领导干部与群众关系模式研究——兼论领导干部群众工作能力的提升

□廖雄军（中共广州市委党校 公共管理教研部，广东 广州510070）

群众的重要性、群众工作的重要性是我党和国家领导人一再反复强调的，是几代领导人都一贯恪守的工作宗旨，无论是革命时期还是建设时期都是一项严抓不放的工作。目前一些地方出现对立型干群关系，既与部分领导干部群众观念异化、群众立场错误、群众工作方式方法不当等有关，更与他们的群众工作能力不高有关。如何结合新时期群众工作的特点，以毛泽东群众路线思想为指导，按胡锦涛同志提出的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”与提升群众工作能力的要求，做好新时期的群众工作，建立和谐型干群关系，是急需研究的一个新课题。

一、领导干部与群众关系类型及其作用模式

领导干部与群众关系模式是由领导干部群众工作观念、群众工作立场、群众工作心态、群众工作方式、与群众关系状态、群众工作能力等因素构成的一个工作系统。领导干部与群众关系模式即干群关系模式的类型可以从不同的角度进行划分，本文把其划分为两个大类即对立型干群关系模式与和谐型干群关系模式。

（一）欺压索取型领导行为导致的干群关系对立及其影响模式

有的领导干部抱着只要不出事、宁可不干事的态度，对工作敷衍应付、得过且过；有的领导干部遇到矛盾绕道走、碰到困难往后退，该抓的不抓、该管的不管、该改的不改，满足于当四平八稳的“太平官”，也有的地方安全事故不断发生，等等。发生这些问题的主要原因就是部分领导干部事业心、责任感不强，最核心的原因是部分领导干部不对群众负责，在社会上造成了不良的影响。

正因为有的领导干部缺乏对群众负责的理念与立场，所以他们自觉或不自觉地做出了欺压群众、向群众索取回报等行为，笔者把这些行为统称为欺压索取型领导行为，在此基础上形成的干群关系称为对立型干群关系模式。欺骗群众、疏远群众、浪费群力、打压群众、索取回报、群众工作能力低是欺压索取型领导行为导致的干群关系对立及其影响模式的主要特征。

1、疏远群众。有的领导干部由于心中并没有“对群众负责”的理念，所以也就不想“对群众负责”的有关问题，他们没有履行“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的宗旨与要求，而是把主要时间花在迎来送往上，花在讨好上级上，花在做表面文章上。这样一来，这些领导干部就逐渐地疏远了群众，他们与群众见面少，不了解民情，不为群众办实事好事。领导干部脱离了群众，群众也就疏远了领导干部。因此，群众也就不把领导干部当做知心朋友了。

2、欺骗群众。部分领导干部不讲诚信，欺骗群众，如有的领导干部授意统计人员做假报表，授意会计人员做假帐；有的领导干部讲假话，不对群众讲真话；有的领导干部搞假典型，欺骗群众，欺骗公众。领导干部不对群众讲真话，群众也就不对领导干部讲真话，领导干部也就不可能知道下情、实情，这样一来，就不可能做出符合实际的决策，不可能制定出符合客观实际的政策。部分地方的领导干部公开造假、讲假话，败坏了一些地方的党风、政风，还带坏了地方上的社会风气。

3、浪费群力。群力在这里指群众的人力、财力与物力以及纳税人的钱。有的领导干部做决策办事情贪大求洋，铺张浪费，直接或间接地浪费了群众的人力、财力与物力以及纳税人的钱。如有的领导干部不惜花大价钱，从深山老林中把大树移植到城市中作为绿化树，结果因大树水土不服而枯死；有的领导干部搞城市街道建设，不是千方百计地就地取材，节约纳税人的钱，而是舍近求远，放着当地符合质量要求的建材不用，到外地高价采购建材。当地群众一针见血地说，这些领导干部之所以热衷于到外地高价采购建材，主要是想方便地得到较高的回扣；有的领导干部决策讲究短平快，不考虑长远规划，致使许多项目建成后，使用不久就又开始维修甚至拆除，在同一个项目上反复花“冤枉钱”；有的领导干部为了自己政绩的需要，盲目决策上项目，遇到财政资金不够，就动员群众捐钱、捐物或出人力，搞出了一些“中看不中用”的“花瓶”；有的领导干部不愿意继承前任领导的政治遗产，甚至会用新有举动特意消弭前任领导的良好影响，树立自己的威望和政绩。这些行为不仅造成了巨大的物质资源浪费和无序的行政行为，而且让广大群众苦不堪言、干部无所适从、政府信用丧失、地方饱受折腾。群众把这些“劳民伤财”的领导干部称为“败家子”。领导干部如此种种决策行为，都造成了群众人力、财力与物力以及财政资金的巨大损失与浪费。

