公共服务契约化“摸黑”前行

冯一凡

纵观2010年，NGO、NPO、BOT、PFI、PPP一个个眼花缭乱的英文缩写把人们的视线吸引到了公共财政契约化的新理念上。拓展公共财政提供公共服务的途径，提高公共财政的使用效率，调动社会资源以扩大公共服务供给，这些在西方国家已非罕事，无怪乎与公共财政契约化相关的概念都冠以英文缩写，这也进一步透显出现代公共财政支出发展的国际趋势。

在这样的趋势下，中国政府也正在从赢接提供公共服务向公共资源协调者的角色转变，逐渐兴起的民间非政府、非营利性社会组织(NG0、NPO)以其专业性、志愿性、公开性、非营利性等特点，渐成为提供公共服务的适宜主体。

尽管中国决策者已认识到公共财政契约化的重要性，但目前中国公共服务购买制度尚不完善，公私伙伴关系(PPP)少有渗透到公共服务领域，且民间非政府、非营利性社会组织的发展进程缓慢，其承担公共服务的能力并不理想。在缺乏完善的公共服务契约体系，且缠绊在种种理念束缚的情况之下，近年来，地方政府在不断沿着公共服务契约化的道路上“摸黑”前进，然而这样的探索在数量上仍满足不了社会需要；在程序上缺乏规范的流程；在监管上亦无相应的手段。

北京市亿元购买NG0服务

2010年7月上旬由北京市社会团体管理办公室(下称北京市社团办)发起亿元购买NGO社会组织(Non-GovernmentOrganization)服务，涉及扶贫救助、扶老助残、医疗卫生等10个领域，轰动一时。其亿元规模使得舆论对此颇为关注，支持、质疑、或“静观其变”。本刊今年9月号即时策划了专题报道《政府购买NGO服务“钱”途》，在采访过程中了解到，当时亿元资金并未全面到位，财政预算盘子中未能涵盖全部服务购买金额，资金差额仍亟待北京市社团办与北京市财政局协商筹措。资金问题如冷水般泼向被舆论炒得火热的亿元购买活动，一时间让公众对政府购买服务的方法、范围、评审、管理、监督等各个环节提出了质疑。时隔三个月，目前活动进展情况如何?资金问题是否解决?项目的监督管理办法是否出台?

在采访中记者了解到，北京市社团办已组织专家团队及第三方机构对签约的NG0组织服务项目进行了详细的核查与评估，调查内容包括项目进行情况、实施过程中存在的困难、项目的延续性和未来发展方向等，并特发《北京市民政局关于购买社会组织公益服务项目有关事项的通知》(下称《通知》)。

《通知》中明确要求参与此次政府购买NGO服务的项目申报单位提交项目总结报告，阐明项目实施情况、受益群体、资金投入等情况；且对项目的社会效益和成果进行评估；同时针对项目实施过程中所存在的困难、问题提出意见。此外，《通知》亦要求申报单位提供项目财务决算报告，并以此作为政府购买社会组织公益服务项目的主要依据。对项目经费的开支范围进行详细调查，涉及劳务费、活动费、差旅费、专家咨询费等数个项目。

《通知》规定签约NGO组织提供相关材料后，将接受由北京市民政局委托具有相关资质的第三方对项目进行绩效评估，报专家评审委员会进行审核，提出验收意见和购买资金额度，并最终由市民政局政府购买社会组织公益服务项目工作领导小组对项目进行审定，签发决定书后方可获得政府资金拨付。

截止到11月24日，北京市亿元购买NG0服务的绩效评估工作告一段落。记者从此前获得签约的莎利文康复中心了解到，在此次集体评估中，莎利文康复中心的聋儿社区康复指导项目获得了第一名。莎利文康复中心有关人员表示，在专家集体的评审评估中，其申报的聋儿社区康复指导项目仅在外围监理会上失掉一分。然而，此前与莎利文共同人选北京市亿元购买NGO服务的其他一些项目则在审查过程中则或多或少暴露出财务管理不合规等相关问题。针对此，北京市社团办表示，将进一步加强对签约的NGO组织进行审查，要求未通过此次评估的NGO组织补充提供相关材料，待评审通过后才能保证政府资金到账。

可见，北京市社团办对于此次政府购买NGO服务活动展开了严格的监督，通过对资金拨付的把控加强了对NGO组织及所申报项目的管理。项目财务报告经由第三方会计师事务所进行审批，再通过专家评审委员会打分后，方可得到全额资助。截止至发稿日，记者并未获得亿元资金如何筹措的相关信息，但从北京市社团办目前的监督管理办法中或可推测，评审合格的NGO组织及其申报项目有望在近期内签署决定书，获得政府购买资金。上海闵行区政府购买规范化

