中国大学招生指标制度的合宪性分析

张千帆

引 言

孔子曰:“有教无类。”〔1〕《论语·卫灵公》。2500多年前,这句话可谓惊世骇俗,因为当时的中国还是一个统一意识远没有发育完全的封建帝国,既没有宪法,也不讲平等,更没有成熟的现代教育制度;但是孔子收留和教导的学生却不仅来自全国各地,而且似乎也没有因地域而对学生有所区别对待(譬如对外地学生要求更严格的录取标准)。事实上,孔子当年办的是“私学”,因而即便这么做也不能被扣上“违宪”的帽子。然而,时隔 2500多年之后,在一个全国各地因经济与交通的发达而联系日益密切的时代,在一个宪法明确规定权利平等的单一制国家,我们的“公学”——包括那些由全国纳税人共同供养的影响远超过本地范围的知名学府——却每年都在堂而皇之地歧视着上千万的各地考生。和“有教无类”的伟大理念相比,我们今天的高等教育“有教”但也“有类”:除了民族、性别、年龄、财富等因素自然或人为造成的不平等之外,考生能进什么大学在相当程度上取决于他们的父母居住在什么地方,户籍成了决定教育机会的一大“类”:对于同样的考分,山东或河南考生只能勉强考上一个非重点大学,而北京的考生却足以如愿进入北大的门槛。〔2〕对于因此而引发的“青岛三考生状告教育部案”,参见“全国统考录取,分数却相差悬殊,青岛三考生告教育部”,《齐鲁晚报》2001年 8月 22日。受教育机会取决于考生自己所不能控制的户籍而不是他们在考场上的表现,有些考生家庭甚至为了获得更优越的受教育机会不惜千里迢迢“高考移民”,这些看似怪诞的现象其实是现行高考制度十分自然的结果。

面对昭然若揭的高等教育歧视,众多学者却似乎已如此习惯,以至集体“失语”了。虽然几乎每年“两会”都有人大代表或政协委员提倡高考改革,但是坐镇各大高校的学者却似乎普遍对本校的地域歧视听之任之、不闻不问,有的甚至通过混淆视听等方式为现行招生制度辩护。一个常见的主张是大学招生不能实现平等,否则如何照顾边远贫困地区的考生?〔3〕例如见某些学者在中国法学会 2006年 4月 10日召开的专家座谈会上的发言,“从‘招改’谈公民受教育权的平等问题”,《民主与法制》2006年第 9期,页 10-11。但这种主张如果不是出于无知,就是故意混淆视听,因为它不分青红皂白地将地方保护主义和纠偏行动这两类性质完全不同的措施混为一谈。然而,大学招生歧视的客观事实是抹杀不了的。看看我们各大名校的生源分布,目前的招生制度究竟是照顾贫困地区还是本地考生,可谓一目了然。北大、清华、复旦、浙大和南京大学等国内著名高校都对本地学生降低标准录取,以至这些全国性高校录取本地考生的比例远高于其他地区。例如 2004年,北大在北京地区的文理科分数线是全国最低的;2007年,北大在各省每万名考生中录取人数最多的省份依次是北京、天津、上海等大城市;复旦大学录取本市学生的比例则高达 52%;其他高校也存在类似情况。〔4〕例如南京大学和兰州大学录取本省考生的比例分别是 48%和 33%。相比之下,北大和清华的录取标准虽然也显然对北京考生有利,但是本市录取学生人数占录取总人数的比例分别为 11%和 10%,远低于许多其他地方的重点大学。参见姜园子、钱思雯、张梨立:“中国大学招生机制地域差异现状的法律思考”,北京大学“校长基金”研究课题论文,页 10-11。中国政法大学由于部分实行按各省人口比例划分录取名额,北京市录取人数仅占录取总人数的 7%,但是实际上这个比例仍然超出了北京市人口占全国总人口的比例 (不到1.5%)。由于全国著名高校全部集中在大城市,这些学校对本地优惠的录取标准必然导致大城市而非边远或农村地区的考生得到最大程度的照顾。因此,高等教育平等非但不是为了取消国家对教育不发达地区的照顾,而恰恰是为了取消教育资源优厚的大城市的招生保护主义特权,促进高等教育资源在全国各地更为均衡的分配。

在学者失语的情况下,我们尤其有必要呼吁招生考试平等。1982年宪法第 33条规定“公民在法律面前一律平等”,第 46条又规定了“受教育的权利”。〔5〕虽然第 46条接着规定:“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”,虽然宪法上的受教育权可被理解为要求国家提供义务基础教育,但是第 46条中的“教育”显然不应被理解为仅限于基础教育;否则,宪法本来可以很容易从文本上如此说明。事实上,在 2001年的齐玉苓案中,最高法院已经明确将“受教育权”理解为包含基础教育以外的权利,在此不赘述。将这两个条款联系起来,不难推演出高等教育机会平等的宪法权利。《高等教育法》第 9条也明确规定:“公民依法享有接受高等教育的权利。”事实上,法律上的平等不仅限于法律适用上的平等,也不限于立法上的实体平等,而是意味着所有公权力行为必须符合平等原则,其中当然也包括教育部、各省教育厅以及全国各地的所有公立学校影响考生高等教育机会的政策或措施,更不用说对考生命运影响直接而巨大的大学招生和考试制度。因此,招生考试平等化的主张只是宪法平等原则和受教育权的直接拓展。

当然,受教育权并不限于高等教育平等机会。在某种意义上,高等教育是整个教育过程的末端,因而强调高等教育平等似有舍本求末之嫌,更为根本的措施是实现各地尤其是城乡基础教育的平等,以此推动高等教育平等。笔者并不否认,和大学招生歧视相比,基础教育水平的各地差异是更加严重的问题。尤其是在城乡二元体制下,虽然国家从 1990年代后期开始全面推行义务教育,但是农村尤其是边远贫困地区对基础教育的投入远远不足,农村基础教育无论是在资金、设备还是教师资源上都受到极大限制。〔6〕事实上,正是义务教育的普及推广导致许多贫困地区的乡镇财政透支、负债累累,以至无法推进真正的义务教育,进而引发形形色色的教育乱收费。对于制止乱收费之困难,参见“安徽阜阳物价局原局长制止乱收费受阻三度辞官”,《中国青年报》2005年 11月 2日。如果不能实现基础教育平等,缩小城乡教育水平差距,确实无法从根本上扭转高等教育机会不平等的局面。然而,基础教育平等和高等教育平等之间并不存在任何冲突,我们没有必要陷于路径先后之争,完全可以“双管齐下”,同时追求不同层次的教育平等。再者,虽然中央已经开始重视农村义务教育问题,〔7〕2006年,国务院政府工作报告将农村义务教育纳入国家财政保障,两年内全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费,参见《新京报》2006年 3月 6日;“农村儿童今年全部免费上学”,《新京报》2007年 2月 28日。但是难以在短期内实现各地教育均等的目标,因而等待基础教育平等并不是促进高等教育平等的现实选择。就目前来说,无论基础教育现状如何,改革招生考试制度、促进高等教育平等是可以在短期内实现的当务之急。最后,在可见的未来,作为大学招生标准的高考仍然将发挥“指挥棒”的作用,因而大学招生平等将对整个教育过程产生一种提升效应,加快实现全国教育标准的统一和教育水平的均衡。

笔者认为,高等教育平等不仅是一项宪法要求,而且需要有效的宪法制度保障才能实现。在很大程度上,招生考试改革是经济改革的延续。作为计划体制的一部分,中国高等教育原先采取了“统分统招”的高度计划模式;自从改革开放恢复高考之后,高考改革也和中央放权的市场改革类似,大学招生和考试权力逐渐从中央下放到地方。但是在这个领域,中央恰恰下放了某些不该下放的权力。就和经济管制权的下放导致地方保护主义一样,招生考试权力的下放也加剧了地方保护主义,不仅使外地考生失去了接受高等教育的平等机会,而且使各地高校处于难以摆脱的地方保护的“囚徒困境”。要超越高等教育歧视的“囚徒困境”、保护各地考生的平等权利,只有通过规定全国统一的录取标准。中央应充分履行其应尽的宪法义务,采取切实有效的措施,通过统一命题和录取标准禁止高校实施地方歧视,为各地考生保证平等的受教育机会。只有保证大学招生考试过程的统一和公正,才能实现高等教育机会平等;否则,所谓的“高考多元化”改革只不过是掩盖招生地域歧视的烟幕而已。

一、大学招生指标的合宪性质疑

当然,并非任何差别对待都构成宪法所禁止的歧视,因而首先需要论证的问题是,造成录取标准地区差异的大学招生制度是否违反宪法平等原则?值得注意的是,大学招生有许多环节,任何环节都可能涉及平等问题。如果试题不统一,那么全国考生就失去了平等比较、衡量与选拔的基础;如果各地在统一的试卷和评分标准下录取分数线不同,那么同样考分的考生就受到了不同对待;如果招生执行过程中出现了袒护本地考生、人为降低录取标准的不规范行为,那更是显然侵犯了外地考生的权利。由于篇幅有限,本文将焦点集中在问题最严重的录取标准。至于招生过程中可能出现的具体违法违规行为,本来是行政执法问题,在此不赘述。

无论是国家、各省还是高校掌握的具体招生大权,都可能违反平等原则,招生主体的性质并不决定招生行为。即便高校单独招生,也完全可以在原则上对各地考生采取同样的录取标准;即便国家统一招生,也不必然意味着中央对全国各地规定统一的录取标准。事实上,1950年代以后实行的“统一招生”制度也同样采用地区配额制;虽然具体名额分配有所不同,但是本质和现在的高校单独招生并无差异。目前,招生体制问题最严重的不是不同主体在具体执法过程中不平等,而是法律规则本身的不平等,而大学录取的地区配额制是从计划经济时代继承而来的一以贯之的做法。因此,要从源头上根除招生制度的不平等,最终必须从直接针对各地考生的录取标准入手。

由于长期实行地区配额制度,各大高校都按照各省录取指标划定录取分数线。因而虽然到 2001年为止,全国高考试卷统一(上海除外),但是同一所高校在各省的录取分数线相差很大,对不同地区情况(考分)类似的考生给予不同待遇,尤其本地考生的录取标准明显低于外地考生,从而构成严重的地方保护主义。当然,平等不是绝对的,也允许例外,但是对平等原则的偏离必须具备正当目的,而且所主张的目的和所采取的手段之间必须具备合理联系。以下主要探讨大学招生地方保护的可能理由及其正当性,以及按人口比例分配指标和纠偏行动等措施的合宪性。

(一)大学招生是否存在地方保护主义?

