城市公共交通的管制及补贴问题研究

杨洋

（北京交通大学 经济管理学院，北京 100044）

城市公共交通的管制及补贴问题研究

杨洋

（北京交通大学 经济管理学院，北京 100044）

在分析城市公共交通管制和补贴原因的基础上，探讨了管制和补贴的分类及其改进方法，为公共交通事业的发展提供有益的指导。

管制；补贴；规模经济；竞争性招标

1 引言

政府在公共交通领域如果追求公平的目标，则倾向于采取包括价格管制在内的诸多管制，如果追求效率目标，则倾向于放松管制。因此，管制和放松管制是一个矛盾。世界上很多城市对公共交通普遍的做法是进行价格管制，同时对公交企业的亏损进行补贴。似乎是价格管制导致了公交企业的亏损，但事实并非如此，我们需要进一步分析管制和补贴的具体原因。

2 管制和补贴的原因

（1）社会公平。公共交通作为城市重要的基础设施，应该为城市所有居民提供优质可靠的公交服务。公平性具体表现在：为低需求区域开设公交路线；满足老人、学生、残疾人等弱势群体等基本出行需求，保持他们最低的流动性。另外，公交企业提供的公交服务应该具有一定的稳定性和连续性。这些公平性特征对管制和补贴提出了相应的要求。为低需求地区开设公交路线，保证公交网络的覆盖率。这些地区的公交线路往往是亏损的，这需要政府财政补贴。为满足弱势群体的基本出行需求，许多城市政府对公交行业往往实行公交低票价管制。如果票价过高（或者超过一定界限），贫穷或弱势家庭将无法承受，有违公平原则。如果实行低票价管制，可能会造成公交企业亏损，此时，政府对公交企业要进行亏损补贴。为了维持公交服务的稳定性和连续性，当公交服务的票款总收入低于提供服务的总成本时，政府有必要提供相应的补贴，以维持公交企业的经营。

（2）弥补市场失灵和追求效率目标。存在外部性的条件下，市场不能有效的配置资源。外部性是一个经济主体对他人福利施加的影响，而这种影响并没有从货币或市场交易中反映出来。外部性造成了资源的低效率配置，比如：过度生产或生产不足，过度消费或消费不足，这都是市场失灵的表现。

小汽车在繁忙地区的高峰时间大量使用，不仅自身需要付出一定的成本，而且还给社会造成了额外成本，表现在：不仅给社会带来噪音、空气污染，还包括交通拥挤造成的交通延误和燃油成本增加，这种额外成本是由社会其他成员承担的。这意味着小汽车得到了变相补贴，客观上刺激了小汽车的更多使用。

公共汽车与小汽车相比，负的外部性要小得多，比如：公交汽车人均占用道路面积小，人均污染物排放量也少，更多的乘客选择公交，会缓解城市交通拥挤和环境污染。而小汽车没有支付全部的边际社会成本，尤其是小汽车在拥堵地段的定价是低于边际成本的。所以，公共交通与小汽车两种出行方式之间的竞争不是处于同一平台。当然最好的方法是对使用小汽车征收社会成本价格或者限制小汽车的大量使用，但是，在这些措施难以执行的情况下，对公共交通进行补贴就属于扭转交通市场失灵和追求效率目标的次优措施。

（3）城市公交服务的准公共产品属性。公共产品是相对于私人产品的一个经济学概念。需要同时符合以下两个特征：①消费的非竞争性；②消费的非排他性。城市公交服务产品具有消费的非竞争性，还具有消费的排他性，即通过收费来区别。因此公交服务产品是介于纯公共产品与私人产品之间的准公共产品。公共产品理论认为，纯公共产品应该由政府提供，纯私人产品应由私人部门提供，而准公共产品既可以由政府直接提供，也可以在政府给予补贴的条件下，由私人部门提供。

