论土地资源价格安全评价指标体系及其构建※

李四林，王海峰

（中国地质大学，湖北 武汉 430074）

论土地资源价格安全评价指标体系及其构建※

李四林，王海峰

（中国地质大学，湖北 武汉 430074）

土地资源安全问题是非传统安全的重要内容之一，随着地价房价的高涨，其安全问题也就成为学界与政界的研究目标。为此，从价格角度对土地资源安全内涵进行界定，分析土地价格的形成机制和影响因素，进而构建土地资源价格安全指标体系是十分必要的。研究表明，在诸多安全影响指标中，政府行为的调控对于保障土地资源价格安全有很好的效果。为此，要解决目前面临的土地安全问题，就必须加强对政府土地管理行为的监督，加大调控力度。

土地资源价格；安全；评价指标

随着人民要求生活质量提高与资源承载能力矛盾的日益显现，国土资源安全问题已经成为目前亟待解决的问题之一，土地资源安全形势作为国土资源的重要方面也随着地价房价的高涨日益严峻。在当前我国地价房价居高不下、地产行业泡沫不断膨胀的情况下，了解土地价格的形成机制和影响因素，分析土地价格波动对社会稳定、经济发展和居民生活造成的影响，从价格视角分析国土资源安全问题，从安全角度分析土地价格形成机制，并在二者关系中找到土地价格与国土资源安全的平衡点，对于保障土地价格稳定进而保障土地资源安全具有十分重要的意义。

一、土地资源价格安全内涵及其衡量指标

土地资源安全作为国土资源安全的重要组成部分，是指土地资源对国家的可持续发展具有良好的支撑和保障能力，具体而言就是指土地资源的生产、分配、交换和消费等环节处于良性循环的状态。从经济学角度看，土地资源的流转买卖过程实际上就是供给和需求的满足过程，因此可将土地资源安全视为一种供需均衡的状态。土地资源的价格是维持土地资源供需平衡的杠杆，对土地资源安全的影响涉及国家、社会、经济、民生的各个方面。因此，保障土地资源安全的重要组成部分就是保障土地资源价格安全，通过政府宏观调控，使土地资源价格维持在一定的合理水平。土地资源价格安全的内涵及衡量指标主要涉及以下几个方面：

1.涉及国家权威

城市化进程的加快使城市土地供应紧张，造成土地价格的上涨，导致地方财政对土地出让金的依赖更加强烈。中国指数研究院发布2009年中国土地出让金年终盘点报告指出，2009年中国土地出让金总金额达15000亿元，占2009年GDP的4.4%，不少城市包括北京的土地出让金占财政收入比例接近五成[1]。一部分地方政府为了眼前的利益而致耕地保护政策于不顾，无限度地增加审批新增建设用地的数量，挑战了国家权威，严重影响了国土资源安全，使坚守18亿亩耕地红线的压力加大。要想缓解这种趋势就要从调控土地价格入手，严格土地审批制度，使土地资源的供给和需求处于可控的范围之内。衡量土地资源价格安全在国家权威方面的指标，体现在政府行为方面包括税收政策、土地利用规划、耕地保护以及金融货币政策等。因此，应该从政府宏观调控入手，将土地出让金占地方财政的比重控制在安全范围之内，减少国家或政府对土地财政的依赖程度，从而在根本上抑制土地资源的过度开发，保障土地资源价格安全。

2.涉及社会稳定

地价的高企、房价的上涨造成城镇居民生活压力增大，影响社会稳定，并直接影响了中低收入群体的利益。土地资源价格安全的社会稳定方面主要是由社会稳定对土地资源的依存度决定的，具体衡量指标有社会发展（包括工业发展景气指数、经济增长速度等）和购买意愿（包括土地市场投资平均收益率、人均居住面积等）两个。其中，工业发展指数、经济增长速度与土地市场平均收益率为正向指标，这些指标越高对土地的需求就越旺盛；而人均居住面积为反向指标，人均居住面积越小则对土地的需求就越旺盛。土地的供给不能满足当前的需求则表明当前的土地价格影响了社会稳定，对土地资源价格安全造成负面影响。

3.涉及民生问题

土地价格的攀升使城市居民购房支出增加，加大了居民生活压力，导致幸福感下降。同时，地价房价的快速增长使一部分富裕的居民在满足自身住房需求后，购买更多的住房用于投资炒房，使房地产市场产生需求增多的假象，带来土地价格上涨的恶性循环。影响土地价格安全民生方面的主要衡量指标分为软件和硬件两种，其中软件指标就是居民幸福感，包括城市愉悦度、居民幸福指数、人均绿化面积、道路通达度、城市中心影响力等；硬件指标是指居民支付能力，包括人均可支配收入、房价收入比、恩格尔系数、消费者物价指数和预期通胀率等。只有当软件指标和硬件指标相契合时，也就是说当前的土地价格政策能满足居民住房需求的心理预期时才是安全的。