4、打压群众。有的领导干部不按我国信息公开条例的要求来公开有关信息，剥夺了群众的知情权；有的领导干部不让群众行使正当的民主权利，剥夺了群众的选举权；有的领导干部不让群众表达自己的意愿，不让群众批评自己，剥夺了群众的表达权与监督权；有的领导干部不愿意做深入细致的思想政治工作，无法说服群众，于是就采取打压政策与手段，如常用的“说不服就压服，摆不平就铲平”方法与手段就是典型，各种媒体时常有这方面的案例报道，不报道出来的为数还不少；有的领导干部对揭露自己丑陋言行的群众，十分愤怒，调动各种资源与专政力量，迫不及待地想把这些敢于仗义执言的群众致之死地而后快，所以他们或把这些群众“冷冻”起来不再使用，或把这些群众开除党籍与公职，或把这些群众强行送进精神病院，或把这些群众送进劳教所，或动用司法机关给这些群众定刑，如此等等，剥夺了群众的工作权、经济权益、政治权益和正常生活的权利。

5、索取回报。部分领导干部利用部门立法的权力，不按宪法规定，制定出对自己所在部门有利而对群众不利、违反公共利益的法规，为索取回报奠定了法规基础。于是，有的领导干部就利用这些违反宪法规定的“部门法规”，为部门谋取利益而不惜损害群众利益。有的领导干部利用群众求其办事的机会，暗示群众或要求群众给他们好处；有的领导干部打着惠农、支农政策的幌子，借机推销本部门的书刊与积压物资、伪劣产品，从中得到好处；有的领导干部利用手中的用人权，向想晋升提拔的人索取回报，甚至“拍卖”官位官帽。这些领导干部已经从人民的公仆蜕变为榨取群众血汗与财富的“吸血鬼”。

6、群众工作能力低。部分领导干部与群众关系出现恶化，既与他们的群众工作观念陈旧、群众工作方式不当等有关，更与他们缺乏有效地做好群众工作的能力有关。正因为这些领导干部缺乏有效地做好群众工作的能力，所以他们没有信心与群众搞好关系，最终导致双方关系的僵化甚至趋向恶化，出现双输的结局。

欺压索取型领导行为是假恶丑类领导行为的典型表现，必然导致干群关系的恶化，形成群众与领导干部的对立。可以这样说，群众的“仇视官员”心理的形成与欺压索取型领导行为有直接关系。

由于欺压索取型领导行为是一种“恶政”，所以，它不仅导致干群关系的恶化，而且严重地损害了执政党与政府的形象，如果发展下去，将会动摇党的执政基础与政府的政权基础。

综上所述，欺压索取型领导行为导致的干群关系对立及其影响模式（简称为“对立型干群关系模式”）可用下图表示：

图1 欺压索取型领导行为导致的干群关系对立及其影响模式框图

（二）真诚奉献型领导行为形成的和谐干群关系及其作用模式

领导干部肩负着富一方经济、利一方百姓、保一方平安的重要职责。许多领导干部具有强烈的宗旨意识和使命感，把加强同人民群众的血肉联系作为一种责任、一种事业、一种境界，把更多的目光和焦点聚集到发展、民生疾苦上，摸准民情民意，用促进发展来锤炼自身作风，用为民谋利的实效彰显科学执政的绩效。这些领导干部在实际工作中，表现出强烈的对群众负责的精神，表现出真诚奉献型领导行为。

亲近群众、诚待群众、珍惜群力、服务群众、无私奉献、群众工作能力强是真诚奉献型领导行为形成的和谐干群关系及其作用模式的主要特征，下面对此逐一进行分析。

1、亲近群众。大部分领导干部由于心中有“对群众负责”的理念，所以就时刻想着“对群众负责”的有关问题，他们履行“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的宗旨与要求，把主要时间花在走访群众、访贫问苦上，花在为群众、弱势群体排忧解难上，花在让群众满意上。这样一来，这些领导干部就逐渐密切了与群众的联系，他们与群众见面多，了解民情，为群众办实事好事。领导干部放下架子，密切联系群众，与群众交朋友，群众就会把领导干部当做知心朋友。领导干部如果能“情为民所系”，真心实意地亲近群众，千方百计地为群众谋利益，群众一定会把这些领导视为贴心人。