（4）规模经济。美国经济学家H.霍特林（1938）针对公用事业的定价和补贴问题提出：对于铁路、隧道、大桥等受成本递减规律支配的垄断企业，应该按边际成本收费，而不应该按平均成本收费，这样能够降低收费率，增大服务量，提高全民福利。但是，如果按照边际成本定价，企业的固定成本无法得到补偿，规模收益递增的企业会出现亏损，霍特林认为政府应该从直接税中给这些企业（因按边际成本定价而遭受的损失）予以补贴。对于城市公共交通行业而言，是否存在显著的规模经济，在学术界仍然存在争论。本文认为在特定情况下，比如：在乘客数量较多的情况下，公交才能够获取规模经济。在某一条特定线路上，如果以乘客量为产出计量单位，则一辆公交车（在满载之前）额外运送一位乘客的边际成本是非常小的，即提供公交服务的平均成本将随着乘客数量的增加而下降。这就意味着，如果政府对公交企业进行价格管制，使公交服务产品价格接近于其边际成本，则必然要对企业的亏损部分进行补贴。

（5）大量的沉没成本。比如公交场站的建设、维护，公交车辆，地铁隧道的开通，都需要投入大量的资本，而这些资本的回收需要很长的时间，同时这些资产具有很强的专用性，它只能用来提供某种特定的服务，而不能转移到其他领域，如果投资者退出经营，则无法取回资本。这些领域对民营资本缺乏吸引力，因此很多城市政府都对公交基础设施进行大量的投资，从理论上讲，这部分属于对公交企业的资本补贴。

3 管制和补贴的分类

城市政府拥有一些政策工具来管制公共交通行业，包括：通过自由化改变市场维度，影响公交企业互相竞争的方式（比如：垄断或竞争）；通过私有化改变组织和法律维度，对公交企业产权结构（国有、私有或参股）的控制和对公交企业外部组织的控制（企业的分立或者纵向一体化）；通过管制或放松管制来影响单个企业的经营维度，对市场价格、数量、质量的控制（价格上限或者报酬率管制、公交服务质量要求、公共服务合同的履行等等）。

在公交补贴方面，也有一些不同的补贴政策。根据补贴的对象，公交补贴可以分为：对公交企业的补贴和对乘客的补贴；对公交企业的补贴根据补贴用途可以再细分为“资本性补贴”和“运营性补贴”；根据票款收入的分配不同，对公交企业的补贴又可以分为两大类：总成本补贴和净成本补贴。（1）总成本补贴。政府一般按最低的总成本报价选择公交企业，政府支付服务的全部成本（公交企业的成本加上合理的利润），并承担优惠票成本及免费出行的成本，票款的全部收入归政府所有。（2）净成本补贴。此时，政府按补贴额的最低报价选择公交企业。公交企业保留票款的全部收入，政府则对优惠票价的差额部分，进行补足或者向公交企业支付固定款项（竞标时规定的亏损补贴额）。有时，当公交企业提供了合约中没有指定的服务，政府要支付给公交企业一笔相应的额外款项。提供公交服务过程中，具有运营风险（或者称为票款收入风险），具体包括因客流量变化导致的风险和逃票或不收票的风险。这两种补贴方式的区别在于承担的风险不同：在总成本补贴方式下，政府承担票款收入风险；而在净成本补贴方式中，票款收入风险主要由公交企业承担。

在不同的管制政策下，补贴的方式也会跟着调整。通常管制强度越低（高），补贴强度也随之降低（增加）。按照对企业管制和补贴的强度不同，可以划分为5种情况，具体内容见表1。

第一种情况：国企垄断经营模式。城市政府对公共交通行业实行垄断经营，并对公交企业进行亏损全额补贴。这种模式中管制强度最大，竞争因素最弱，对亏损全额补贴。企业缺乏管理的自主权，对成本及亏损不敏感，导致运营效率最低，补贴也会有不断增加的趋势。但这种模式的优势在于：有利于建立一个高度协调的城市公交网络，表现在：对公交线路的优化、各种交通方式的衔接、票价收入清算以及信息共享等方面。

