国家助学金实施过程中的家庭经济困难学生认定调查分析

田辉玉,操菊华,邓新洲,郭 昕,刘 念

(武汉工程大学,湖北 武汉 430074)

随着我国综合实力的进一步提升,国家对教育和民生的投入大为增加,大幅度提高了国家奖助学金的资助力度。2007年5月,国务院发布《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》,确立了国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、勤工助学、学费减免等多种形式的高校家庭经济困难学生资助政策体系。新的国家助学金政策实施3年来,对帮助家庭经济困难学生缓解经济压力、顺利完成学业具有重要意义,体现了国家对家庭经济困难学生的关爱,是国家全面贯彻落实教育公平的重要实践,“体现了社会主义制度的优越性和我们党执政为民的亲民爱民情结”[1]。

但不可否认,在一些高校,国家助学金不同程度地存在着被挤占、被平均分配的现象,未能最大限度地发挥其应有的资助育人效果。实际工作中我们发现,在影响国家助学金实施效果的诸多因素之中,家庭经济困难学生的认定作为国家助学金实施过程中的源头和基础性工作,是保证国家助学金评选公平、公正、公开的首要环节,其认定的准确与否,直接影响到国家助学金的实施效果。

为深入研究国家助学金实施过程中家庭经济困难学生的认定问题,武汉工程大学“国家助学金实施效果跟踪研究”课题组针对认定问题设计调查问卷。问卷以该校2006级、2007级、2008级3个年级学生为研究对象展开调查。调查共发放问卷950份,回收有效问卷925份,有效问卷回收率97.37%。其中2006级回收192份、2007级回收332份、2008级回收401份。本调查旨在以武汉工程大学为例,通过对该校认定工作的调查分析,找出其中存在的问题并提出相应对策。

一、对调查问卷的统计与分析

1.对国家助学金推荐结果与同学们的期待之间吻合度问题的调查分析。

问卷中“你认为你们班的国家助学金的推荐结果与同学们的期待一致吗?”问题的统计结果为表1。

根据表1所示,国家助学金的受助对象与同学们的期待在3个年级的吻合度(包括“一致”和“基本一致”)较高,但仍存在一定程度的不一致,比例分别达到了11.46%、13.86%和16.00%,平均“不一致”比例为12.30%。由此可见,国家助学金的受助对象绝大部分为家庭经济困难学生,但仍有少部分同学可能为非经济困难学生或很少部分困难学生未获资助,表明家庭经济困难学生认定的准确性还不够,这与国家助学金设置的初衷、与学生的期盼仍有一定的差距。

表1 国家助学金推荐结果与同学们的期待

2.对认定过程中具体问题的调查分析。

问卷通过两组数据来调查认定过程中具体问题,一是调查学生对家庭经济困难学生认定办法和对困难程度的认定情况的了解程度;二是调查同学们对班级家庭经济困难学生认定小组的了解程度。

首先看第一组数据:问卷“你对家庭经济困难学生认定办法有多少了解?”和“你对学生家庭经济困难程度(特别困难、困难、一般困难)的认定有多少了解?”两个问题的统计分析(见表2、表3)。

表2 对家庭经济困难学生认定的办法

表3 对学生家庭经济困难程度的认定

根据统计可知,3个年级中分别有44.27%、45.78%、41.97%的学生对家庭经济困难学生认定办法不大了解或不了解,平均比例为43.70%;3个年级对学生家庭经济困难程度认定不大清楚或不了解分别占到44.79%、43.07%、42.67%,平均比例为43.20%。两项平均数都接近学生人数的一半。由此可见,这部分学生对认定政策的不了解,实际上是他们未能积极参与班级认定的体现。

第二组数据:问卷“你是否知道家庭经济困难学生班级认定小组(以下简称班级认定小组)成员由哪些人员组成?”、“你认为你所在的班级认定小组成员组成是否合理?”、“你所在的班级认定小组成员在认定过程中是否了解过你的情况?”以及“你参与了你所在班级的助学金的推荐和评选活动吗?”等问题的统计分析如表4、表 5、表 6、表 7所示:

表4 对班级认定小组成员组成的了解程度

表5 对班级认定小组成员组成合理性的分析

表6 班级认定小组成员对普通学生的了解程度

表7 是否参与所在班级的助学金的推荐和评选活动

以上数据显示,有66.30%的学生对班级认定小组成员不了解;平均有31.20%的学生认为成员组成不尽合理;分别有27.50%和22.30%的学生认为认定小组在工作中很少或没有了解自己的情况;有32.60%的学生没有参与所在班级的助学金的推荐和评选活动。这些数据表明普通学生对于国家助学金的具体操作过程了解不多,参与不够。

3.通过走访座谈等方式了解到的情况分析。

除了问卷调查,课题组还通过对武汉工程大学各个年级的学生进行走访座谈等方式了解到一些相关信息。同学们表示,由于国家助学金是一种无偿资助的资金,受助人不需要承担任何义务与责任,因此确有一些非经济困难学生获得了资助。对家庭经济困难学生的准确认定是做好国家助学金的最基础性工作。但目前高校认定的依据主要是看学生是否能提供家庭经济困难证明和老师的推荐意见。一方面,证明本身就具有不确定性,有很大的“水分”,另一方面,老师在组织操作过程中没有严格意义上的标准和程序,随意性难以避免。因此他们希望认定主体能更多地综合学生多方面的信息,做到科学、量化认定。另有少数同学还反映出对认定过程的不了解、“不知情”,没有参与其中。

4.家庭经济困难学生认定中存在的问题。

从以上对问卷和走访座谈所做的分析可看出,目前家庭经济困难学生认定中主要存在着以下3个方面的问题。

1)认定指标难以量化,操作难度大。目前,国家助学金的认定方式以高校认定为主、生源地认定为辅。生源地认定主要是由生源地民政部门、乡镇、街道办事处依据学生的家庭经济困难情况出具家庭经济困难证明。高校认定的主要依据有学生本人的困难申请、生源地开出的家庭经济困难证明、班级和班主任评定意见等。这两种认定方式都以定性为主,缺少可量化的指标,不具可比性与操作性,人为影响因素大,增加了认定难度。

2)认定依据较为单一,缺乏多维观测点。在现有的认定体系中,认定的依据比较单一,难以综合把握学生的家庭经济困难情况,常常“以偏概全”,与学生的实际情况存在较大误差。

生源地认定机构往往根据学生的自述来出具家庭经济困难证明,对其真实的经济困难情况并未作进一步核实与调查,这给证明的真实性、科学性、可信度带来负面影响,从而在源头上给认定造成困难。

高校作为认定主体,主要依据学生的书面申请、生源地经济困难证明以及所在班级同学、班主任的推荐意见等依据进行认定,观测点有限。事实上,认定一个学生家庭经济是否困难应综合分析多方面信息,包括学生家庭户口性质、家庭收入来源与年收入、家庭人口数、学生学费缴纳情况、申请国家助学贷款情况、学生消费行为、学生学习状态等。任何单方面的依据都不能确保认定的真实性。而且学生的家庭经济情况是一个动态的概念,要求认定主体必须综合新的形势来把握学生的基本信息。

3)学生参与认定率低,难以保证认定的客观性。对于高校而言,认定的模式通常为学生申请 ——班级民主评议 ——院系审核 ——学校审核,但就整体而言,普通学生的认定参与率较低。大多数学生对认定的办法和程序不了解,对认定小组成员产生方式、人员组成等不够了解。

二、家庭经济困难学生认定水平低下的原因分析

1.国家助学金无偿资助的形式有待完善。

目前在我国,各类对家庭经济困难学生的资助一般采取无偿资助形式,包括国家助学金、社会助学金以及学校困难补助等。这种“免费午餐”的资助方式给出了太多诱惑,从而导致认定的不准确性。