2、诚待群众。大部分领导干部都能讲诚信，不欺骗群众；领导干部要求统计人员做真实报表，要求会计人员不做假帐；领导干部讲真话，不对群众讲假话；领导干部不搞假典型，不欺骗广大人民群众，不欺骗公众。领导干部对群众讲真话，群众也就对领导干部讲真话，领导干部也就能知道下情、实情，这样一来，就能做出符合实际的决策，制定出符合客观实际的政策。领导干部不造假、讲真话，起到了端正党风、政风的作用，社会风气也有了好转。

3、珍惜群力。领导干部珍惜群力，决策办事情，都精打细算，直接或间接地节省了群众的人力、财力与物力，节约了纳税人的钱：一是领导干部做决策时，遵循量力而行的原则，一时筹集不到足够的项目资金，就暂缓上建设项目，决不强求群众捐款，不搞摊派；二是领导干部在筹划建设项目时，本着实事求是的原则，在满足建设项目质量要求的情况下，尽量节省建设费用；三是新任领导干部履新后，遵循可持续发展原则，继承前任领导的改革成果，把前任领导正确的决策与政策坚持执行下去，保证正确的决策与政策执行的连续性；四是领导干部的创新能遵循群众满意原则，让创新成果为群众带来实惠，提升了群众的幸福指数。

4、服务群众。在当今社会经济发展的过程中，人民群众依然是生产建设和创造发明的主力军，他们创新思路，发展经济，用辛勤的汗水和劳动换取生活的空间和视野，同时，也为国家创造了大量财富、上交了大量的税收。正因为有人民群众的辛勤劳动，才有各级各类领导干部得以工作和生活的良好环境，才有各级各类领导干部能坐在办公室里进行所谓“领导工作”与“管理工作”的基础和前提。接受服务、享受服务是人民群众理应得到的回报，而不是领导干部对人民群众的恩赐。大部分领导干部能按照党的群众路线与建设服务型政府的要求，做好服务群众工作，这些领导干部能倾听群众呼声，关心群众疾苦，把群众的安危冷暖时刻放在心上，维护人民群众的经济、政治、文化权益，努力为群众办实事。领导干部做好了服务群众的各项工作，就能取得人民群众的支持与拥护。

5、无私奉献。领导干部面对群众，必须坚持不计较个人得失，有一种无私奉献精神。领导干部的无私奉献是一种崇高的精神境界，是党性的主要体现。领导干部贯彻执行群众路线，就是要有一种高尚的精神状态，就是为人民群众利益乐于无私奉献的精神。无私奉献就是要求领导干部处处、事事把群众利益放在首位，在个人利益与群众利益发生矛盾时，心甘情愿地奉献个人利益；就是要求领导干部吃苦在前、享受在后，先天下之忧而忧，后天下之乐而乐。许多领导干部有一心为民的情怀和无私奉献的精神，时刻牢记群众利益无小事，把实现个人追求与实现党和国家的奋斗目标、人民利益紧密联系在一起，全心全意为人民群众谋利益。

6、群众工作能力强。部分领导干部能与群众建立和谐型干群关系，既与他们的群众工作观念新颖、群众工作方式得当等有关，更与他们具有较强的群众工作能力有关。正因为这些领导干部具有较强的群众工作能力，所以他们有信心与群众搞好关系，实现双赢的目的。

真诚奉献型领导行为是真善美类领导行为的典型表现，必然形成和谐的干群关系，形成群众与领导干部的鱼水情。可以这样说，群众心目中的“平民领导”、“亲民领导”等良好形象的形成与真诚奉献型领导行为有直接关系。

由于真诚奉献型领导行为是一种“善政”，所以，它不仅有利于改善干群关系，而且为执政党与政府的形象增添了光彩，对巩固党的执政基础与政府的政权基础将会起到重要的作用。

综上所述，真诚奉献型领导行为形成的和谐干群关系及其作用模式（简称为“和谐型干群关系模式”）可用下图表示：

图2 真诚奉献型领导行为形成的和谐干群关系及其作用模式框图

二、领导干部群众工作能力构成与能力提升

（一）领导干部群众工作能力系统结构

领导干部群众工作能力是领导干部做群众工作的本领，分为潜能力与显能力。领导干部群众工作潜能力是由领导干部的德才等要素构成的系统所具有的能量。这种能量在领导干部不同群众工作情景中的迁移与运用，就具体表现为领导干部做群众工作的各种外显能力（简称显能力），它是一个由三类九种能力构成的能力系统，下面对其进行简要的分析。