第二种和第三种情况：本文把它们归结为竞争性招标模式。政府在公共交通行业中放松进入管制，引入竞争因素，强调“为市场的竞争”，即不同的公交企业对经营权的竞争，而不是市场中的直接竞争。在这种模式下，补贴方式通常有总成本补贴和净成本补贴两种基本的方式。这种模式下，有利于提高运营效率，也能规避“市场中的竞争”的许多缺陷。但是，这种模式对政府管理机构的要求较高，比如：设计合理的竞标合约，竞标过程要公开公正，竞争充分等等。

第四种和第五种情况：本文把它们归结为自由竞争模式。这种模式中政府管制强度最小，竞争最强，没有补贴。它强调“市场中的竞争”，即不同的公交企业直接在市场中竞争。这种模式能最大限度的提高企业的运营效率，降低运营成本。但是容易造成票价上涨，亏损地区的服务减少，拉客抢客、野蛮驾驶、故意慢行等恶性竞争行为。

4 管制和补贴政策的改进

我国目前很多城市都是实行国有企业垄断经营。随着城市经济的发展，小汽车数量的不断增加，城市拥堵问题日益突出，公交优先成为解决城市拥堵问题的重要战略。但是，一个城市能否为市民提供满意的公共交通系统并不是一个简单增加公交供给和控制小汽车使用的问题。公共交通能否做到低成本、方便、快捷、舒适，还在很大程度上取决于公共交通的投资、管理体制和公交企业运作效率。对我国许多城市而言，提高公交效率的一个核心手段就是打破原有的垄断局面，增加公共交通在投资和经营方面的竞争机制，通过竞争来刺激投资者和经营者不断地改进效率，从而为市民提供更高质量的公交服务。因此，市场化是公交行业长期发展的方向。

（1）放松产权管制，减少财政补贴。在具有自然垄断特征的基础网络上仍然保持国有独资或国有控股，在具有竞争性的业务环节上引进民间资本。在投资多元化的条件下，本来由政府承担的融资风险、建设风险和经营风险，改由新的投资者承担，由于准予进入的企业一般是融资能力强，风险意识强，经营业绩好的民营企业，因而相应减少了政府风险，减轻了财政补贴压力。

此外，也可以在原有的垄断企业基础上，进行企业重组改造。造成企业亏损的部分原因是政策性负担，有必要剥离这种政策性负担，为企业顺利改制提供宽松的体制环境。以企业产权关系为突破口，深化企业体制改革，积极推进国有企业运营机制改革和管理体制改革，从城市公交企业的投融资体制、管理机制、价格机制等方面，做好统一协调配套的政策衔接，建立现代企业制度，促使企业自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。

（2）放松进入管制。城市公交的每条线路都具有一定程度的自然垄断性质，这样可以避免同一线路的恶性竞争，维护正常的交通秩序。但这不代表城市的全部公交线路只能由某个特定企业垄断经营。在不同线路、不同的区域，可以存在不同的公交企业，重要的问题是如何进行公交线路的合理规划，避免线路的重叠。城市公交市场应在政府的监控下，逐步推行公交线路或区域特许经营。

可以引入辅助客运系统，比如：小公共汽车、面包车、特殊服务用车。有的小公共汽车可以有固定线路，没有固定站点。有的小公共汽车没有固定线路，只负责大型枢纽站或者其他站点之间的接驳。这些辅助客运系统有利于满足不同乘客的多种交通需求，增加了交通换乘的便利程度，进一步增强公共交通的吸引力。

（3）放松价格管制。低票价管制的实行，主要是因为考虑到低收入人群的出行需求。如果能够实现对低收入人群的出行提供直接的财力资助，低票价管制应该适当放松。比如香港的公交票价本着自由市场经济的原则，可以自由调整（但是需要政府的审批）。此外，香港对部分低收入群体也有直接的交通补贴，香港劳工处于2007年6月推出为期一年的“交通费支援试验计划”，为居于元朗、屯门、北区和离岛四个偏远地区的符合特定资格的求职人士和低收入雇员，提供有时限的交通津贴，鼓励他们求职及跨区就业。

