全国人大专门委员会代表议案处理制度简析

□ 王培剑

提出议案是代表行使代议职能，表达民意的重要方式。为做好代表议案工作，发挥代表作用，全国人大常委会委员长会议2005年6月原则同意了《全国人民代表大会代表议案处理办法》（下简称《办法》），对代表议案处理制度作了较为详尽的规定。

鉴于审议代表议案的实质性工作是由各专门委员会担当的，本文以《办法》规定的处理制度为基础，通过考察2005年以来专门委员会代表议案审议结果报告及审议意见被采纳的情况，对代表议案处理制度与运作绩效作一简要的介绍与评析。

一、征求意见与调查研究

专门委员会接到全国人大主席团交付审议的代表议案后，按照《办法》规定，制订工作方案，征求有关部门、提议案代表的意见，展开调研工作。

1.征求有关部门意见

《办法》规定，代表议案涉及需要先征求有关机关、组织意见，再进行审议的问题时，应当将代表议案交由有关部门研究。有关部门应当在大会闭会之日起至迟不超过六个月内提出意见。

2010年财经委员会审议结果报告就提到，财经委员会在全国人大会议结束后不久即召开会议，邀请国务院24个部门和全国人大常委会预算工作委员会的负责同志，商议议案办理工作，委托相关部门提出初步建议。除了法律委员会，其他专门委员会都会在报告的开头部分明确提到征求有关部门意见的情况，并在审议意见部分说明有关部门对特定议案的意见反馈情况。

专门委员会可以借此了解代表议案所涉立法项目所处的状态（如所涉立法项目有关部门已经起草完成、正在起草、调查研究等）及有关部门对代表议案的意见（如草案已反映或吸收代表议案建议的内容，有关部门赞同代表所提建议同意启动调研起草等），也可有针对性地向有关部门提出如何对待代表议案的建议。

2.征求代表的意见

《办法》规定，专门委员会审议代表议案时，应邀请议案领衔人列席会议、发表意见；还可以采取邀请提议案人参加立法调研、座谈等多种方式，加强联系与沟通，听取提议案人对议案处理的意见。这与《办法》通过之前是不同的。2010年法律委员会审议结果报告就提到邀请领衔代表参加座谈会和有关问题调研、向领衔代表发函征求意见或当面交换意见、电话沟通联系等多种方式，听取代表意见。

征求代表意见，使专门委员会对代表议案有更准确的理解，也使代表对议案所涉问题有更加深入的了解，并对议案的最终处理发挥一定的影响，有利于代表认同专门委员会的审议意见。

3.调查研究

在办理代表议案的过程中，专门委员会根据需要作一些调研工作。这些调研工作大体可分为三类：（1）专门委员会对已进入立法审议阶段或正在负责起草的代表议案所涉及的立法项目进行调研工作。这类调研不是专为处理代表议案而进行的，但可就代表提出的建议作有针对性的调研，以回应代表议案。2010年法律委员会审议结果报告提到，法制工作委员会正抓紧就突发事件应对法修改的有关问题开展调研，就属此例。（2）专门委员会进行执法调研，对代表议案进行研究。2010年内务司法委员会开展老年人权益保障法执法调研，对代表要求修改老年人权益保障法的议案进行回应。执法调研是专门委员会的常规监督事项，不是专为办理代表议案而进行的，但可以与办理代表议案相结合。（3）专门委员会对代表议案涉及的立法项目进行专门调研。2010年外事委员会为办理修改外国人入境出境管理法、制定海洋基本法和陆地边境管理法的代表议案，先后赴沿边、沿海省区市开展调研。教科文卫委员会针对300多名代表提出的关于制定烟草危害预防控制法、烟害防治法和公共场所禁烟法的议案开展了专题调研。

通过调查研究，专门委员会可以收集第一手材料，为审议议案并提出适当的建议提供依据。

二、专门委员会开会审议并向全国人大常委会提出审议结果报告

完成准备工作之后，专门委员会提出处理意见，然后召开全体会议对处理意见进行审议，并形成《关于代表提出的议案的审议意见》文本。以《审议意见》文本为基础，各专门委员会在年底的二次常委会会议上（分别是10月和12月）向全国人大常委会提出审议结果报告。

《办法》规定专门委员会审议代表议案时，应邀请议案领衔人列席会议、发表意见。该条款的意思当是专门委员会开会审议代表议案时，应当邀请领衔人列席会议，发表意见。这种做法符合正当程序的要求。但审议结果报告甚少提到代表参加专门委员会审议会议的情况。只有2005年财经委员会、外事委员会审议结果报告提到领衔代表参加审议会议。单就报告来看，可以认为专门委员会没有再邀请领衔代表参加审议会议。如果是这样，可能是因为在调研与征求代表意见的过程中，领衔代表已有比较充分的参与和表达意见的机会，专门委员会认为他们不再有参加会议的必要。但对议案最终的处理决定是经过审议会议才作出的，在场参与可以使代表发挥影响，因而有独立的意义。当然另一种可能是专门委员会邀请领衔代表参加审议会议，但没有在报告中提及。

除了代表议案数量较少的外事、华侨、民族委员会外，其他专门委员会都会根据代表议案的情况，作出不同的分类处理。就法律议案而言，大体上可分为以下六类：

2005～2011年历届全国人大代表议案情况表[1]