1、组织引导群众能力。领导干部组织引导群众能力主要包括深入群众能力、说服群众能力、组织群众能力。

其一，深入群众能力。深入群众是领导干部做好群众工作的前提。领导干部只有深入基层、深入群众，才能全面了解群众的所思所想，才能找准做好群众工作的着力点。因此，领导干部要做好群众工作，必须具有深入群众能力。领导干部要系统掌握群众路线的理论依据、精神实质、历史经验和现实要求，真正弄懂为什么群众是推动历史发展的根本动力、为什么要依靠人民执政等重大问题，使深入群众的道理内化为自己的行为准则，真正成为思想、观点、感情的有机组成部分，通过深入群众中做群众工作，来提高自己深入群众的本领。

其二，说服群众能力。当前，人民群众的利益诉求和价值趋向日趋多样化，思想意识的差异性、多变性、独立性、选择性、平等性明显增强，这对领导干部的工作方法、工作方式提出了更高要求，要求领导干部具有较强的说服群众能力。因此，领导干部必须提高自己的语言表达能力，讲究以理服人，增强说服群众的本领，把人民群众的思想与行为引导到推动科学发展上来。

其三，组织群众能力。组织群众是领导干部做好群众工作的基础。人民群众是历史的创造者，是推动社会发展的根本动力。领导干部只有密切联系群众，把群众有效地发动组织起来，才能发挥出群众的巨大力量。在社会分工越来越细、利益关系越来越复杂的新形势下，领导干部组织群众的难度也在不断加大；领导干部能否有效地组织群众，直接关系到党和政府决策的落实和工作的成效。因此，迫切需要领导干部更新观念、增强组织群众的本领。

2、按需服务群众能力。服务群众是做好群众工作的根本所在。邓小平同志说：“领导就是服务”，全心全意为人民群众服务是我们党的根本宗旨。领导干部应有按需服务群众的三种能力：

一是了解与预测服务需求能力。领导干部了解与预测群众服务需求能力可分为了解群众服务需求能力与预测群众服务需求能力两种。领导干部具有了解群众服务需求能力，可为更好地满足群众当前服务需求奠定基础；领导干部具有预测群众服务需求能力，可为将来更好地满足群众服务需求奠定基础。

二是按需求制定服务决策能力。领导干部按需求制定服务决策能力可分为领导人个体按需求制定服务决策能力与领导集体按需求制定服务决策能力两种。领导干部具有按需求制定服务决策能力，

三是服务群众决策贯彻执行力。领导干部服务群众决策贯彻执行能力可分为个体执行力与群体执行力两种。领导干部具有服务群众决策贯彻执行力，就能保证服务群众决策的贯彻执行到位，使正确的服务群众决策的成果能真正惠及群众。

3、维护群众权益能力。经济、政治、文化，构成了人民群众权力和利益的三大要素，领导干部应具有维护群众经济、政治、文化权益能力。各级领导干部只有竭力维护人民群众的诸方面的合法权益，才能赢得人民群众的信赖和拥护。领导干部维护群众权益能力包括如下三种：

其一，维护群众经济权益能力。群众的经济权益主要包括人民群众享有生产劳动、财产所有、承包经营、生活保障、物质帮助等权利。经济权益关系人的生计和生存质量，是最根本的权益。在当前，维护群众的经济权益仍然是首要问题，因为人们最关心的还是生存质量问题。领导干部应具有维护群众经济权益能力，敢于与善于维护群众的经济权益。

其二，维护群众政治权益能力。群众的政治权益主要包括人民群众享有参加国家政治生活的广泛民主权利以及在政治上表达个人意愿和见解的广泛自由。在人民民主专政的政治体制下，人民群众是社会的主人，人民的意志是最高的意志，他们在政治生活中最有发言权。领导干部维护群众的政治权益就是维护其社会主人翁地位，也是维护其根本利益。领导干部应具有维护群众政治权益能力，敢于与善于维护群众的政治权益。

其三，维护群众文化权益能力。群众的文化权益主要包括人民群众享有接受教育、科学研究、文化活动等权利，它是人民群众精神生活的需要。文化权益无疑也是人民群众利益的一个重要组成部分。领导干部应具有维护群众文化权益能力，敢于与善于维护群众的文化权益。