首先,一种颇为流行的论点是否认大学招生存在地方保护主义,这种主张有几个不同版本。其一是考生素质论,至少在京、沪、津等大城市相当流行。这个主张承认录取分数线对本地更有利,但是认为这些城市的考生文化素养高、见多识广、知识结构全面。总之,大城市的考生素质要比偏远山沟里出来的考生更优越,而这种素质未必体现在高考试卷上,因而降低本地录取标准只是对本地考生素质的一种补偿,因为考分不应该成为衡量考生的惟一指标。这个论点并不见得错,考分确实只能衡量考生的一个方面,一个合理的大学录取机制也确实应该结合其他方面的指标,更全面地衡量考生的综合素质。但是问题在于,“素质”究竟是什么?如何定义与测量?在没有任何定性或定量证据的情况下,如何证明大城市的考生素质更优越?是否可能证明在考分类似的情况下,所有大城市考生的素质都比农村考生高?显然,法律辩护需要证据。如果确实有实实在在的调查证明考分类似的学生入校后,城市学生比农村学生显示出更大的潜力,〔8〕当然,这种调查本身就是比较敏感和困难的,而且也和高考一样存在衡量标准问题。如果单凭在校考试成绩,难免又落下过分倚重考试的口实,但是在大学环境下,还是可以从考试成绩、研究能力、社会活动等多方面比较准确全面地衡量大学生的素质。那么考生素质论或许可以成立。然而,在目前没有任何证据支持的情况下,我们只能认为这些只是不足采信的自说自话,而以虚无缥缈的“素质”来弥补考分的不足实际上只能纵容赤裸裸的地域歧视。更何况“素质”并不是天生的,农村或城镇学生进入大学之后也完全可以提高原先不具备的某些“素质”。在某种意义上,这些学生在教育资源远落后于大城市的情况下还能考出至少和大城市考生同样的成绩,恰好说明他们的能力或“素质”并不差。因此,笔者赞同改革高考试题、全面衡量素质的主张,但是在缺乏更可靠的替代手段的情况下,〔9〕和中国相比,美国大学录取标准是相当多元化的,录取委员会不仅看申请人的 SAT成绩,而且也根据各种荣誉证书、教授推荐和申请人特长等材料比较全面地衡量申请人的素质。然而,美国经验未必在中国行得通,譬如推荐、自述甚至荣誉证书都很容易造假,而大学难以鉴别真伪,也没有建立起一种信誉奖惩制度。当然,中国近年来也在不断尝试新的衡量标准。1987年 4月,国家教委颁发《普通高等学校招生暂行条例》,其中第八章规定了需要照顾的考生种类,包括高中阶段受地区级以上表彰的三好学生和优秀学生干部、政治思想品德方面有突出事迹、相关科目或平时成绩特别优秀、省级以上科技发明创造奖获得者或单科竞赛优胜者、边疆或少数民族聚居地区的少数民族考生、散居于汉族地区的少数民族考生、归侨或华侨子女及台湾省籍考生。在此且不论其中的某些降分标准是否妥当,但是总的来说,因可操作性等多种因素限制,目前的照顾种类仍然相当有限。高考仍然是衡量考生“素质”的最可靠和最重要的方式,而如果各大高校仍然主要根据成绩决定是否录取,那么录取标准在原则上应该各地统一。

另一个与此相关的论点是城市让步论。这种似是而非的主张也承认招生指标的地区配额制对本地考生有利,但是认为现在看似对大城市有利的录取制度其实是对贫困省份的最好保护。原因是京、沪和江浙一带教育资源雄厚,和其他省份相比更强调素质教育,而目前这些地区的高考和录取成绩之所以相对较低,恰恰是因为这些地区的学校没有严格按照应试教育;在这个意义上,这些地方实行的素质教育是在考分上对相对贫困地区的“让步”,而配额制只是对这种让步的补偿。一旦各省采取同样的录取标准,这些省份失去了配额制的保护,那么当地学校势必将全力追求考试成绩,结果不仅是全国丧失这几个坚守素质教育的孤岛,全军覆没于应试教育的汪洋大海之中,步调一致地为高考“指挥棒”所牵引,而且这些地方将教育资源全部投入应试之后将远超过贫困地区的教育资源,本地考生考分将远超过其他地区的考生;到那时候,北大将更是“北京市的北大”,外地尤其是贫困地区的考生将更无缘入门。这个“故事”不可谓没有想象力,但问题是和素质论一样缺乏令人信服的证据,因而目前至多只能作为一种逻辑上可能的猜测而已。更何况北京、上海、江苏、浙江这些地方的教育模式真的比其他地方更强调“素质”吗?即便如此,如果各省录取分数线原则上平等,这些地方的应试教育机器全面启动,这些地方考生的考分就会大幅度提高吗?这些都是在没有试验和调查就不可能回答的问题,而单凭危言耸听的猜测显然不足以为地区配额制及其衍生的录取标准不平等提供正当性。

事实很可能恰好相反:正是高等教育资源集中的北京、上海等省市的地域歧视导致山东、河南、两湖等考生大省的录取名额相对过少,而当地也没有足够的高等教育资源像京、沪等大城市那样实行充分的自我保护,大量当地考生不得不申请外省高校,从而面临这些高校歧视性的录取标准,进而加剧本省考生之间的竞争。在不公平的竞争环境下,这些地方不得不采取“应试教育”,或至少是加剧了“应试教育”的程度。〔10〕曾有山东考生给笔者写信,反映当地高考压力所带来的巨大学习压力和应试教育方式。山东某些县级高中的作息时间是早晨 5点起床,晚上 10∶20熄灯,还有不少同学打着手电筒躲在被窝里读书;高一、高二每两周放假一天,高三则每个月放假一天;没有音乐美术课,每周一次的体育课也经常被取消;从课堂到食堂一路小跑,早晚饭各只有 15分钟。在这种学习压力下,培养出来的学生自然只能是“高分低能”,但是山东地区的应试教育恰恰是被高考地方保护主义逼出来的结果。事实上,山东考生所面临的地方保护主义不仅来自北京、上海等省外城市,而且也来自济南、青岛等省内城市;这些城市不仅拥有山东大学和中国海洋大学这样的名校,而且录取线比省内其他地区低 20分,从而进一步加剧了山东一般地区考生的竞争压力。对于农村高中生活的报道,参见叶铁桥:“宁乡县一中的残酷生活”,《中国青年报》2007年 6月 25日。当然,各省配额招生有助于将“应试教育”控制在考生大省内,而不至“殃及”高等教育资源最集中——也就是招生地方保护主义最严重——的省市,但主张这种做法的人恰恰忽视了招生地域歧视本身就是“应试教育”的祸源。退一步说,即便地域歧视确实通过减轻大城市考生的竞争压力而促进了他们的“素质教育”,这种教育模式又有什么正当性与合法性呢?在揭去“素质论”、“让步论”等一系列主张似是而非的神秘面纱之后,各地不平等的大学招生标准只剩下赤裸裸的利益上的地方保护主义。

最后,近年来全面推广实施的“自主命题”政策掩盖了各地录取标准的实际不平等;既然各省试卷都不一样,不同地区的高考成绩自然有所不同,全国失去了统一的衡量标准,各高校录取标准平等与否似乎成了一个无所谓的问题。事实上,一个颇为奇特的主张是北京高校的录取分数线其实对各地来说差别不大。笔者不清楚这种主张的依据何在,但是就 2000-2001年的高考来看,事实显然恰好相反,而这两年的高考都仍然实行全国一张卷子 (上海除外),因而尽管少数省份采用了标准分,高考成绩和分数线在原则上是全国可比的。如上所述,2000年北大录取的北京考生的最低成绩远低于山东、河南、陕西等省。2001年,北大录取的北京的文、理科分数线分别为 571和 615,为全国倒数第二,仅高于上海 (分别为 509和 524)与河南(两科都是 517)。相比之下,北大在山东的文理科录取线分别为 640和 664,在湖南分别为640和 645,在浙江分别为 620与 668,均远高于在北京的录取分数线。