（1）代表议案涉及的法律已经由全国人大常委会审议通过或已提请全国人大常委会审议。专门委员会会说明已通过的法律对代表议案中的建议有所规定，或吸收了代表议案中的某个或某些建议。全国人大常委会正在审议的法律案，专门委员会在审议结果报告中会说明审次，及草案吸收代表议案所提建议的情况；（2）代表议案涉及的立法项目已列入本届全国人大常委会的立法规划，正由有关部门起草或者研究，建议起草单位认真研究吸收代表议案的具体意见；（3）某些议案涉及的问题需要立法调整，建议列入下一届立法规划或立法计划，由相关部门展开立法调研、做好法案起草工作；（4）某些议案涉及的立法项目立法条件不成熟，建议进一步调查研究，不列入立法规划或立法计划；（5）代表议案涉及的立法项目，现行法律已有规定，建议国务院及有关部门加强相关法律的宣传和实施；（6）代表议案涉及的立法项目，建议国务院及其有关部门制定或修改有关行政法规、规章或实施办法解决议案所提问题。

从审议结果报告可见，专门委员会从未提出将代表议案列入全国人大或常委会会议议程的建议，尽管《办法》规定，对于切实可行的代表议案，应当建议列入会议议程，尽管许多代表议案附有法律草案文本，有一些质量也很高，具备列入会议议程审议的条件。自1991年全国人大常委会制定立法规划以来，我国立法走的是先进立法规划与立法计划，而后才进全国人大或常委会会议议程的路径。《办法》虽然旨在加强代表的作用，该条款也意在提高代表立法议案的作用，但在我国目前的立法思路下，没能得到施行。

三、全国人大常委会对专门委员会审议结果报告的处理

专门委员会在全国人大常委会会议上作审议结果报告后，按惯例全国人大常委会第二天就予以表决通过，未见分组审议的报道。全国人大常委会听取、表决通过报告可以说纯粹是一道程序。

专门委员会是协助全国人大及常委会进行工作的机构，具有审议权能，但审议意见要产生效力，必须由全国人大常委会通过。全国人大常委会通过审议结果报告，就是作出了如何处理代表议案的决定，具有法律拘束力，报告对代表议案的处理意见就产生相应的法律后果。如提出列入全国人大或常委会会议议程的，就应当启动审议程序。如提出列入立法规划或立法计划，就应当将之列入立法规划或立法计划之中。

不过，从实际情况来看，全国人大常委会并没有将审议结果报告当做有法律约束力的文件。以专门委员会列入立法计划的建议为例[2]。专门委员会有时会直接建议列入第二年的立法计划，有时则笼统地建议列入立法计划。从2008到2010年，各专门委员会明确提出列入第二年立法计划的代表议案涉及的立法项目共6项（其中3项为规划内项目），只有1项规划内项目被列入第二年立法计划，且是预备项目。专门委员会建议列入立法计划的立法项目实际上或者已经由有关机关起草完成，或者认为有关机关能够在本年度或下一年度起草完成，具备列入下一年度会议议程审议的条件。但专门委员会的建议并没有得到应有的考量，更不用说笼统建议列入立法计划的情形了。可以看出，全国人大常委会将其审议通过的报告看做是对代表进行工作交代的没有拘束力的文件。

四、改进专门委员会对代表议案的处理制度

从上文可见，专门委员会代表议案处理制度还存在一些有待改进的问题。为此，笔者提出下述建议：

1.审议结果报告应明确提到邀请领衔代表列席会议、发表意见的情况。征求代表意见与正式列席会议、发表意见，其意义并不相同。如果专门委员会没有邀请领衔代表列席审议会议、发表意见的，应当按《办法》规定进行。如果邀请领衔代表列席会议的，应当在审议结果报告之中说明，并说明领衔代表对其议案处理意见的态度。

2.对附有成熟的法律草案的代表议案提出列入会议议程的建议机关议案一经提出，就可以被列入会议议程，很大程度上是因为经过事先的协调工作，法律草案已十分成熟，具备进入立法审议程序的客观条件。同理，如果代表议案所涉及的立法项目立法时机成熟，所附的法律草案也有较高的质量，专门委员会完全可以提出列入会议议程的建议。2007年，全国人大法工委就曾以江必新代表在该年度领衔提出的《关于修改民事诉讼法以解决“执行难”、“申诉难”的议案》为基础形成最终的民事诉讼法修正案草案，并于当年审议通过成为法律（该法修改列入十届全国人大常委会立法规划和2007年立法计划）[3]。随着代表立法能力的提升，附有高质量的法律草案的代表议案已非罕见[4]，专门委员会应当突破樊篱，直接建议将代表议案列入全国人大或常委会会议议程。全国人大常委会也有必要及时调整立法思路，将具备审议条件的代表议案列入会议议程。

3.明确审议结果报告的地位

审议代表议案是专门委员会接受全国人大主席团分派而承担的职责。鉴于全国人大会期短，无法处理这些事务，由全国人大常委会审议并通过结果报告。专门委员会通过调研、征求意见，提出相关建议，是为常委会处理代表议案提供决策依据。常委会审议通过报告，表明其认可专门委员会的处理工作与相关建议，并作出相应的决策，因而具有法律效力。常委会应当执行专门委员会审议结果报告。建议列入会议议程的，应当列入会议议程。建议列入立法计划的，应当列入立法计划。

注释：

[1]参见全国人大常委会刊登的2005～2011年历届全国人大主席团审议通过的《关于代表提出议案处理意见的报告》。2005、2006年报告提到了附有法律草案文本的议案数，但此后不再有相关数据。

[2]立法规划是新一届全国人大常委会在成立的第一年制定的，从代议制原理来看，上一届人大常委会对立法工作的安排不能拘束下一届人大常委会，下一届全国人大常委会不必采纳审议报告的相应建议。

[3]张飞天：载《中国人大》2007年第18期，第48～49页。

[4]如2011年《关于第十一届全国人民代表大会第三次会议代表提出议案处理意见的报告》提到，一些代表提出了质量较高的法律草案文本。