如何科学建构全国人大和省级人大常委会的关系——以内务司法工作为例

□ 朱恒顺

在我们国家的政权组织体系中，宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法对行政机关、审判机关和检察机关上下级之间的关系都有明确规定，但没有对权力机关上下级的关系作出规定。从上个世纪80年代初起，彭真同志在其一系列论述中，对上下级人大及其常委会之间的关系进行了多次阐述。此后，实务部门和学界在实践中对其继续进行探讨研究，基本上都认为将上下级人大及其常委会的关系定位为“监督、联系、指导”是比较科学的。但问题的实质不在于从理论上如何定位，而在于在实践中如何理清、把握和科学构建上下级人大及其常委会之间的关系，从而提高人大工作水平，充分发挥人民代表大会制度的作用。本文拟结合2010年和2011年全国人大和各省（自治区、直辖市）人大及其常委会内务司法方面的工作，对如何进一步准确定位、把握全国人大和省级人大及其专门委员会的关系，对全国人大和省级人大及其专门委员会的关系作进一步探讨。

根据宪法和相关法律，全国人大各专门委员会受全国人民代表大会领导，在全国人民代表大会会议闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各省级人大专门委员会受本省（自治区、直辖市）人民代表大会领导，在本省（自治区、直辖市）人民代表大会会议闭会期间，受本省（自治区、直辖市）人民代表大会常务委员会的领导。在工作实践中，人民代表大会及其常委会在内务司法、财政经济、教育科技文化卫生、环境资源、农业农村等专业性领域的工作中，主要是由专门委员会来组织、承办、实施和开展。但各专门委员会开展的工作，则可分为两类，一类是列入代表大会或其常委会工作日程的，第二类是各专门委员会根据代表大会及其常委会有关规划、计划、文件精神，依据宪法和法律规定开展的、但是没有列入当年度代表大会或其常委会工作日程的，而从广义上讲，仍属于本年度本级人民代表大会及其常委会工作中的内容。为了论述方便，本文从广义的角度，来列举、阐述全国人大和省级人大及其专门委员会的有关工作，即不明确区分代表大会的工作、常委会的工作和专门委员会自行安排的工作，而将其一并列入本级人大(或者其常委会)的工作。

一、2010年、2011年全国人大和各省（自治区、直辖市）人大常委会内务司法工作

2010年全国人大常委会在内务司法方面的立法工作主要包括：行政监察法(修正案)、人民调解法、保守国家秘密法（修订）、村民委员会组织法（修订）、社会救助法、志愿服务法等[1]；监督工作主要包括：妇女权益保障法执法检查，听取和审议国务院关于加强道路交通安全管理工作情况的报告，听取和审议最高人民法院关于民事审判工作的报告，最高人民检察院关于研究落实全国人大常委会审议意见改进渎职侵权检察工作情况的报告，老年人权益保障法执法调研，“五五普法决议”、禁毒法、监狱法实施情况调研等[2]。

2010年各省级人大常委会在内务司法方面的立法工作因省而异，主要涉及消防、残疾人保障、未成年人保护、集体合同、企业工资集体协商、企业民主管理、志愿服务、老年人权益保障、就业促进、社会治安综合治理等方面。立法项目的数量上也有较大差异，有的省份涉及立法项目达七八项，比如江苏、宁夏、内蒙古、安徽等省区；有的则只有一两项，比如辽宁、湖南、江西等。2010年各省级人大常委会在内务司法方面的监督工作则有较强的相通性，首先，各省级人大常委会都按照全国人大常委会要求开展了妇女权益保障法执法检查；其次，绝大多数省级人大及其常委会都听取了“两院”工作报告，而且听取的“两院”工作报告内容上也有较多相同之处。