2002年之后,越来越多的省市相继实行“自主命题”,因而高考成绩失去了统一衡量标准。然而,高考的各省为政并不能掩盖地域不平等继续存在的事实。事实上,大学录取的地区配额制并没有改变,各地配额仍基本照旧。表 1显示了北京大学 2001-2007年在某些省份的招生总量,清楚表明北京和其他地区的招生指标完全与以往一脉相承,2002年以后各年的指标基本上延续了 2001年及往年的分配比例。2001年,北大录取的北京考生占全部考生数量的 16. 7%,而这个比例的 7年平均值为 16.5%,均方差仅为 4.4%;也就是说,北大历年在北京地区的招生量占总量之比只是在 5%以内的范围浮动。其他各省的配额比例的历年变化和北京类似,例如北大在福建省的招生量和总量之比平均为 3%,浮动范围也是 5%左右;上海、广东、新疆、云南等地的招生比例浮动范围稍大,达到 15%左右,但是即便如此,这个变化幅度完全没有打破确定的各省配额格局。〔11〕只有西藏自治区是惟一的例外,北大历年招生比例的浮动范围达到 42%。这主要是因为北大在西藏投放指标较少,但是 2005年后增加幅度较大,从而引起较大波动。且据初步调查,其他重点大学在这一点上和北大十分类似。这说明“自主命题”除了消除统一的衡量标准之外,完全没有改变录取标准的地区配额性质。如果说 2001年以前,各大高校采用配额制导致各地录取分数线显然不平等,那么 2001年之后,地方配额制仍如出一辙,只是这种不平等失去了严格的可比性而已。换言之,在地区分布类似的配额制下,假如回到全国一张卷的做法,那么我们将仍然看到具有可比性的各地录取成绩相差巨大。因此,各省“自主命题”不能掩盖地区配额制和录取标准不平等的实质。其实单凭“高考移民”近年来愈演愈烈的事实就足以证明,各地录取标准不平等状况完全没有改善。由此可见,不论高考成绩是否具有可比性,大学招生指标仍然以地区配额制为轴心,高等教育领域的地方保护主义仍然是一个不可否认的事实。

表 1:北京大学校本部 2001-2007年在部分省录取本科生数量与全国录取总量之比,单位(%)。资料来源:从网上公布的历年招生计划汇总计算得出,参见“北大招生网”公布的历年录取情况,http://www.gotopku.cn/enroll/index.php。均方差 =标准误差/平均值(%)。

(二)高等教育地域歧视的可能理由

既然大学招生标准的地区不平等在事实上存在,那么要和宪法平等原则相协调,不平等的录取标准必须至少符合两个条件:一是具备正当目的,二是符合比例原则,也就是对于实现正当目的而言构成必要与适当之手段。所谓“适当”,在此是指不平等政策必须能有效实现正当目的;所谓“必要”,在此是指不平等政策必须是所有可能选择的手段中歧视程度最小的;换言之,如果存在非歧视或不平等程度更低的手段,那么就不应该维持目前歧视程度更高的手段。面对社会非议,有关部门也为现行招生考试体制提出了种种理由,但是以下讨论表明,这些理由并不符合宪法平等原则所要求的上述条件。

首先,笔者课题组在访问有关大学招生办过程中,发现大多数负责招生的工作人员并不了解现行招生制度的目的,回答一般只是“没有理由的理由”,譬如“这是学校的历史传统”、“往年招生历来如此”等等。然而,正如霍姆斯在批评普通法盲目遵循先例的传统时指出:“如果一项法律规则除了是在亨利四世的时代制定的之外就没有更好的理由,这是令人难以忍受的。如果制定这项规则的理由早已消失,且规则的继续存在只是来自对过去的盲目模仿,那就更难让人忍受了。”〔12〕(美)霍姆斯 (OliverWendle Holmes):“法律的道路”,张千帆等译,《南京大学法律评论》2000年秋季号,页 6-19。且不说中国并不存在普通法国家的遵循先例的传统,即便在普通法国家,“传统”也不能成为违反宪法或理性的挡箭牌。〔13〕例如在 1993年的“宾州限制堕胎案”中,奥康娜法官(J.O Connor)的法院意见就重新审视了实施20年之久的堕胎权利,并对创始这项权利的 1973年著名判决做出修正。见 Planned Parenthood of Southeastern Pennsylvania v.Casey,112 S.Ct.2791.如果不涉及重大宪法问题,传统当然可以作为历史理性的代表而指导实践,从而节省摸索的成本;〔14〕这也正是普通法传统的优越性,参见 Benjamin N.Cardozo,The Nature of Judicial Process,New Haven,Connecticut:Yale University Press(1921),pp.178-179。然而,一旦传统涉嫌和基本宪法原则相抵触,那么显然不能再以传统为由盲目抵制必要的改革,否则就等于在纵容违宪。在1957年之前,由于各地考生普遍供不应求,加上当时交流和交通不便,各大高校都招不满学生,因而实行区域名额分配制度可能具有一定的合理性,至少不至于在实际上对各地考生产生严重歧视。〔15〕当然,当时实行的统一招生制度对考生志愿不够尊重,因而以另一种方式限制了考生的自愿选择。另外,像北大、清华等名牌大学考试还是存在相当程度的竞争,因而区域配额制度可能还是限制了某些地方的考生权利。但是事过境迁,1957年之后,考生供不应求的情况不复存在,以后连年在数量上供大于求。在这种情况下,招生指标分配制度必然产生各地不同的分数线,从而对某些地方的考生受教育机会产生任意而严重的限制;对于同样的试卷和成绩,大学招生制度设置了完全不同的“门槛”,产生了截然不同的待遇:青岛考生在山东只能上非重点大学,但是如果户籍改为北京却够资格进北大;甚至在山东省内,青岛和济南的考生则还能享受其他地区没有的特权。这种完全任意的偏袒显然不是“传统”或“习惯”二字就能解释的,这些“前现代”(或“后现代”)法律话语根本经不起现代宪法标准的检验。

当然,各大高校在各地的招生指标并非完全因循守旧,而是或多或少考虑了某些社会认同的因素,或至少表面上如此,但是这些因素很难为现行招生考试制度提供充分理由,因而往往听上去更像是冠冕堂皇的托词。据笔者课题组对北大、清华、复旦、人大、兰州大学、山东大学和北京工业大学七所院校的有限调查发现,这些学校主要考虑了以下四个因素:各省平均教育水平、以往各省的生源质量、从各省人事厅沟通过程中获悉的各省发展需要以及各省应届考生人数,其中最重要的因素是各省生源质量。〔16〕参见姜园子、钱思雯、张梨立:“中国大学招生机制地域差异现状的法律思考”,北京大学“校长基金”研究课题论文,附件 2:招生办(组)问卷调查。但是问题在于,如何确定各省“生源质量”?往年考试成绩能作为判断今年考试成绩的标准吗?难道高考成绩本身不正是“生源质量”的最简单、最直接甚至最准确的衡量标准吗?更何况即便各地“生源质量”(考试成绩)在全国的排名相对稳定,高校似乎也并非真正以此为主要衡量标准。例如不少高校认为北京、上海、江苏、浙江、四川的整体“生源质量”相对优秀,但是北京高校对江苏、浙江、四川地区所设置的录取标准却高于其他地方。〔17〕同上注。看上去,似乎“生源质量”理由只适用于北京、上海本地:因为本地“生源质量”高,所以“适当照顾”本地考生似乎也理所应当。但是这种逻辑显然是站不住脚的,如果本地生源确实质量高,那就应该体现在高考成绩等客观因素上,而不需要通过地方保护获得特殊照顾;换言之,录取标准上的特殊照顾不可能是“适当”的,平等的录取标准正是公正衡量考生质量的惟一途径。至于各地教育水平、发展需要和考生人数,则很可能是高校不应该考虑的不相关因素——谁来决定地方“发展需要”?地方教育水平低说明什么——“生源质量”更低还是“发展需要”更迫切?教育水平低的地方不正需要高等教育的特殊照顾吗?一个省为什么因为人口或考生数量多,就要在大学录取标准上受到歧视?难道一个人口大省只有分割为两个省才能在大学招生标准上得到优惠吗?一旦细究起来,这些冠冕堂皇的理由立刻显得捉襟见肘、破绽百出。

如果向教育部工作人员咨询,我们则发现有关部门完全将责任推给各大高校,自己做起一身轻松的“甩手掌柜”来。关于高校在各地录取名额的分配,教育部门的一般答复是这属于“学校招生自主权”。但显而易见的是,这种答复和“传统”一样不合格,因为虽然学校确实享有一定的招生自主权,但是这种自主权显然不是无限的;既然公立学校都有义务遵守宪法,高校显然没有违反平等或其他任何宪法原则的“自主权”。事实上,不但高校没有自主权通过地域歧视积极违宪,教育部等有关部门也无权将不该下放的权力下放给地方或高校,并对如此普遍的地域歧视置若罔闻,从而构成消极违宪。改革开放以来,教育部逐步将大学招生和命题权力下放给地方和高校,但是如上所述,高等教育涉及国家竞争力、民族团结和国家统一等重要国家利益,因而教育部在这个领域具有不可旁贷的宪法责任。当然,教育部对各大高校的招生总量、地区分布、招生程序等事项都规定了指导性原则,〔18〕在各校招生办确定招生名额分配过程中,各高校首先大体确定在全国各地区的指标数量,然后上报教育部审批。后者根据全国平衡的需要作出宏观上的微调,各校据此确定最终的招生名额分配方案。由此可见,大学招生指标方案得到了教育部的默认和肯定。但是就目前现状来看,教育部显然没有对保证各地区考生的平等权利担负起应有的责任,尤其是下放命题权本身就取消了统一的衡量与录取标准,直接助长各大高校随意划拨地方名额,增加大学录取的不平等和任意性。为了保护各地考生的平等权利和重要的国家利益,教育部有必要收回命题权,并有义务通过有效措施促使各大高校对各地考生的受教育权给予平等尊重。