领导干部组织引导群众能力、按需服务群众能力、维护群众权益能力这三类能力之间是相互联系、相辅相成的关系。

综上所述，领导干部群众工作外显能力系统的构成图示如下：

图3 领导干部群众工作能力系统结构框图

（二）领导干部提升群众工作能力路径

学习研讨、参与实践和总结改进是领导干部提升群众工作能力的基本途径。

1、学习研讨。学习研讨是领导干部提升群众工作能力的基础性途径，学习研讨的方式主要有三个方面：

其一，自学群众工作理论知识。群众工作学理论是一个新兴的学科领域，近年出版的相关书籍很多，领导干部可以有选择地阅读。此外，各种报刊也发表了许多相关文章，领导干部可以有选择地进行研读。通过有效的阅读与自学，领导干部可以丰富自己群众工作的理论知识，为提升自己的群众工作能力打下扎实的知识基础。

其二，参加群众工作专题培训。在自学基础上，领导干部可以有选择地参加一些培训机构与学校举办的群众工作专题培训。参加群众工作专题培训，领导干部除了听到一些高水平的专家学者授课外，还可以在课堂中或课余时间就自己困惑的问题向授课老师或同行请教，获得在自学中所无法得到的群众工作知识或经验。参加群众工作专题培训，领导干部还可以有机会参与到群众工作的模拟演练过程中去，这对提高自己群众工作的能力会有很大的帮助。

其三，参与群众工作集体研讨。时下，有相关多的机构举办群众工作的学术研讨会或座谈会、案例研讨会等，领导干部在百忙中应抽出时间，积极参加这些专题会议。在参与这些研讨性专题会议的过程中，领导干部与同行、专家学者共同进行研讨，可以开阔眼界，增长见识，激发自己的新思维，更新自己群众工作的理念，促进自己群众工作能力的提升。

2、参与实践。参与实践是领导干部提升群众工作能力的重要途径，主要的参与方式有如下三种：

第一，参与组织引导群众。领导干部通过参与组织引导群众的实践活动，可以更好地认识到组织引导群众的重要性、了解组织引导群众的程序与方法，积累相关的工作经验，逐步提升自己组织引导群众的能力。一般来说，在其他条件或因素不变的情况下，参与组织引导群众的次数越多，领导干部组织引导群众的能力的提升就越快。

第二，参与服务群众决策。领导干部参与制定服务群众决策，不仅是工作职责所需，更是熟悉服务群众决策过程与服务群众决策基本内容的最好途径，对于提高自己的群众工作能力有许多益处。通过这种参与，领导干部既可以吸收他人的智慧，也可以把自己的智慧融入到服务群众决策中去，提高服务群众决策的质量，为组织服务群众决策的有效执行提供优质的服务群众决策基础。

第三，参与维护群众权益。领导干部参与维护群众权益，可以更好地认识到维护群众权益的重要性、了解维护群众权益的程序与方法，积累相关工作经验，逐步提升自己维护群众权益的能力。一般来说，在其他条件或因素不变的情况下，参与维护群众权益的次数越多，领导干部维护群众权益的能力的提升就越快。

3、总结改进。总结改进是领导干部提升群众工作能力的重要途径之一，总结改进有三种主要的方式：

一是总结群众工作成功经验。参与群众工作决策实施，领导干部把群众工作做好了，实现了预期群众工作的目标，就应该及时地总结群众工作的成功经验。领导干部总结群众工作的成功经验，既可以作为自己今后更好地进行群众工作的经验基础，还可以作为他人学习借鉴之用。

二是反思群众工作失误教训。在参与群众工作决策实施过程中，领导干部如果在群众工作的相关环节上有不足之处或失误的地方，也应该实事求是地进行反思，找出失误的主观与客观原因，制定今后防范类似失误的对策。

三是创新群众工作方式方法。在总结群众工作成功经验与反思群众工作失误教训的基础上，领导干部应更进一步，创新群众工作方式方法，实现群众工作的体制、机制、制度等方面的创新，以便使自己的群众工作能力得到进一步的提升，从而提高自己群众工作的水平与成效，为党为国家为人民做出更大的贡献。

综上所述，领导干部提升群众工作能力的路径有三类九种，它们的关系图示如下：

图4 领导干部提升群众工作能力路径框图

[1]徐迪祥、欧雨辰.群众工作学导论[M].南昌:江西人民出版社，2005.

[2]编写组.学习党的群众工作重要论述读本[M].北京:人民出版社，2011.

[3]王凤青、王培芝.群众工作运行机制的理论探索与实践创新[M].济南:山东人民出版社，2009.