2011年全国人大常委会在内务司法方面的立法工作主要包括：道路交通安全法(修正案)、人民调解法、身份证法(修订)、老年人权益保障法、慈善法、社会救助法、工会法(修订)等[3]。2011年全国人大及其常委会在内务司法方面的监督工作主要包括：老年人权益保障法执法检查，听取和审议国务院关于“五五普法”情况专项报告，听取和审议最高人民法院和最高人民检察院关于加强基层建设、促进公正司（执）法情况的专项报告，监狱法执法调研，禁毒工作情况调研，预防未成年人犯罪法执法调研，妇女权益保障法执法检查后续监督等等[4]。

2011年各省级人大常委会在内务司法方面的立法工作主要涉及残疾人保障、村民委员会选举、加强法制宣传教育、老年人权益保障、道路交通安全、社会治安综合治理、未成年人保护、集体合同、企业工资集体协商、企业民主管理等等方面；监督工作主要涉及听取“两院”专项工作报告、听取政府关于“五五”普法情况的报告、老年人权益保障法执法检查、残疾人保障法执法检查、道路交通安全法执法检查等等。

二、2010年、2011年各省级人大常委会内务司法工作的主要特点

（一）在立法方面，省级人大常委会立法对全国人大常委会立法有“追随性”特点

这主要体现在上位法的制定和修改对下位法的影响上。全国人大及其常委会的立法活动对省级人大及其常委会立法主要有两种影响：一是法律要求省级人大及其常委会制定新的地方性法规；二是对已有地方性法规进行修改。2010年、2011年各省级人大常委会内务司法方面的立法项目，许多与最近几年全国人大及其常委会的立法有关。比如，2008年4月，全国人大常委会对残疾人保障法进行了修订，2010年有9个省级人大常委会立法项目中涉及残疾人保障地方性法规修改（见附表一）；2008年10月，全国人大常委会通过了修订后的消防法，2010年，有19个省级人大常委会立法项目中涉及消防地方性法规修改（见附表二）；另外，2006年12月全国人大常委会修改了未成年人保护法，在2008年和2009年有十几省（自治区、直辖市）制定或修订了本地未成年人保护地方性法规后，2010年有10个省（自治区、直辖市）人大常委会立法项目中涉及制订或修订本地未成年人保护地方性法规（见附表三）。2011年，各省级人大常委会立法项目也呈现出这一特点[5]（见附表四、附表五）。

附表一：2010年各省（自治区、直辖市）人大常委会立法项目一

附表二：2010年各省（自治区、直辖市）人大常委会立法项目二

附表三：2010年各省（自治区、直辖市）人大常委会立法项目三

附表四：2011年各省（自治区、直辖市）人大常委会立法项目一

附表五：2011年各省（自治区、直辖市）人大常委会立法项目二

同时，在部分立法项目上，各省级人大常委会之间也呈现出一定的相互借鉴性，比如，在集体合同、企业工资集体协商、企业民主管理有关的地方法规、志愿服务地方性法规方面，都是个别省份率先制定地方性法规，其他省（自治区、直辖市）陆续学习借鉴，开始制定本地有关地方性法规（见附表六）。

附表六：2010年各省（自治区、直辖市）人大常委会立法项目三

（二）在监督工作上，全国人大常委会和省级人大常委会监督项目有相当的近似性

首先，在最近几年，全国人大常委会和各省级人大常委会都听取“两院”专项工作报告，把对“两院”的监督作为经常性项目，而且，在听取的监督报告内容上，全国人大常委会和各省级人大常委会也有诸多相同之处。比如，2009年10月，全国人大常委会听取了最高人民法院关于加强民事执行工作、维护法制权威和司法公正情况的报告和最高人民检察院关于加强渎职侵权检察工作、促进依法行政和公正司法情况的报告；2010年10月，全国人大常委会第十七次会议听取了最高人民法院关于民事审判工作的报告和最高人民检察院关于改进渎职侵权检察工作情况的报告。而2010年各省（自治区、直辖市）人大常委会都听取“两院”专项工作报告的内容与全国人大常委会在2009、2010年两年听取的报告内容有较强的相同性（参见附表七）。