其次,笔者在和不同意见交流的过程中,发现社会上普遍将大学招生的地方保护主义和纠偏行动混为一谈。这种混淆的一个变种是认为目前的招生地方保护主义为不发达地区保留了部分人才,因为发达地区的地域歧视排斥了某些不发达地区的考生,使他们留在同样实行地域歧视、照顾“地方子弟”的当地高校;如果在全国实行统一录取标准,那么由于发达地区集中了更多的名牌大学,后者将吸引更多的不发达地区的优秀考生。换言之,既然北京大学、清华大学、复旦大学、浙江大学、南京大学都对山东考生实行地域歧视,致使山东考生被这些全国名校录取的人数比全国统一标准下的录取人数更低,因而部分山东考生只能留在山东本地上学。且不说山东考生因此而被限制了接受更好的高等教育的机会,也不论全国教育资源遭到错误配置,即便对于山东地方利益来说,这种论点也是近乎可笑的。这种逻辑在根本上与市场保护主义完全一致:一旦实行贸易壁垒之后,一些当地的优质产品就不会“流失”到外地了;但是这种论点忽视了一个基本事实,也就是贸易壁垒也将外地的优质产品拒之门外。事实上,无论是北京还是山东的招生地域歧视,都无法避免山东当地的文理科状元等优秀考生被“挖”到清华、北大;而一旦大学招生标准实行全国统一,确实会有更多的优秀山东考生去外地上学,但是难道不会有更多优秀的外地考生因为没有地方保护而到山东就学吗?

最后,大学招生地域歧视的惟一可能正当的辩护是作为纳税人的地方居民对于维持当地学校作出的贡献。即便是超脱于地方行政和财政关系之上的全国重点大学也是一个设置在某地的实体存在,因而免不了和当地发生千丝万缕的联系。地方性高校更是仰赖当地政府的财政支持,甚至可以说就是地方纳税人供养的。在这种情况下,高校从招生计划中多拨给当地考生几个名额,似乎是顺理成章之事。然而,虽然回报当地居民的贡献可以说是一种正当目的,而增加当地录取指标也是一种回报手段,但是这种手段对于目的来说并不是必要的。如上所述,高等教育歧视对于考生权利、大学和教师的利益、社会竞争力和国家统一都具有严重的副作用,因而除非回报当地这个目的极其重要,而且没有其他手段可以有效实现这个目的,那么增加指标才能被认为是一种必要与适当的手段。但是降低地方歧视程度的政策是存在的,譬如地方高校完全可以对本地和外地考生维持统一的录取标准,而在录取之后给予本地学生减免学费的优惠待遇。事实上,如果当地居民对高校的主要支持体现在纳税方面,那么学费减免可以说是“投桃报李”式的最适当的回报方式,也体现了对纳税人贡献的充分承认,因而增加当地指标并不能被认为是回报地方贡献的必要与适当手段。〔19〕当然,一种普遍的论点是地方居民一般不在乎金钱回报,而更重视其子女的受教育机会,因而不会“答应”当地高校取消优惠的录取政策。这和目前高校学费仍然有限以及重视教育的传统文化有关。而这些因素可能在今后发生变化,譬如教育收费很可能会进一步提高,因而减免学费未尝不被当地居民认为是一种恰当回报。但是不论如何,平等原则至少在理论上不应取决于部分人群是否认可。即便地方居民极其不愿意接受招生指标之外的回报,仍然无权通过不正当的诉求抵制宪法原则的实施。

在搜寻正当理由未果的情况下,笔者只能发现维持大学招生歧视的主要原因,也就是地方政府的财政支持及其所衍生的可能无形的行政压力。归根结底,地方保护主义是大学和其所在省市之间的利益合谋之结果。尤其是 1990年代后期以来,中央在加大高等教育投入的同时也要求地方配套投入,因而变相加剧了高校对地方的依赖程度,而高校生源地方化倾向也正是从那个时候不断加剧。〔20〕例如 1995年,同济大学的上海生源只有 20%,而现在则接近 50%;1998年,浙江大学的本地生源只有 30%,而现在则高达 60%。参见邢世伟:“部属高校生源本地化、配额制度与公民的受教育权”,方刚主编:《法沐水风》,2008年夏季刊,页 30-42。无论是“985”还是“211”工程在本质上都是中央和地方的共建项目,而不言自明的共识是,既然地方对大学建设有贡献,似乎大学理应在招生指标上有所“回报”。有的省份更是在地方共建协议中明确要求增加本地招生,例如虽然南京大学本身更愿意在生源质量好的其他省份增加招生名额,但是面对江苏省的财政支持也不得不以照顾本地考生的优惠录取政策“投桃报李”。〔21〕“破解部属高校生源地方化之谜”,《中国青年报》2006年 4月 24日。目前,招生指标普遍成为高校争取地方财政、土地、税收等政策优惠的交易筹码,几乎所有大学都需要地方政府在财政资助和土地审批等事项上给予支持,而地方政府则需要大学尽可能多地录取当地考生以促进当地教育和就业。即便得到国家重点投资的北京大学也为了扩建校园、修建教师与学生公寓等目的,需要北京市政府在土地审批和出让上给予优惠政策。虽然在原则上城市土地属于“国有”而非北京市所有,但是北京市政府控制着土地管理权,而在所有权虚置的情况下,土地“管理者”便成了代位的土地“所有者”。在这种情况下,十分可以理解的是,北大需要用地就不得不满足北京市政府的要求,至少不能随便减少北京考生的招生指标。因此,曾有北大学者振振有辞地反问:如果北大减少北京指标,北大还能得到政府的免费批地吗?至于严重依赖地方财政的地方性高校及其他重点院校的状况,就更可想而知了。

然而,“原因”(cause)当然不能自动转化为“理由”(rationale);无论大学招生政策的本地倾斜如何可以“理解”,也并不意味着导致地方保护主义的动因在宪法上就可接受。和回报地方居民一样,促进地方教育和就业或许是地方政府可以追求的正当目的,但是它们并非对于实现这些目的而言是最适当和必要的手段;地方政府完全可以在维持招生政策平等的前提下,通过地域歧视程度更小的手段来有效实现同样的目的。〔22〕事实上,即便不采取录取优惠等特殊政策,大学对于当地发展的贡献也是多方面的,包括提升当地名望、提高教育质量、提供就业机会、吸引外来人才和加强产学合作等。一言以蔽之,如果大学招生歧视违犯了宪法平等原则,那么地方对地方所在大学的各种优惠并不能使之合宪。

(三)招生不是选举——为什么不应按各地人口分配招生指标

2006年,中国政法大学改革了其招生计划,各省指标在原则上按人口比例分配。〔23〕参见徐显明:“追求公平与和谐”,http://news.cctv.com/education/20060719/104322.shtml,最后访问日期:2011年 2月 23日。当然,招生计划还考虑人口以外的一些因素,例如地域、生源质量、西部开发政策等,甘肃、宁夏、青海、西藏等西部省区的招生指标维持不变。这一措施部分纠正了以往招生指标分配不均的现象,中国政法大学在山东、河南、四川等人口大省的招生人数首次突破 100人;北京市招生指标则从上一年的 185名减少到 160名,生源所占比例从 9.25%下降到 8%。虽然北京市生源比例仍然远高于北京市人口比例(不到 1.5%),但不能否定中国政法大学招生改革具有显著的进步意义。不可忽视的是,目前各省的高等教育资源和就学机会差异已经扩大到难以容忍的程度。据 2005年统计,北京地区有“985”高校 8所,“211”高校 23所;上海分别有 3所和 9所;而考生人数最多的山东则分别只有 2所和 3所。在考生数量上,北京不到 10万人,上海 11万人,而山东高达 67万人。以“985”和“211”高校的数量和当地考生人数之比来衡量,北京地区分别是山东的 27倍和 58倍,上海则分别是山东的 9倍和 20倍。〔24〕实际上,以北大录取指标和当地考生人数之比来衡量,2005年北京地区是山东的 22倍。参见张洪浩:“从高考制度中解读相关法规改革问题”,《法制与社会》2008年第 4期,页 210-211。如果任由各地高校优惠“地方子弟”,那么山东考生接受优质高等教育的机会必然远小于北京和上海等高等教育资源集中的发达地区。在这个意义上,中国政法大学招生改革将打破地域歧视。如果各地高校都严格按照各省人口 (或考生人数)比例分配指标,那么诸如山东这样人口众多而高等教育资源有限的高考大省将不再受到歧视。