由于无偿资助不需要偿还,没有任何成本,同时资助者很难对受助学生进行有效监督,无法对学生的学业表现产生有效的激励作用;而借助学生贷款和勤工助学等资助形式的学生需要付出一定的成本,会对学生的学业表现产生有效的激励作用。[2]

从法律的权利与义务关系分析,无偿资助使得学生在权利与义务上不对等,受助学生只享受权利,不承担任何义务。有的经济困难学生会认为国家助学金是一种施舍,这对他们敏感的自尊心或许是一种伤害。而一些受助的大学生缺乏感恩意识,认为获得国家助学金理所当然,对公益活动无动于衷,社会责任感淡薄。[3]更有一些非经济困难学生抱着“不要白不要”的想法,想方设法四处“拉票”,以获得班级更多的认可与支持,无形中助长了同学中的不诚信之风,也直接影响到认定的客观真实性。不可否认的是,在不同高校都客观存在着非经济困难学生挤占有限的资助名额,造成国家助学金的浪费,这势必会影响到实施效果。“资助的无偿性,一方面使得一些人不惜弄虚作假挤进贫困生行列,另一方面使得少数贫困生感受到被贴标签式的自卑。逐渐消解资助的无偿性,或者逐步降低无偿资助在助学体系中的比重,或许是减少伪贫困生、帮助真正贫困生确立自尊的体制基础。”[4]

2.生源地政府缺乏监督与约束机制。

国家助学金由国家和高校所在地政府按一定比例出资组成,学生生源地政府不是出资方,不需要承担经济负担,也不负有任何法律责任。这样生源地认定机构在为学生出具贫困证明时缺少了监督和约束机制,其行为就可能出现一定的随意性和人为因素。加上一些认定机构出于对学生的关爱,对学生的情况不加核实,有的甚至任由学生填写,只需盖上公章就可以了。这直接导致了一些“假贫困证明”的出现,给高校的认定带来极大困难。

3.高校准确认定成本高。

高校作为认定主体在客观、主观方面都存在一定的困难。客观方面,高校要想取得准确认定结果,就必须对递交国家助学金申请书的每一名同学的家庭经济情况进行调查,但这面临着3个方面的实际困难:其一是高等教育大众化背景下,学生规模大、层次多,差异大;其二是我国地区差异较大,各地经济发展程度不一;其三是学生的家庭经济情况是动态变化的,需要高校进行跟踪调查。这些都大大增加了认定成本。从主观上说,辅导员和班主任的意见会人为地影响到认定结果。当然我们必须充分肯定辅导员和班主任队伍的整体素质,但不可否认的是极少数老师未能深刻领会国家政策精神,对认定要求把握不准,导致认定结果与学生实际困难情况不一致。

4.学生参与认定率较低。

为确保国家助学金评选工作公平、公正、公开,各高校都设立了三级认定机构,即班级——院系——学校,其中班级认定评议小组是最基础的一级,成员包括班主任、班委和学生代表,要求学生代表应具有典型的代表性,班级认定评议小组成立后应在班级范围内公示。但在实际操作过程中,有些班级的认定小组中并没有普通学生或者是普通学生的代表性不强,没有最大限度地了解学生的情况,无法做出全面客观的认定。

三、对家庭经济困难学生认定的对策分析

1.建立定性与定量相结合的认定指标体系。

认定学生家庭经济困难情况的依据应该是一个多维的指标体系,既要看家庭经济情况,也要考虑学生在校表现;既要有书面的贫困证明,更要观察学生的日常消费行为;既要听学生的自我介绍,又要收集班级、寝室同学的评价,总之要把定性与定量结合起来,把硬性指标同柔性指标结合起来,综合作出认定。可考虑设计一个指标认定体系,包括学生家庭、高校和学生本人3个部分15个观测点,具体如表8所示。