附表七：2010年省级人大常委会听取“两院”专项报告和“两院”监督内容

涉及“两院”监督项目省（自治区、直辖市）河北山西内蒙古辽宁吉林黑龙江上海江苏浙江安徽福建江西山东河南湖北广东湖南海南听取法院民事审判工作情况报告开展民事诉讼法执法检查和推进预防职务犯罪工作行动听取自治区高级法院关于法官队伍建设情况的报告、自治区检察院关于全区基层检察院建设情况的报告对法院民事执行工作情况开展专项检查，跟踪检查《关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决议》落实情况听取和审议省法院关于全省审判机关审判工作情况的报告，听取和审议省检察院关于全省检察机关查办和预防渎职侵权工作情况的报告跟踪监督《关于进一步加强人民法院民商事案件执行工作的决定》《关于加强检察机关法律监督工作的决定》贯彻落实情况跟踪监督《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》执行情况，听取市检察院关于反渎职侵权工作情况的报告听取省法院关于刑事审判工作情况的报告，和省检察院关于刑事审判法律监督工作情况报告听取和审议行政审判、行政复议法、行政诉讼法实施情况报告，听取关于加强全省法院民事执行工作的决定落实情况报告，听取刑事诉讼法律监督工作情况报告听取和审议全省法院民事执行工作情况的报告，全省检察机关诉讼法律监督工作情况的报告听取省市级法院关于民事审判工作情况报告和省检察院关于刑事审判监督工作报告听取省市级法院关于贯彻落实人民陪审员制度工作情况的报告，开展《省人大常委会关于加强检察机关对诉讼活动的法律监督工作的决议》执行情况检查听取省高级法院关于商事审判工作报告，听取省检察院关于全省检察机关开展反渎职侵权工作情况的报告听取省高级法院、省检察院关于切实改进民事执行工作和反渎职侵权检察工作的专项工作报告听取和审议人民法院实施行政诉讼法情况的报告，对贯彻省人大常委会关于加强检察机关法律监督工作的决定执行情况进行调研，视察省检察机关反渎职侵权工作情况听取和审议省高级法院关于民商事审判工作情况报告，听取和审议省人民检察院关于对诉讼活动法律监督工作情况的报告就全省检察机关对诉讼活动法律监督工作进行专题调研听取和审议省高级人民法院关于民事审判工作的报告，听取和审议省人民检察院关于民事审判法律监督工作的报告

省（自治区、直辖市）涉及“两院”监督项目重庆四川贵州云南西藏陕西听取和审议市高级法院、市人民检察院关于进一步完善和落实内部监督制约机制，加强队伍建设的报告听取和审议省高院加强司法调解、推动构建大调解体系情况的报告，听取和审议省检察院关于全省检察机关查办渎职侵权案件情况的报告听取和审议省人民检察院关于查办和预防职务犯罪工作的情况报告听取和审议省高院关于开展环境诉讼情况的报告，听取和审议省检察院开展诉讼活动法律监督工作情况报告对法院民事执行工作进行专题调研，对检察机关反渎职侵权工作情况进行专题调研跟踪检查省高院对常委会民事执行工作报告审议意见的落实情况，听取和审议省检察院关于开展诉讼监督工作的报告甘肃听取和审议省高级法院关于开展民事审判工作情况报告，听取和审议省检察院关于开展涉农职务犯罪工作情况报告、开展法律监督情况工作报告宁夏听取和审议自治区高院关于审判监督机制建立与运行情况的报告，听取和审议自治区检察机关开展民事行政审判监督工作情况的报告青海新疆听取和审议人民法院执行工作情况报告，听取和审议省检察院开展反渎职侵权工作情况的汇报听取和审议自治区高级法院关于全区法院行政审判工作情况的报告，听取和审议自治区检察院关于监所检察工作情况的报告