但是细究起来,即便严格按照人口比例的招生方案加以实施,中国政法大学的招生改革仍不无值得商榷之处。首先也是最明显的,各省按人口比例招生虽然改善了招生指标的地域不平等,但是从根本上仍然延续了指标配额制,因而也必然继承了配额制的宪法问题。换言之,只要各地仍有招生指标,那么各地录取标准就不可能统一。同样对于中国政法大学来说,除去受特殊政策照顾的考生之外,各地考生所面临的录取标准仍然是不平等的,只不过以前的指标分配纯粹沿袭往年方案,而 2006年招生方案则根据各地人口比例而已。当然,如果各地考生占当地人口的比例大致相同,而在统一标准衡量下素质和发挥都在整体上大致相同,那么按人口比例确定招生指标的做法问题不大。因为在这种特殊条件下,各地考生按同样标准进入中国政法大学的人数本身就大致和地方人口成正比;换言之,如果上述假定成立,那么按人口比例划分指标的做法只是在效果上和不设指标、平等竞争的结果一样。问题在于,没有任何证据表明这种假定在事实上成立,而如果各地考生的整体素质或发挥水平有所不同,那么特定地方的考生在统一标准下应该获得录取的比例和人口比例并没有什么关系,既可以高于也可以低于当地人口比例,因而各地人口比例仍然是一个任意标准。〔25〕同理,人口比例的修正版——各省考生人数比例——虽然可能比各省人口比例更合理,但也存在同样的问题。

或许有人认为,按地区人口分配指标也体现了一种地域平等。但应该澄清的是,所谓“地域平等”并不是指各“地区”获得某种平等待遇,而是指在各地区生活的相关人群应不分地区享受平等待遇,因而地域恰恰不应该作为相关的考虑因素。不错,在实行“一人一票”的宪政国家,选区必须大致按人口划分;假定每个选区选举产生一名议员,那么中央议会中某管辖区域的代表确实和该区域人口成正比。然而,选举和招生显然是性质不同的两回事:虽然两者都必须符合宪法平等原则,但是两种平等具有不同的表现形式。选举之所以必须实行“一人一票”,是因为议员代表选民,而各地选民在宪法面前是平等的,因而他们在议会当中的代表比例也应该大致相等。正如美国联邦最高法院在首创“一人一票”原则的判例中指出:“立法者代表人民,而非树木或田亩;立法者被选民所选举,而非农场、城市或经济利益。”〔26〕Reynolds v.Sim s,377 U.S.533.因此,对于选举而言,地域平等的表现形式是“一人一票”,因为所有选民都有权利获得平等代表。但是对于大学招生而言,地域平等的表现形式恰恰不在于各地区按比例分配指标,因为考生并非议员,他们的任务不是去某个全国性大学代表当地的利益,而是按照考试成绩体现出来的资质接受适当的高等教育,因而他们所享有的平等权应体现为高校不分地区的统一录取标准。和选举不同的是,地方选民并没有权利让任何大学的录取按人口比例获得本地考生;这并非平等权的题中之意,地方人民也不是招生平等权的适格主体。换言之,如果以“类似人群应该获得类似待遇”的准则理解平等权,那么选举中的“类似人群”是全体选民,而大学招生中的“类似人群”则只包括考试成绩类似的考生。平等权的错位看上去是保护“地域平等”,实际上是以“地域平等”之名行地域歧视之实。事实上,各地区按人口分配指标的做法和“大锅饭”颇为相近,其后果也是削弱各地的基础教育竞争;既然各地区不论基础教育质量如何都可以按人口比例获得录取指标,那么基础教育质量比较高的地区显然可能因此而失去部分激励和动力。〔27〕显而易见的是,一旦普遍实施,那么“大锅饭”制度也将产生另一种形式的高考移民,考生将向平均考分低的省份移民。当然,在理论上,如果不加以控制,那么移民过程将持续到各省平均高考成绩相对平等为止,但是和指标配额制产生的高考移民一样,这种移民同样不具备经济或社会效率。

归根结底,招生不是选举,因而不需要也不应该实行按地区人口比例分配指标。这种制度看起来更平等,但是实质上并不完全公平。

(四)“纠偏行动”与“高考移民”

和混淆视听的说法相反,高等教育平等并不要求取消高校针对特殊地区的优惠政策。虽然平等是原则,但原则不是没有例外。如 2003年的“密西根法学院录取案”所示,考生的族群、特长、家庭收入、居住地区等因素都可以作为特殊考虑因素。〔28〕Grutter v.Bollinger,2003 U.S.LEXIS 4800.美国最高法院明确肯定,校园的种族多元化是一个宪法承认的正当目标,因而只要证明录取标准的区别对待是实现校园多元化的合理手段,那么就不构成违宪歧视。当然,在同时判决的“密西根本科录取案”,〔29〕Gratz v.Bollinger,2003 U.S.LEXIS 4801.最高法院否定了对少数族群直接加分的体制。密西根大学对本科生录取制定了“分数系统”(point system),其考虑因素包括中学成绩、标准化考试(SAT)成绩、中学质量、课程难度、地理位置、考生家庭的校友关系。其中学生的成绩、成就、能力、中学课程质量等学术因素满分为 110分,非学术因素附加40分。其中“代表不足的少数族群”(underrepresented minorities)申请者自动加 20分,贫困家庭以及体育方面具有特长的申请人加 20分,家长以前从密西根大学毕业以及北部不发达地区的申请人也有不同程度的加分。最高法院判决加分系统并非实现种族多元化目标的适当手段,但是多数意见仍然明确肯定种族考虑可以作为“令人信服”的公共利益。

对于中国来说,校园多元化不仅同样应被认为是正当目标,而且对于维护国家统一而言具有重要意义。大学是各民族、各阶层、各地区青年才俊汇聚一堂的文化熔炉和思想交流中心,而这种交流对于拉近不同民族和阶层的距离、缔造共同的国家意识发挥着至关重要的作用。在这个意义上,大学保证一定数量或比例的少数民族学生不仅是为校园增添几个“亮点”,而且也为维护国家统一做出不可替代的贡献。至于美国法院否定的加分制度,未尝不可为中国所采取,尤其是在没有更适合的操作方式的情况下,直接对“代表不足的少数民族”加分不失为实现校园多元化的便捷措施。〔30〕本科录取案的判决多少是遵循了 1974年“加州医学院录取案”的先例,后者判决直接给少数族群申请人划拨名额的做法不符合第 14修正案的平等保护条款。参见 University of California Regents v.Bakke, 438 U.S.265。然而,正如法学院录取案中的反对意见指出,更为笼统和灵活的考虑因素标准所产生的实际效果和划拨名额大同小异,而录取委员会的自由裁量权更大,因而在中国这样的环境下更容易产生腐败和暗箱操作。

当然,民族多元化本身尚不足以构成招生优惠政策的充分和全部理由。之所以要对少数民族特殊照顾,主要是因为少数民族一般聚集在偏远地区,基础教育和高等教育都不发达,因而对这些地区的考生实行适当降分录取的优惠政策也可被视为一种“纠偏行动”,主要用来补偿这些地区考生因当地基础教育薄弱而造成的考分落后。然而,经济和教育不发达地区并不仅限于少数民族自治区,边远地区、西部地区甚至发达地区的某些贫困角落也都存在同样的问题,因而也都应被认为有资格获得“纠偏行动”的补偿。由于各地高等教育资源极不均衡,〔31〕这种格局是历史形成的,近年来呈现出恶性循环、变本加厉的势态。1949年之前,京、津、沪、宁等少数几个东部发达城市集中了全国 40%以上的高校,西部边远和少数民族地区的高校极为稀缺,有的省甚至没有一所大学。1952年的院系调整在一定程度上矫正了高校布局的不均衡状态,但是不可能从根本上改变经济和社会发展不平衡所造成的教育格局。1978-1995年间,中国高等教育发展水平的地区差异不仅没有缩小,而且呈现出明显扩大趋势。参见杜育红:“我国地区间高等教育发展差异的实证分析”,《高等教育研究》2000年第 3期,页 44-48。招生地方保护主义必然意味着高等教育机会的不平等,因而尤其有必要通过特殊政策进行“纠偏”。因此,虽然各地考生原则上应一律平等录取,但包括西藏、新疆、内蒙、宁夏、甘肃、青海、云南、贵州、广西、海南等少数民族或边远地区则可受到适当照顾。在这个意义上,“考试公平”和“区域公平”之间并不存在不可调和的矛盾,至少这种潜在矛盾是完全可以在宪法平等原则范围内化解的。〔32〕参见郑若玲:“考试公平与区域公平:高考录取中的两难选择”,《高等教育研究》2001年第 6期,页 53 -57。

然而,虽然招生纠偏政策可以在宪法上找到依据,但是具体方式仍有待斟酌。尤其值得注意的是,地区优惠录取政策不仅可能产生个体公正问题,而且也是导致“高考移民”的重要原因。平心而论,地方保护主义并非“高考移民”的惟一原因,北京、上海、天津等大城市显然也不是引进“高考移民”的惟一甚至主要场所。诸如海南等边远地区享受招生优惠政策,而当地为了发展经济、吸引投资不仅不努力控制“高考移民”,有的甚至还有意无意地降低进入门槛,因而成为全国的“移民大省”,而这些地区对于移民们的吸引力显然并非是其教育资源或机会,而是高校对这些地区考生的优惠录取政策。“高考移民”喧宾夺主,抢占了当地考生的名额,反而使自己成为纠偏行动的主要受益者,从而扭曲了高等教育纠偏政策的初衷。