表8 家庭经济困难学生认定指标体系

对于这一认定指标体系的具体实施环节,本课题组还将开展后续研究,并在武汉工程大学进行试点,以进一步增强指标体系的操作性。

2.把学生申请国家助学贷款的情况和消费行为作为核心认定指标。

在上述的认定指标体系中,15个观测点并非平均用力,必须抓住主要矛盾。我们来分析问卷的一组数据(见表9)。

表9 判别家庭经济困难的最有效依据

3个年级分别有63.54%、53.92%、74.13%的学生认为判别家庭经济困难最有效的依据是平时消费行为。可见在广大学生看来,经济实力决定了学生的消费支出能力,支出以收入为前提,家庭经济困难学生的各项开支总是相对有限度的。

另外,在2007年资助体系建立之前,已经实施了国家助学贷款制度,贷款是要还的而且手续繁杂,不是家庭真正困难,是不会去讨这样麻烦的。从比例上看,能贷款的学生只有10%,而获国家助学金的同学可以达到20%以上。所以是否申请并获得贷款与是否应获国家助学金应该有一定的相关性。理论上讲,获得贷款的学生应该全部在助学金的覆盖之下。因为这部分学生的经济困难是最真实和最严重的。

根据表10对全校3个年级的助学贷款人数分析,申请国家助学贷款的学生分别有80.88%、87.65%和77.63%受到了国家助学金的资助。

表10 武汉工程大学2006-2008级办理国家助学贷款人数的对比

表9、表10进一步表明:申请国家助学贷款与是否获得国家助学金之间具有较大的相关性,可以把是否申请国家助学贷款作为判断家庭经济困难学生的重要依据。当然,在认定时应充分考虑到两种情况:一是部分家庭经济困难学生因为贷款手续不全等原因而未申请到国家助学贷款;二是部分家境较好学生基于一定原因而申请了国家助学贷款。

因此,在认定的指标体系中有必要把学生申请国家助学贷款的情况和平常消费行为作为核心指标对待,以确保认定的有效性。对申请国家助学贷款的学生可从贷款年限、贷款总额、还款时间、还款方式等方面进行定性与定量分析;大学生的消费行为与消费领域是相对明确的,大学生群体中生活水平的差距主要是通过消费环节体现出来的。[5]对消费行为可从伙食费、学习与生活用品开支、娱乐活动等方面着手分析。

3.完善学生参与认定机制。

根据以上分析,在认定过程中,普通学生的参与率较低,难以保证认定的有效性。因此必须提高学生的参与率,增加学生发言权,让学生成为班级认定的主体。一是通过民主推选产生班级认定小组,成员名单在全班范围内公示。二是班级认定结果也必须在全班范围公示,保证把有限的资源用于最需要资助的对象。三是形成申诉机制,对于班级测评确定的家庭经济困难学生有异议的,可以提出申诉要求复核。

4.建立无偿式与回报式相结合的资助模式。

国家助学金无偿资助的政策体现了国家对家庭经济困难学生的关爱,但在客观上给认定工作增加了困难。部分非经济困难学生通过各种途径和形式获得了经济困难学生的“称号”而享受了国家助学金这一“免费午餐”,成为校园“困难贵族”。这与国家助学金设置的初衷背道而驰。面对这种困境,高校要实现资助模式的转变,从“无偿式”向“回报式”资助拓展。[6]通过受助学生参加勤工助学和志愿服务等形式,要求学生在获得“无偿”资助的同时必须主动参加校内外的各种有偿劳动,一方面可减轻受助学生的心理负担,另一方面可改变部分学生“等、靠、要”思想,鼓励学生通过自身劳动获得报酬,强化学生的自强自立意识。

[1] 姜旭萍,丁桂兰,方杏村.国家奖助学金评选过程中存在的问题及其对策研究[J].前沿,2009(5).

[2] 杨阳.高校家庭经济困难学生的资助特征与资助悖论[J].高等教育研究,2009(11).

[3] 邓云涛.新资助政策背景下大学生教育管理工作研究[J].现代教育管理,2009(10).

[4] 滕朝阳.认定贫困生到底有多难[J].教育,2006(21).

[5] 李少荣.建立和完善高校贫困生认定制度的探讨[J].高等工程教育研究,2005(6).

[6] 赵炳起.高校贫困生认定机制——优化与重构[J].教育财会研究,2006(4).