政府购买公共服务的形式亦可多样化，与北京市购买NG0社会组织服务有所不同，上海闵行区在2009年推出政府购买私人部门(企业)服务的自行车免费租赁项目。该项目由政府全额出资购买，全套设施及运营均由全球最大的自行车免费租赁服务运营商龙骑天际国际传媒公司提供，在闵行区370余平方公里范围内设立自行车免费租赁摊位，市民只需凭身份证办理一张“诚信卡”就可免费租赁使用。目前，闵行区自行车免费租赁服务项目现已实现了包括地铁、公交换乘、社区、高校等网点的全覆盖，直接服务人群超过百万。

此外，闵行区在多个社会公共服务领域采用政府购买的形式。记者从有关专家处了解到，目前闵行区已成功将政府购买服务拓展到养老、医疗、交通、社区服务等领域，除引入了NGO社会组织的资源外，还将服务提供方扩大到企业和广大的志愿者中，充分调动了广阔的市场和社会资源。据介绍，每位提供服务的志愿者可领取面额100元的充值卡一张(政府出资)，并可通过该充值卡在加盟商家消费享受打折优惠。通过此方式，政府一方面调动了志愿者的积极性，另一方面也提升了加盟商家(企业)的知名度，起到了扶持作用。同时，由NGO社会组织、企业和志愿者提供服务效果较之政府直接提供服务效果更明显、服务范围更广泛，可谓一举多赢。

然而与北京市政府购买NG0服务相比，上海闵行区的政府购买行为更据常规性，涉及范围更广泛，且已基本开拓出一套相对成熟的政府购买服务模式。对于购买服务的范围、购买的方式和流程、项目的评审和管理、经费的划拨以及奖惩办法均有规范化的制度。据悉，闵行区已出台了《关于规范政府购买社会组织公共服务实施意见》，规范政府购买服务行为。闵行区社团局还召开了政府购买社会组织公共服务经费预算工作会议，以更好地做好政府购买服务的经费预算工作。规范化的制度，特别是完善制定政府购买服务预算，保证了财政资金的及时到位，也让类似北京市亿元购买服务资金不到位的问题无影遁形。契约化道路上的“绊脚石”

尽管政府购买公共服务的理念仍属新生，但事实上在很多地方近几年已开始实践，形式多样。自2006年起，无锡市就已率先在文化、旅游、水利、

医疗等部门开始试点实施政府购买公共服务，然后逐步扩大范围、规范购买行为。与此同时，山东省潍坊市也开始实施政府购买社区卫生服务的政策，择优确定了16个社区卫生服务中心和64个社区卫生服务站，搭建起完善的服务网络，并构建了城区“10分钟就医圈”。去年，银川金凤区为辖区老人提供了“政府买单、结对互助、娱乐服务”，让1，87万老年人充分享受到了居家养老带来的实惠。而今年，在长沙市政协举行的《关于建立和完善我市政府购买公共服务机制的建议》重点提案督办会上，长沙市财政局已明确表示，将把政府购买公共服务经费纳入预算管理。

各种尝试和探索频频出现，其中不乏成功案例，但从理念上看，公众对私人部门提供公共服务存在诸多疑虑，在购买流程和监督机制上的质疑声也此起彼伏。质疑主要集中在几个方面：

是购买公共服务的资金未

明确纳入年度预算，且并未向社会公开。尽管政府采购资金目前已在预算之内，但政府采购多集中于产品采购，涉及公共服务领域少之又少。目前中国的政府购买服务多属突发性、偶然性事件，且不受财政预算约束，这也直接导致了北京亿元购买N G 0服务中尴尬的资金窘境。

是购买过程中公开竞争并

不是一般原则，如此前莎利文康复中心主任吴淑芝女士曾表示，在政府购买服务的招标过程中不乏一些非竞争性购买，拥有政府“背景”的社会组织与政府部门之间不存在独立性，这让财政支出契约化成为一张“空头支票”，形同虚设。

是在购买服务过程中往往

缺乏独立的第三方监督管理机制。由于公众对服务过程中所涉及的成本、回报率、受益人群及服务质量等因素不慎了解，加之从理念上对私人部门和社会组织的不信任，导致对监督机制的呼声颇高。在这方面，北京市社团办组织会计师事务所及专家评审团队，对项目申报方的NG0社会组织进行了严格服务及财务考核，无疑为“摸黑”探路的地方政府点亮了一盏明灯。

是政府部门间的协调问

题。北京市社团办书记温庆云曾表示，政府部门间的协调不到位会直接影响购买服务的效果。公共服务目标及资金的交叉错位，或将导致多头管理、重复管理、权责不清的问题，影响公共服务的提供效率。

是政府购买服务行为并未

明确纳入《政府采购法》等相关法律范围之内，缺少法律约束和保护。

可见，公众的质疑并非全无道理。公共服务契约化的道路上缺少规范、系统的制度“照明”，目前存在的诸多问题成了路上的“绊脚石”，地方政府“摸黑”探路可谓困难重重。