大学招生的纠偏行动之所以“好心办坏事”,在加剧“高考移民”的同时削弱本地学生的受益面,无非是因为地区标准的过分简单化。试想,如果招生纠偏政策不是简单以户籍为标准,而是将优惠政策直接给予那些真正需要得到照顾的考生,也就是少数民族、收入水平低于贫困线及符合其他相关标准的家庭,那么针对边远地区的优惠政策显然不会造成“高考移民”。因为移民家庭一般都有相当优裕甚至可以说雄厚的经济实力,因而大都不符合适用特殊标准的条件。因此,虽然以地区作为优惠标准在程序上相对简单,行政成本也降低到最小,但一个不可避免的后果就是鼓励“高考移民”。事实上,对纠偏行动的公正性及其合目的性质疑不仅限于“高考移民”,而且也同样适用于受照顾地区内家庭背景相对优越的考生。即便对于这些地区本身来说,落实到考生或家庭个体的优惠标准也更为公正,否则必然造成目的和手段之间的错位。归根结底,招生考试制度显然要“以人为本”,而不是以地区为本;地区至多是衡量考生特殊需要的一个或许相对准确和便利的标准,而不可能是招生优惠政策的本来目的。如果简单根据考生户籍决定录取标准,那么这种标准在适用过程中必然会产生某些不公现象,同时鼓励其他地区的考生向受照顾地区“移民”。

用宪法平等理论的术语来表达,地区标准同时构成了“过多包含”与“过少包含”,也就是说这种优惠标准既不能覆盖所有应该得到照顾的考生,又照顾了一些本来不该受到照顾的考生。如果说纠偏行动的主要目的之一是照顾少数民族,那么它就应该以少数民族而非地区或户籍为标准。虽然西藏、新疆、内蒙、宁夏、广西确实集中了大多数少数民族考生,但是少数民族家庭显然并非全部集中在自治区,而是分布在全国各地,因而针对少数民族的纠偏政策不能适当照顾那些户籍在自治区以外的少数民族考生,从而构成“过少包含”;另一方面,民族纠偏政策不能区分自治区内的少数民族考生和汉族考生,致使汉族考生也同样得到优惠,因而也构成了“过多包含”。如果说纠偏行动的目的是对边远地区的考生因相对落后的教育质量而施与一种补偿,那么这种教育质量纠偏政策就和民族纠偏政策一样,也同时存在“过多包含”与“过少包含”的疏漏。虽然相对贫困的农村或小城镇集中在边远地区,但是边远地区并非没有相对发达的城市,北京、上海等大都市地区也显然并非没有农村。况且即便这些地区包括农村在内的整体水平比边远地区更发达,这些地区也不是没有贫困户,而边远地区也不是所有家庭都需要特殊照顾。譬如海南省的海口市就肯定有教育质量很高的中、小学和条件很好的家庭,而这些学校和家庭培养出来的考生就没有资格获得降分录取的待遇;和某些条件优越的海南考生相比,北京或上海地区的贫困家庭考生显然更有资格获得优惠待遇。

既然户籍标准必然造成纠偏政策的上述种种“异化”,无论是少数民族特殊照顾政策还是教育质量纠偏政策都应该尽可能直接以考生的相关因素为标准。当然,家庭的收入水平乃至少数民族身份都是不容易核实的因素,当地基础教育水平之衡量则可能会掺杂某些主观因素。如果高校以家庭收入、民族身份或基础教育质量为标准,那么在可靠的信息体系还没有建立之前,各地高校必然将为核实这些信息而付出巨大成本,甚至会导致大规模造假。因此,在技术条件尚不成熟的情况下,还不可能放弃目前的地区优惠政策。然而,技术不成熟不应该成为制度不公平和不合理的永久借口。国家应该逐步建立起完备的学生和家庭信息系统,为高校衡量考生的确切情况提供可靠信息,并通过公示和严格的惩罚制度(譬如取消造假者的学籍)规范录取过程。到那个时候,各地高校便有义务改革目前的地区纠偏政策,直接针对考生个人情况适用适当的录取标准。

二、走向更为公平的大学招生制度

作为科举制度的发源地,中国拥有悠久的考试文化传统;无论在过去还是现在,考试对于选拔人才都发挥着不可替代的重要作用,〔33〕关于考试的教育功能、文化功能、政治功能,参见郑若玲:《科举、高考与社会之关系研究》,华中师范大学出版社 2007年版,页 46-80。因而如何考试就成为一个不仅影响考生命运,而且关乎国家前途的重要问题。本文将焦点放在大学招生标准的地区差异,当然并不意味着招生考试制度就不存在其他方面的问题。事实上,录取制度的某些方面不仅严重不合理,而且和二十多年前相比甚至倒退了。例如我们无法理解,为什么现在某些省份的考生仍然必须在知道考试成绩之前,忐忑不安地冒着未知的风险选择志愿和专业;为什么对于大多数高校和考生来说,“第一志愿”仍然是决定性的选择;为什么……。然而,任何研究的视域都是有限的,因而笔者也不得不把焦点集中在问题最突出的地域歧视。毕竟,大学招生歧视是一种很容易激起公愤的社会不公,〔34〕2009年 3月召开“两会”期间,北京大学宪法与行政法研究中心和腾讯网联合举办了一场人大代表、专家学者和网民们的互动交流,并请网民回答了关于大学招生制度的问题,所得到的结果可以说完全是一面倒,认为现行招生和考试制度不公的网民占了大多数乃至绝大多数。参见曲相霏:“大学招生的网络民意”,载《法制日报》2009年 6月 2日。也是一种严重扭曲资源配置的地域歧视。正因为如此,我们才提出招生考试制度的平等化主张。这一主张不仅是宪法平等原则的题中之意,而且也是社会公平、国家统一和教育资源有效配置的基本要求。

(一)高考是否有必要存在?

招生考试平等化的前提是我们继续承认高考制度的必要性。和传统科举一样,现行高考制度存在着太多的问题,其中有些是人为造成、可以克服的,有些则是难以克服的客观存在。常见的抱怨是高考“大一统”造成“千校一卷”,不同层次和类型的高校无法根据自己的需要选拔适合培养的人才;〔35〕参见郑若玲,见前注〔33〕,页 209。高考“指挥棒”造成各地学校和家长片面追求升学率 (“片追”),进而导致畸形的“应试教育”,意味着学生严重偏科、不堪作业与考试重负、身体素质下降等一系列不良后果。然而,和基础教育不同的是,高等教育资源有限,因而必须经过某种筛选机制。在没有更好选择的情况下,高考仍然是目前不可替代的筛选机制。盲目追求考分确实误人子弟,但是没有考分的体制很可能更加任意和不公。据《北京青年报》社会调查中心与新浪教育频道进行的网络调查,近 60%的网民认为“没有分数做标准的选拔会掺杂更多的人为因素”。〔36〕唐勇林:“调查显示公众对高校自主招生心态矛盾”,载《中国青年报》2006年 3月 13日。

事实上,“片追”和“应试”并不是什么新现象,早在 1960年代就已经出现。从“文革”初期对高考制度的批判可以看出,现在流行的高考问题其实当时已经相当普遍了。〔37〕例如高考就是“指挥棒”,制约中学教学改革;重点中学全在城里,带头追求升学率;“高考是决定命运的战斗,一分之差决定‘上天’(升大学)‘入地’(下乡种地)”;考试就是“考死”,学生脑筋越考越死。参见教育部学生管理司:“部分省市和学校团委的同志对学校提的一些反映”,载《高考文献(上)》,页 581-586。而且这些现象之所以没有出现得更早,主要是因为起初考生供不应求的特殊情况。1952年,考生数量不到 6万人,高考录取率高达 90%;接下来两年,录取率也达到 75%上下。〔38〕参见为之:“中国高考与社会、经济的关系”,《中国考试》1997年第 1期,页 42-44。既然高考竞争并不激烈,考生压力也不大,因而并没有出现普遍的“片追”和“应试”现象。但是 1957年之后,考生和招生数量关系发生逆转,这些现象也悄然抬头。1962年是 1949年以来录取率最低的一年,也是高考竞争最激烈的一年。和 1957年相比,1962年的应届高中毕业生增加了 25.4万,考生增加了近 19万,但是录取新生数却几乎没有增加,激烈竞争导致了我们现在熟悉的“片追”现象。〔39〕参见杨学为:《中国高考史述论 (1949-1999)》,湖北人民出版社 2006年版,页 139。次年,教育部就首次提出了这个概念。〔40〕参见教育部:“关于当前中学教学工作的几点意见”(1963年 1月 24日),载《高考文献 (上)》,页442-444。这种现象受到毛泽东的严厉批评,但结果是“阶级斗争”话语重回 1963年以后的大学招生,而这显然不是解决问题的办法。〔41〕参见教育部党组:“关于 1963年高等学校招生工作情况的简要报告”(1963年 9月 13日),载《高考文献(上)》,页 470。由于“文革”积压了大量高中毕业生,1977-1982年的录取率不到“文革”前的 1/ 9。〔42〕杨学为,见前注〔39〕,页 278。既然高考竞争的激烈程度严重得多,自然引发更严重的“片追”现象。由此可见,无论是“片追”还是“应试教育”,都是高等教育供求关系失衡的结果。在考生入学之求远大于大学录取之供的情况下,考生、家长和学校都不由自主地向选择了“应试教育”模式,而且在供求关系不变的情况下,单纯依靠行政命令无济于事,〔43〕例如 1983年,教育部颁发了《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针、纠正片面追求升学率的十项规定(试行)》。异想天开的政治推荐就更不用说了。