保持价格在一定范围内的波动，可以分不同的时间段、不同的区域、不同线路进行差别定价，合理地调整交通客流分布；公交服务可以引进多层次的价格及服务质量，更好地满足人们出行需求的不同选择，比如：通过站点、速度、舒适度的不同，开通普线、快线、直达线等不同类型的公交服务,相应地将票价做出调整。

（4）部分补贴用于激励企业。公交补贴对服务、票价、乘客量都会产生影响，通常情况下认为，公交补贴将导致较低的价格，更多的服务，更多的乘客量， 但是补贴的效果受到公交企业目标的制约。公交企业的目标可以分为：追求利润最大化、追求乘客最大化、追求社会福利最大化等。对垄断企业的全部亏损进行补贴，不利于企业的减亏。在引入竞争的情况下，总成本补贴只是有利于企业减少运营成本，不利于企业绩效的改善，净成本补贴有利于企业的绩效和成本的降低，但有争夺乘客的激励，容易使企业产生抢夺乘客的恶性竞争行为。可以在总成本补贴或净成本补贴的基础上，把部分补贴用于奖励公交企业客运量增加、行车里程的增加、准点率、行车安全等方面。

（5）建立健全公共交通方面的法律法规。发达国家一般都制定了多部与公共交通有关的法律法规，如美国有《城市公共交通法》、《城市公共交通扶持法》、《综合地面交通效率法》、《21世纪交通平衡法》等，法国有《交通基本法》，英国有《1985年交通法》、《1984年伦敦地区交通法》、《新交通政策》等。法律主要保障公交优先、公交规划以及公交补贴的实现。通过立法在法律上明确公交优先的地位，明确公交扶持政策和补贴方式，为公交可持续发展创造良好的法律环境。目前，我国交通立法中已有《公路法》、《道路交通安全法》等，但还没有出台《城市交通法》。国务院已将《城市公共交通条例》列入今年的一类立法计划，争取尽早出台。

5 小结

城市政府对公共交通领域进行管制和补贴是基于多种原因的，包括：社会公平、追求效率目标、规模经济、沉没成本等。对公共交通管制按照强度来划分，可以分为五种：国有企业垄断经营、排他性特许经营、一般性特许经营、牌照以及完全自由竞争市场。城市政府应结合本地的公交发展情况、城市交通拥堵状况及经济发展水平，选择恰当的管制强度和补贴强度。

目前，我国大城市的公共交通出行分担率平均约20%，如果希望公交系统在未来的城市交通中占有更大的比例，这就要求城市政府和公交企业将乘客的需求放在首位，逐步建立以乘客为导向的新的服务体系，选择适合城市自身发展情况的管制政策及补贴政策。对于城市政府而言，要给公交企业一定的服务设计自主权，可以向市民提供多种模式的公共交通，而不是由主管部门决定的单一交通模式。城市政府的责任是提高公共交通在交通出行总量中所占的比重，而公交企业的责任应该是按照规定的服务质量标准，自主地对如何满足乘客需求作出判断并付诸实施。政府与公交企业签订的经营合同中，规定的公交补贴不应简单的与服务量挂钩，而是尽可能地与满足乘客需求挂钩。在补贴的数量方面，城市政府应根据实际执行的票价与城市经济发展情况的综合分析来确定补贴的水平。

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[5]H Hotelling.The General Welfare in Relation to Problems of Taxation and of Railway and Utility Rates[J].Econometrica,1938,6（3）:242-269.

Study on Regulation and Subsidization of Urban Public Transport System

YANGYang
（School of Economics&Management,Beijing Jiaotong University,Beijing100044,China）

The causes for the regulation and subsidization of urban public transport system are analyzed and their classification and related improving approaches are presented.

regulation;subsidy;economy of scale;intentional competitive bidding

U121;U491.4

A

1005-152X（2011）02-0026-03

10.3969/j.issn.1005-152X.2011.02.009

2010-12-06

杨洋（1981-），男，江苏盐城人，北京交通大学经济管理学院博士生，研究方向：产业经济理论与政策。

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