4.涉及市场秩序

市场经济是自由经济，特别强调主体的平等，在土地资源市场上则往往会有悖这一原则，因而形成畸形的价格机制。土地的供给者——地方政府拥有土地买卖的权利，加上对耕地的征收标准不统一以及土地出让过程中的权力寻租，使得土地价格的形成机制畸形，造成土地市场秩序混乱。因此，土地资源价格安全市场秩序方面的衡量指标主要有影响土地价格的市场作用因素，包括土地市场发育程度、房地产景气指数、投资机会成本等，以及土地的质量价值，包括基准地价、开发成本等。

目前，影响我国土地资源价格安全的主要因素就是我国土地需求增长过快。在市场经济条件下，土地的内在价值表现为土地的价格，土地的供求机制是受价格杠杆控制的，因此，处理好土地的供需矛盾必须从土地价格的调控入手，构建土地资源价格安全评价指标体系，利用土地价格调控土地供给，以保障土地资源价格安全。

二、土地资源价格安全评价指标体系的构建

作为一种特殊资源，土地资源具有稀缺性、特殊商品性和国家垄断性的特征，因而土地资源的价格与土地的自然属性和区位优势、经济社会的发展程度、国家政府及地方政府的土地开发政策等因素密切相关。因此，在构建土地资源价格安全评价指标体系框架过程中，可以借鉴“压力一状态一响应”(Pressure-state-response)评价体系，以土地价格为核心，以实现土地资源安全为目标，综合考虑工业、农业、服务业、人口增长、土地利用变化、城市规划和环境承载力等因素及其内在联系，建立土地资源价格安全评价指标体系。压力指标描述人口及社会发展对土地资源造成的压力，指示影响土地价格变化的人类活动、过程和格局；状态指标描述土地资源供需状态，指示土地价格变化；响应指标描述社会对造成土地价格变化的压力响应，指示政策取向和对土地价格变化所做出的反应。压力指标、状态指标和响应指标之间有时没有明确的界线，在分析应用过程中，必须把压力指标、状态指标和响应指标结合起来考虑。

土地资源价格安全是由土地供给和人类需求两个方面决定的。当土地供给大于人类需求时，土地资源价格下降；当土地供给小于人类需求时，土地资源价格上升；当土地供给等于人类需求时，土地资源价格稳定。前两种情况都不是土地资源价格安全的情形，只有当土地供给与人类需求相契合时土地资源价格才是安全的。因此，对土地资源价格安全评价体系，要从影响土地供给和人类需求的各种因素入手建立。（图1）

根据土地价格安全评价指标体系概念模型中关于压力指标、状态指标和响应指标的分析方法，结合德尔菲法，以主导性、定性与定量相结合等指导原则，笔者最终确定了影响土地价格安全的主要影响因子。

图1 土地资源价格安全评价指标体系框架

1.压力指标

指标1：城市扩张。城市及其周边土地价格受城市扩张的影响很大，城市的扩张主要是由经济发展和城市人口增多造成的，具体包括城市愉悦度、常住人口增长率等。

指标2：社会发展。社会经济的发展必定导致用地规模的增加，特别是工业和房地产业的发展会导致用地量激增，因此社会的发展也是造成地价变动的驱动原因之一，具体指标包括工业发展景气指数、经济增长速度。

指标3：购买意愿。从用地主体居民的需求出发，地价的涨落与居民的需求成正比，消费者的购买意愿越大，对土地的需求量也就越大。影响消费者购买意愿的因素主要有居民实际用地需求和土地投资收益预期两个方面，表现为指标形式就是土地市场投资平均收益率和人均住房面积。

2.状态指标

指标1：质量价值。土地的质量价值主要是由基准地价和土地开发成本两方面决定：基准地价是政府土地管理部门及政府土地估价委员会在一定时间内，根据各种土地类型交易情况或土地实际收益情况，按照合理利用土地资源和调整现有用地结构的需要，在不同土地级别上评定的平均价格；土地开发成本则是指在对现有土地进行开发时要额外投入的初级平整加工费、配套设施费等。

指标2：支付能力。主要是指在特定时间、特定地域内，居民的收入水平、物价水平和消费水平等状态指标，具体包括人均可支配收入、恩格尔系数、消费者物价指数、预期通胀率。

指标3：环境价值。城市是一个物流、能流、信息流和人口流高度集中的系统，这也造就了城市的方便快捷，区位条件、基础设施、道路、城市绿化这些因素共同影响着城市地价的波动，具体指标有：基础设施实现度、道路通达度、城市化率、城市中心影响度和人均绿化面积。