在2011年监督工作中，全国人大和各级省（自治区、直辖市）人大常委会都涉及听取政府“五五”普法工作情况专项报告，并作出有关加强法制宣传教育工作的决定，这进一步印证了全国人大和省级人大常委会监督项目有较强近似性的特点。

（三）省级人大常委会工作与全国人大常委会工作具有交融性

这主要表现在全国人大常委会对省级人大常委会工作的委托和部署上。虽然全国人大对省级人大没有领导关系，但是，全国人大常委会每年都以常委会办公厅名义向各省级人大常委会部署和委托部分工作。比如，在内务司法方面，2010年，全国人大常委会委托25个省（自治区、直辖市）人大常委会开展妇女权益保障法执法检查工作，委托检查的通知明确了检查内容、时间、结果等要求，受委托的25个省（自治区、直辖市）人大常委会都按照通知要求，按时完成检查工作，并将检查报告报全国人大常委会办公厅。2011年，全国人大常委会办公厅又委托24个省（自治区、直辖市）人大常委会开展了老年人权益保障法执法检查工作。再比如，2010年，各省级人大常委会都按照全国人大常委会办公厅要求，开展了地方性法规清理工作。值得一提的是，各省级人大常委会对全国人大常委会办公厅统一部署的工作，都优先列入工作日程，作为本年度重点工作认真落实。另外，全国人大常委会在到地方开展立法调研、执法检查时，各省（自治区、直辖市）均会派员陪同工作，相关工作一般也会成为各省级人大常委会工作的一部分。另外，各省级人大常委会每年都会向全国人大常委会报送备案的地方性法规，许多地方人大常委会还会向全国人大常委会提出法律解释、释疑、答复的请求，这也会成为全国人大常委会日常工作的内容。

（四）省级人大常委会创新性做法对全国人大常委会具有启迪性

这首先表现在立法方面全国人大立法对地方人大立法经验的借鉴上。实践中，地方人大往往根据工作需要，在全国人大立法之前，先行制定了地方性法规，这些地方性法规在全国人大立法时，就为全国人大提供了很好的经验和借鉴。另一个方面，则是省级人大创新性做法引起全国人大关注，全国人大予以总结推广，这其中一个典型的例子是各省（自治区、直辖市）人大常委会陆续通过的加强检察机关法律监督工作的决定。2008年9月，在新一轮司法体制机制改革工作启动之际，为强化法律监督、完善监督机制，北京市人大常委会通过了《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，全国人大内务司法委员会全程关注这一《决议》起草进程，在2008年12月召开的全国人大内务司法工作座谈会和2009年6月召开的全国人大内务司法工作培训班上，请北京市人大内务司法委员会负责同志向与会的其他30个省（自治区、直辖市）人大内务司法委员会负责同志介绍了《决议》起草的背景、过程及实施过程中产生的社会效果。此后2年的时间，虽然全国人大常委会没有通过类似决议，但全国有28个省（自治区、直辖市）人大常委会陆续通过了加强检察机关法律监督工作的决定(有的名称为加强检察机关诉讼监督工作的决定)，从而将北京市人大常委会的经验推广至全国（详见附表八）。

附表八：各省(自治区、直辖市)通过加强检察机关法律监督工作决定的时间

三、关于科学建构全国人大和省级人大常委会关系的思考

在上下级人大“监督、联系、指导”的关系上，在立法法和监督法出台后，上下级人大及其常委会之间的“监督”关系已比较明确，而且，在监督方式上也相对明确，但是，上下级人大之间如何有效地进行“联系”和“指导”，却需要在实践中进一步探讨。在此，笔者结合前述全国人大和各省级人大有关工作，对二者之间应当如何建构更加科学的工作关系作一粗浅讨论。需要说明的是，为表述方便，在下面的表述中，有的地方，全国人大与全国人大常委会、省级人大及其常委会没有作具体区分(当然，法律上代表大会和常委会二者之间是有明显区别的)。