当然,高等教育供求关系并非导致“应试教育”的充分原因。近年来,供求关系有所变化。一方面,考生数量连年增加;在半个世纪以来,报考规模竟增加了 160倍。〔44〕1998年,报名人数已达 320万,2004年猛增到 723万,2007年已突破 1000万。另一方面,从1999年开始,经教育部批准,大学招生规模也大幅度扩张,1999年增幅达 20%。该年北京地区报考与录取比已达到72%,上海则达到66%。2001年,全国高中毕业生340万,而普通大学招生 268万,录取率达到 78.8%。〔45〕教育部:“2001年全国教育事业发展统计公报”,http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/info16507.htm,最后访问时间:2008年 5月 7日。再加上成人高校、民办高校和自学考试,可以说绝大多数考生都有接受高等教育的机会。2007年,中国整体的高等教育毛入学率达到 23%,而北京、上海、天津等发达地区都超过 50%。〔46〕教育部:“2007年全国教育事业发展统计公报”,《中国教育报》2008年 5月 5日。许多中学的升学率已经达到 70%以上,有的甚至达到100%。然而,由于重点高校数量仍然过少,不少地方将升学率 (尤其是重点大学升学率)作为重要“政绩”,独特的传统考试“情结”,实行独生子女政策后家长“望子成龙”尤其心切等多种原因,高考“指挥棒”的压力并没有减轻。固然,某些客观原因可以通过采取适当措施而有所缓解,譬如增加就业机会多元化、避免高考成为“千军万马过独木桥”。但是改善客观条件未必意味着克服主观心理因素,高考所产生的一些非理性现象可能是在短期内无法消除的。关键在于,这些非理性现象并不纯粹是政策不当的结果,而是一种普遍的不由自主、不可自拔的社会现象,这从教育部屡下“减负令”,而各种变相的“奥数”、“补习”、“辅导”、“加强班”却仍然屡禁不止,而学生和家长依然趋之若鹜即可窥一斑。〔47〕宋全政:“‘减负令’缘何难过‘家长官’?”,《中国教育报》2007年 4月 4日。

事实上,现代文明的最大困惑即在于社会多元化和教育标准的单一化之间的冲突。一方面,我们承认人的才能、素质乃至品性是多方面的,不能通过一种单一标准来衡量。另一方面,在几乎所有文明社会中,高等教育都发挥着一种轴心作用,它形成社会的统治结构,并相当单一地决定着社会等级。无论是政法还是商界领袖,名校毕业生占了多数乃至绝大多数。虽然萨科齐出自普通高校而成功问鼎法国总统,比尔·盖茨则舍弃哈佛学位而创微软,但这些毕竟是凤毛麟角的成功故事。在统计意义上,名牌大学的入门券即意味着似锦前程,至少是成功人生的起步。只要存在社会等级,那么在身份和财产失去天然正当性之后,等级制度必然以学位等更为理性的因素为标准,而这意味着高等教育不可能完全普及与平等,名牌大学永远是一种稀缺资源,进入名牌大学的考试竞争就永远不可能消失。社会等级必然隐含社会不公,但是只要我们不愿意回到平均主义、“大锅饭”的年代,就不得不容忍等级社会和教育竞争的存在。换言之,中国家庭对高考的重视具有深刻的社会根源,因而不可能通过行政措施、考试“多元化”,乃至简单取消高考发生改变。

半个多世纪的历程表明,取消高考是不现实的。事实上,即便是百年前取消食古不化的科举,也是一次利弊参半的试验,〔48〕参见刘海峰:《科举学导论》,华中师范大学出版社 2005年版,页 242。而它给中国传统造成的根本颠覆和长期震荡更警示我们引以为戒。在目前条件下,不仅中国离不开一种考试制度,世界上其他国家也都不例外。美国的高等教育不可谓不发达,但是录取标准仍然以全国统一的 SAT成绩为主。当然,除了考试成绩之外,美国高校在录取过程中还考虑考生的族群、特长、高中表现、家庭收入等诸多因素,其中某些有益经验也在可行的前提下为中国所借鉴。但是不论如何多元化,统一考试仍然是不可缺少的一道程序。因此,我们只能在坚持统一高考的前提下探讨高考“多元化”的路径。何况高考本身并非没有改革完善的空间,而一种更为公平合理的高考制度未尝不能发挥良性的“指挥棒”作用。〔49〕例如参见潘懋元:“我对招生考试的基本看法”,《湖北招生考试 (理论版)》2002年第 2期,页 4。作者认为:“高考‘指挥棒’是客观存在。……何况指挥棒也有积极作用,能引导学生认真学习。”

(二)如何实现高考“多元化”

保证“考试公平”首先要做到“公平考试”。如何让高考真正体现考生“素质”,用高考这根“指挥棒”带动中小学“素质教育”?一种颇为常见的几乎不假思索的答案是高考“多元化”。但是高考究竟如何“多元化”?这是一个必须认真对待的问题。如果贸然实行高考多元化,很可能产生的问题比解决的更多。例如 2001年 7月,台湾地区取消联考,并于次年 2月启用“大学多元入学方案”。虽然随着入学方案的改善和入学机会的不断增加,台湾考大学的压力大大减轻,基本上人人都可以考上大学,但是由于方法不当,“多元入学”变成了“多钱入学”、“多元压力”,反而增加了学生负担。〔50〕台湾地区的新方案一改以往一次考试定终身的做法,改用多种途径选拔新生。然而,作为新方案的亮点,甄审在实际操作过程中出现了诸多问题,尤其是甄试和保送中的暗箱操作以及“多元能力”的模糊不清产生了严重不公。2002年 3月 17日,台湾媒体披露奥赛主考官索贿嫖妓事件,引发对新方案的强烈质疑。见王燕萍、卫铁民:“取消统一高考,保送出现舞弊”,《中国青年报》2002年 3月 18日。不难想象,不适当的高考“多元化”也完全可能加剧而非减轻教育不公问题。作为目前几乎惟一的筛选机制,高考不可避免地存在着诸多缺陷,因而确实需要改革。但是我们不能借改革高考制度之名,行地方保护主义之实,至少不能在改革过程中进一步加剧高等教育歧视。

事实上,近年来所采取的一些“多元化”措施的合理性及必要性已经受到质疑。高考多元化的一项重要措施是“3+X”科目的考试方法,由各省根据情况设置“X”的具体科目。由于各省考试科目和基础教育教材不统一,似乎和全国统一的高考衔接不上,因而教育部逐步将考试权从中央下放到地方,由此带来了各省“自主命题”和各校“自主招生”等“多元化”措施。然而,这些措施的效果究竟如何?“3+X”是否促进了各地教育体制的多元化?“自主命题”是否意味着“素质教育”而非“应试教育”?是否确实减轻了学生负担?只占录取名额 5%的“自主招生”是否可能带来整体改观?全面推进又能否保证招生过程的客观、公平、规范?如果我们需要认真对待高考制度的未来,那么现在是认真反思这些问题的时候了。

至少就目前看来,高考多元化非但没有发挥明显的积极作用,而且加剧了地区不平等,甚至使大学招生丧失了统一评价标准。虽然目前自主招生考试名额只占各校录取人数的 5%左右,但是面试考生要求各校组织一批专家队伍,对考生进行逐一面试,无论对学校和考生都加大了成本;和普通高考相比,自主招生的“亮点”即在于面试,而面试问题的客观性和相关性正受到社会质疑。和笔试相比,面试更容易发生考生和考官之间的不正当交易,人情、关系、相貌等不相关因素也更容易产生影响,而自主招生考试的作用却仅相当于一次可能为考生高考降分录取的“预考”。既然考生仍然要经过高考,而自主招生考试的作用只是一次提供降分机会的附加考试,其“多元化”功能似乎相当有限,而成本却相当可观。更何况自主招生体制带有明显的地域和学校歧视,使高校所在地的重点中学毕业生获得较多的高考加分机会,从而进一步加剧了高考制度的不平等效应。

和“自主招生”相比,“自主命题”的副作用更大:一旦全国高考成为各省高考,国家就失去了衡量人才的统一标准,招生地方保护主义似乎也可以“高枕无忧”了。实际上,就高等教育机会的区域平等而言,“自主命题”显然是比统一命题糟糕得多的制度。〔51〕当然,各省自主命题也可以符合平等原则,但是这将要求改革目前的考试方式,而这种改革将显著增加行政和考试成本,并产生新的不平等。要维持统一标准,各省自主命题意味着考生必须到报考志愿所在省参加考试,从而极大增加考生的经济负担,并进一步加剧高等教育资源的城乡分配不平等;许多农村考生将由于经济压力,而不得不放弃考试机会。更何况各省“自主命题”完全没有减轻学生负担和高考“指挥棒”的作用,只不过这根“指挥棒”从教育部下放到各省而已,对于学生和学校来说并没有实质性差别。各省命题固然使各省高考试题乃至科目都有所不同,但是内容其实大同小异,因而很难说发挥了什么“多元化”功能。事实上,全国统一命题的行政成本远低于各省“自主命题”。当然,“自主命题”有助于探讨不同的考试科目、内容和命题方式,〔52〕各省“自主命题”的另一项功能是在发生试题泄密等非常事件的情况下,有助于将影响限制在最小范围。但是这项功能不仅显然不足以弥补丧失统一标准造成的严重后果,而且在通常情况下也显得牵强附会——对泄密事故的控制途径在于加强防范措施,而不是各地自主命题。但是这一功能未必通过各省单独命题才能实现。我们至少可以改革先前的全国统一命题制度,让各省对统一试卷的命题享有更多的参与权和决定权。譬如建立一个专门的命题委员会,各省选派一位教育专家参加命题,从而保证高考命题反映地方教育特色。在这种情况下,高考的“指挥棒”作用将主要体现在融合各地教学内容和风格,并对各地基础教育产生一种趋同效应。当然,统一高考的整合作用也应该受到一定的限制,各地教学仍然应该保留一定的地方特色,而这些特色没有必要全部反映在高考中。在这个意义上,全国统一命题将对高考试题改革产生一种压力,促使考试科目向真正的能力考试转型。能力考试转型有望缓解目前主要集中于传授具体知识的“应试教育”压力,而各地教学内容仍可保留相当成分的地方特色,从而实现教育“多元化”目标。

高考多元化改革并非没有国内样板可循。事实上,改革样板近在咫尺:目前各大高校的硕士与博士研究生考试是名副其实的各校“自主命题”,但是由于录取线在原则上对各地考生统一,因而研究生录取并不存在本科招生中的地方保护主义现象。不仅如此,研究生录取还适当运用了纠偏政策:全国分为A、B、C三类地区,其中A类地区有北京、上海、天津、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东 11省;C类省份就是上述 10个受纠偏行动照顾的少数民族或边远地区;〔53〕剩下的B类地区有河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、重庆、四川、陕西 10省,参见“考研复试线敲定,7省由A类地区调整至B类地区”,《新京报》2008年 4月 1日。而A类地区考生的复试分数线一般比 C类地区高 15分。研究生考试的自主命题也必然意味着真正意义上的各校“自主招生”(而不只是一场附加考试),但是只要自主招生平等对待各地和各校考生,那么它就没有触动平等原则的宪法底线。研究生考试模式证明,即便极端“多元化”的考试和招生制度仍然完全可以符合宪法平等原则。当然,多元化不是没有代价的,各校自主命题给考生带来了限制和不便(例如不可能参加同时举行的两所院校考试,而许多高校的研究生考试都集中在同一段时间),但是只要每个学校的考卷、评分和录取标准在原则上是全国统一的,那么它就严格符合平等原则。〔54〕相比之下,各校自主招生并没有带来太大的行政成本。事实上,当年全国统一招生主要是为了节省人力、物力、财力,解决当时不能足额招生问题,并为考生提供方便。然而,现在已经不存在这些问题或需要,而研究生考试的各校自主命题必然意味着统一招生已成为不可能恢复的过去。即便将来实行研究生考试统一命题,也没有必要实行全国统一招生。和全国统一命题相比,各校自主命题对于学校和考生来说成本都很高,尤其是参加高考的考生数量远高于参加研究生考试的人数,因而这一体制并不可行。从行政成本的角度考虑,高考还是应该采取全国统一命题,但是录取方式可以借鉴研究生考试,在保证符合平等的基础上实现成本效益和多元化的最佳结合。〔55〕反过来,研究生考试的命题方式也可以借鉴高考,采用全国统一命题,内容则限于能力考试。至少硕士研究生考试可以尝试这种方式,以极大节省行政成本。

总的来说,近年来对大学招生方式和试题内容的“多元化”改革似乎是得不偿失。虽然高考制度有必要多元化,但是多元化试验必须在宪法和法律设定的框架内进行,尤其是公立学校必须符合宪法第 33条规定的“公民在法律面前一律平等”原则以及第 46条保障的受教育权。既然在一个统一的国家,那么上海不是上海人的上海,北京也不是北京人的北京。这些大城市的高校就更不必说了。全国性大学的财政来源是国家,因而具有完全的义务遵循宪法的平等原则。事实上,所有非民办学校也属于国家,因而也都有遵守平等的宪法义务。〔56〕当然,如上所述,公立大学对少数民族或边远地区的考生可以、甚至有义务给予特殊照顾,在学费上则可以对当地居民有所照顾。无论是由教育部主导的国家统一招生还是各地或各校“自主招生”,也不论是全国统一命题还是各地乃至各校“自主命题”,宪法底线要求一个高校必须在原则上以同一个标准平等对待全国各地的考生。各地或各校“自主”或许有助于高考“多元化”,或节省行政成本,但是既然高考成绩仍然是衡量考生的主要标准,我们就不能将高考目前存在的缺陷作为录取标准不公的借口,更不能以“多元化”为名加剧招生不平等。

三、代结论——中央应该做什么?

在高等教育歧视积重难返的情况下,只是强求各地高校遵守宪法平等原则是无效的,因为任何地方或高校都处于一种“囚徒困境”之中。由于地方保护主义已成定势,各地高校都优先录取本地考生,个别高校的平等化改革不仅将得罪当地政府和居民,而且对于改革整个地方保护主义格局也于事无补;事实上,即便所有其他高校对本地和外地考生都一视同仁,每个高校也将因为地方压力而采取地方保护主义措施,因而不论其他高校怎么做,地方保护主义都是招生博弈中的“纳什平衡”(Nash Equilibrium)。在这种情况下,只有中央出面统一禁止各地歧视才能“力挽狂澜”;如果中央甘愿做一个“甩手掌柜”,甚至就是招生地区指标的始作俑者,那么大学招生歧视就将有恃无恐地大行其是。

目前,中国各大高校之所以在利益上成为地方政府的附庸,完全是因为中央缺乏统一的硬性规则,要求各地高校在原则上对各地考生适用平等录取标准。事实上,假如招生地区平等是中央的统一规定,那么不仅高校没有必要也没有自由再向地方保护主义势力低头,而且地方也没有理由再怪罪高校不买当地的“面子”。既然在缺乏统一规则的条件下,目前各地高校和地方政府成为一对不可自拔的利益共同体,那么当务之急是教育部收回高考命题权,实行全国统一命题和统一考试,并明确要求各大高校在原则上平等对待各地考生。只有中央主动干预,才能帮助各地高校跳出招生地方保护主义设定的“囚徒困境”。

在某种意义上,大学招生考试制度检验着中国的中央和地方关系。就和其他领域一样,健康的中央与地方关系意味着中央既非全盘干预,亦非全面退出,而是应该“有所为,有所不为”。今天不是上世纪五十年代,中央不再需要管招生、管分配,也不需要干预录取过程的细节。那么中央究竟应该管什么?在高等教育领域,它首先应该担当起守护宪法平等原则的角色,禁止高校在录取过程中进行地域或其他形式的歧视。为了实现这个目的,中央还应该保证考试标准的全国统一。这未必意味着教育部必须亲自出题,但是中央至少应该在全国统一命题过程中发挥领导或协调作用,从而使各地高校可以依据一套合理可靠的统一标准衡量不同地区的考生。这是中央不能推卸的宪法责任。

在问题云集的当今中国,似乎只有震撼人心的悲剧(譬如孙志刚案、佘祥林案、汶川地震、唐福珍事件)或戏剧(如“虎照门”或“艳照门”)才能引起足够的社会兴趣。大学招生既不是收容遣送,也不是刑事审判,一般不会发生人命关天的事情,而除了“高考移民”中状元或集体诉讼这样的偶然事件之外,因地域歧视而落榜的新闻也很难让人笑得出来。然而,不公平的招生制度产生的后果并不亚于一次慢性的集体谋杀。改革开放三十年之后,高等教育已是计划经济时代的“最后一个堡垒”,〔57〕教育部官员明确承认高等教育的计划特征。当记者问到如何看待国外没有分省命题的时候,考试中心副主任应书增回答:“我们有自己的国情,我国高招制度一个很大的特点是招生名额是有计划的,是指定的,这是分省命题的一个前提,国外没有分省计划招生名额的问题。”见“高考分省命题适合国情”,《中国教育报》2006年 9月 30日。只不过和某些宏观调控职能类似,权力下放使之从中央计划转变为地方计划。高等教育的地方化虽然也一时促进了教育模式多元化,但是这种有限的进步是建立在地域歧视基础上的。既然这个基础在宪法上是不能成立的,招生指标配额制和自主命题等地方保护主义措施所带来的教育改革必然只是不可持续的沙堡。如果在这个错误的方向上越走越远,那么各地高校将越发陷入不可自拔的“囚徒困境”之中,高等教育的地方保护主义逐步升级,城乡教育资源差距进一步拉大,地方意识不断强化,最终从文化上为国家分裂埋下祸根。

当然,要扭转这种趋势,仅依靠高等教育改革是不够的。归根结底,要缩小乃至消除全国教育资源和水平的巨大差距,最终必须从基础教育入手,取消城乡二元制度,保障人民的迁徙自由,并通过中央财政为各地义务教育保证一个基本底线。〔58〕在此且不讨论放松国家对民办教育限制的可能性。如果民办教育机构可以在同一起跑线上和公立学校平等竞争,那么就和保证私人企业和国有企业平等竞争一样,中国的高等教育又将开创新局面。然而,大学招生和考试制度改革仍然是不可缺少的第一步;否则,如果高考“指挥棒”的指向发生偏误,那么就无法消除高等教育的地方保护主义,进而巩固乃至加剧各地教育资源的不均衡状况。只有实现招生考试平等的宪法目标,才能从根本上保护考生的受教育权利,促进全国教育资源的最优配置,并完成维护民族团结和国家统一的艰巨使命。