（一）立法方面，全国人大及其专门委员会应当关注省级人大立法对全国人大立法的“追随性”效应，加强对省级人大制定配套法规的指导

实践中，除少数法律外，全国人大及其常委会通过新的法律后，省级人大常委会往往都会制定配套性法规。但是，从实践中看，各省级人大常委会在制定法律的配套性法规时，经常存在立法速度缓慢、重点不突出、操作性不强等问题。同时，各省级人大常委会在制定配套地方性法规时也往往存在许多困惑和争议，需要全国人大予以指导。因此，建议全国人大及其专门委员会应加强对省级人大制定配套法规的指导。比如，2008年10月全国人大常委会通过了修订后的消防法，2010年，有19个省级人大常委会立法项目中涉及本省（自治区、直辖市）消防地方性法规修改。2009年度，全国人大内务司法委员会可以组织专门的培训活动，对消防法修改的过程、难点、重点、需要省级人大常委会在地方立法中解决的问题、省级人大常委会制定配套性法规需要注意的问题、省级人大制定配套性法规不宜涉及的内容等予以讲解，对于率先起草配套性法规的省份，全国人大内务司法委员会更要加强指导，发现问题，总结经验，并将其经验推广。在今后条件成熟时，全国人大有关专门委员会可以自行或者委托有关单位先行起草法律的示范性配套法规，以供各省级人大常委会参考。应当指出的是，目前虽然全国人大各专门委员会每年都举办培训班或座谈会，也参加区域性的省级人大专门委员会工作座谈会，但主题尚需进一步明确，以充分发挥上级人大对下级人大的指导作用。

（二）在监督工作上，全国人大和省级人大常委会应当加强协调以发挥监督实效

从性质上分，人大监督基本上可以分为工作监督和法律法规实施情况监督两大类，前者包括听取“一府两院”专项工作报告、审计和批准审查和批准预算决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告等，后者主要指法律法规实施情况的检查。最近几年，全国人大及其常委会每年都会听取10多个专项工作报告，对4至6部法律实施情况进行检查，各省级人大及其常委会也都安排听取一定数量的专项工作报告，对若干部法律法规实施情况进行检查。在听取专项工作报告前，全国人大有关专门委员会或办事机构会组织专题调研，在开展执法检查时，一般都委托部分省级人大常委会在本行政区域内开展检查工作。根据监督法，听取专项工作报告内容和检查议题都是“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”，此类问题多属于全国范围内的问题，如果能够全国统一部署，上下协调联动，会更有效地推动法律实施，解决法律实施中的热点问题。因此，建议全国人大常委会在确定监督工作计划前，责成各专门委员会加强和省级人大相关专门委员会沟通，在安排听取专项工作报告、执法检查计划时，通过法定程序，将一些全国性的关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，既列入全国人大常委会监督工作计划，也列入省级人大常委会监督工作计划。尤其是在听取“两院”专项工作报告等方面，更可以实现监督题目的上下一致性。

（三）全国人大及其专门委员会应当及时指导、总结地方人大及其常委会创新性工作经验

近年来，许多地方人大及其常委会依据宪法和法律，积极回应人民群众吁求，开创性地开展立法工作、监督工作以及代表工作等。这些创新对于完善人大制度、发挥人大作用有重要意义。但是，由于缺乏可以借鉴的经验，对宪法和有关法律理解上也不尽一致，有些创新可能存在争议甚至存在合法性问题。因此，全国人大及其专门委员会应当密切关注地方人大及其常委会的创新，对地方人大创新性工作给予及时指导，对于成功的经验，则尽快予以推广；对于其中需要规范的，可以通过一定方式提出意见，责成完善。比如，有的地方人大组织人大代表旁听法院庭审，并对法庭审判进行评议，这种做法虽有积极意义，但却与法律规定相悖，全国人大常委会领导同志在一次省级人大常委会负责同志座谈会上，明确提出了这一创新存在的问题，建议地方人大同志严格依法对法院工作进行监督，从而发挥了较好的效果。实践中，有些工作如不加强指导可能会引发一些问题，比如，各地在陆续通过加强检察机关法律监督工作的决定过程中，有的省（自治区、直辖市）将名称定为“加强检察机关法律监督工作的决定”，有的则定为“加强检察机关诉讼监督工作的决定”，有的将其列入年度立法计划，有的则将其列入监督计划。再比如，在接受全国人大常委会委托开展执法检查后，有的省级人大常委会对本省（自治区、直辖市）执法检查组形成的报告先进行审议后再呈报全国人大常委会，有的则未经审议直接呈报，这说明类似的问题需要全国人大常委会予以规范。而对于有些地方的创新性做法，比如广州市人大公开代表出勤情况、银川市加强代表与群众的联系等做法和经验，则亟须全国人大以一定方式予以推广。

（四）全国人大应当充分发挥典型示范作用，引导省级人大做好人大难点工作

人大有一些工作，比如信访工作、司法监督工作到底应当如何开展，学界和实务界有争议，人大工作者内部也有不同看法；对于一些近乎“休眠”的职权，如质询、特定问题调查、撤职、撤销违法决定等，虽然在理论上没有争议，但实践中多数地方人大普遍不愿或不敢行使，从而使人民代表大会制度没有发挥应有的作用。2010年6月，全国人大常委会10多年来首次开展专题询问工作，并且将专题询问常态化，这一做法发挥了很好的典型示范作用，此后半年内，就有近10个省（自治区、直辖市）人大常委会开展了专题询问。可见，对于人大工作中的重点和难点工作，需要全国人大更多地发挥典型示范和引导作用。今后，全国人大应当在重大事项决定、质询、人事任免等方面创造性地开展工作，以引领省级人大启用这些几近“休眠”的职权。从实践看，如果全国人大不率先运用这些权力，地方人大就很难用好这些权力。

（五）全国人大专门委员会和省级人大专门委员会应当加强工作沟通、协调

全国人大和省级人大及其常委会的工作，主要是通过其专门委员会来完成的。全国人大和省级人大及其常委会之间“监督、联系、指导”关系处理得如何，主要是看全国人大和各省级人大专门委员会之间工作关系处理得怎么样。尤其是，全国人大和各省级人大、上下级人大之间的“联系”，主要是通过专门委员会之间来进行的。因此，全国人大应当完善专门委员会工作规则，切实加强全国人大专门委员会与省级人大对口专门委员会的联系、沟通，通过专门委员会之间的联系、沟通，加强工作交流和指导，增强“联系”效果，不断提升专门委员会工作水平，以进一步提升人大工作水平。

注释：

[1]其中行政监察法(修正案)、人民调解法、保守国家秘密法（修订）、村民委员会组织法（修订）列入了常委会会议日程，社会救助法、志愿服务法由内务司法委员会组织调研。

[2]其中听取和审议国务院关于加强道路交通安全管理工作情况的报告，听取和审议最高人民法院关于民事审判工作的报告、最高人民检察院关于研究落实全国人大常委会审议意见改进渎职侵权检察工作情况的报告列入了常委会会议日程，老年人权益保障法执法调研，“五五普法决议”、禁毒法、监狱法实施情况调研由内务司法委员会组织实施。

[3]其中道路交通安全法(修正案)、人民调解法、身份证法(修订)列入常委会会议日程，其他由内务司法委员会组织调研论证。

[4]其中老年人权益保障法执法检查，听取和审议国务院关于“五五普法”情况专项报告，听取和审议最高人民法院和最高人民检察院关于加强基层建设、促进公正司（执）法情况的专项报告列入常委会会议日程，其他由内务司法委员会组织实施。

[5]由于统计数据源于各省（自治区、直辖市）的汇报材料，各省（自治区、直辖市）在执行过程中可能会有调整，此处统计可能与实际情况略有偏差，但不影响观点的论证。另外，每个省（自治区、直辖市）当然都会有虽列入立法计划但未列入常委会日常的情况。