3.响应指标

指标1：政府行为。我国的土地归国家所有，土地的开发规划方案最终都由政府拍板，政府政策对土地价格有着关键作用，政府定价往往成为土地买卖价格的主要参考依据。加之我国目前实行严格的耕地保护政策，土地市场极不成熟，存在着一定的土地投机行为，这些都需要政府行为来规范，因此政府的宏观调控对土地价格的影响举足轻重。另外，政府通过金融货币政策调控土地市场进而稳定整个社会经济，也会对土地价格有所影响。具体包括税收政策影响度、土地利用规划、耕地保护力度和金融货币政策。

指标2：市场作用。土地价格受房地产市场的周期性影响很大，宏观经济的好坏、供给与需求的变化都会对土地的价格产生极大影响。此外，土地价格的不断增长使土地转让存在很大的利润空间，这让土地投资走向了市场运作的大潮，市场作用因素对土地价格的影响也愈演愈烈。

综合以上分析，土地资源价格安全评价指标体系可以分为8个因素、24个因子（如下表1）。

表1：土地资源价格安全评价指标体系

三、土地资源价格评价指标体系安全性评价

土地资源价格安全是影响国家土地资源安全最敏感的因素，上文分析并构建了影响土地价格安全评价指标体系，那么这些指标在实际中对国家土地资源的安全性又是怎样的？只有弄清楚了这个问题，本文构建的指标体系才能真正发挥作用，为决策部门提供具体的指导价值。

1.建立递阶层次结构

对土地资源价格安全所涉及的指标进行分类，构造一个各指标之间相互联结的递阶层次结构。处于最上面的层次一般是问题的预定目标，通常只有一个元素，中间层的元素一般是准则层和次准则层，最底层一般是方案层。土地资源价格安全分为四层，第一层为土地资源价格安全评价这一总目标A，第二层包括压力指标B1、状态指标B2、响应指标B3共三项指标，每项指标下面又包含若干个第三级子指标项（如表2）。在本文的研究中，对第三级指标又细化分了若干影响因素，由于第四级指标是对第三级指标的具体说明，是更为详细的细分过程，笔者在此只对前三级指标进行权重的分配，第四级指标可以参照第三级指标的权重分配。

表2：土地资源价格安全评价递阶层次结构图

2.构建判断矩阵并计算权重

本文采用层次分析法确定土地资源价格安全评价指标体系中各指标的安全性权重，构造判断矩阵对各个指标的相对重要性进行判断。某一指标相对于另一个指标重要性的含义如表3所示。

表3：指标相对重要性标度含义[2]

通过德尔菲法和层次分析法借助表3所示指标相对重要性标度的含义对判断矩阵进行赋值（具体见表4）。

表4：指标相对重要性判断矩阵

通过层次分析法计算软件yaahp得出土地资源价格安全评价指标体系各指标安全性权重参见下表5。

表5：土地资源价格安全评价指标体系安全性权重

应用层次分析法确定土地资源价格安全评价指标重要性排序为：

准则层：响应指标〉压力指标=状态指标。

次准则层：压力指标中，社会发展〉城市扩张〉购买意愿；状态指标中，支付能力〉质量价值〉环境价值；响应指标中，政府行为〉市场作用。

四、结论

通过上述对土地资源价格安全内涵及衡量指标的分析、以及对土地资源价格安全评价指标体系的构建，可以将土地资源价格安全评价指标归为两类：固定指标和可变指标。压力指标是比较稳定的，它对价格的影响是刚性的；状态指标中的质量价值也相对稳定，而支付能力与环境价值在一定的时期内也是固定不变的；响应指标变化最大，其中政府行为又是一个非常特殊的指标，是土地价格影响指标中最活跃的一个，也是变数最大的一个。因此，将压力指标和状态指标归为固定指标，将响应指标归为可变指标。在通过调控土地价格实现土地资源价格安全的方法中，可变指标给我们提供了有效的调控措施。具体就是，通过响应指标调控政府行为，发挥市场作用，促进土地资源供需平衡，进而维护稳定的土地价格，最终通过控制这些可变指标保障土地资源价格安全。

从调控效果和力度来讲，对响应指标尤其是政府行为的调控对于保障土地资源价格安全更有效。根据文章第三部分对土地资源价格安全评价指标安全性的评析可知，响应指标所占的权重最大，对土地价格的影响也最大，其中又以政府行为对土地价格的影响为主。调控土地价格以实现土地供需平衡，就要从政府调控着力，发挥市场作用，使土地价格回归到准确体现土地价值的正常水平。所以从价格视角思考国土资源安全问题，要解决目前面临的土地供需矛盾，关键还是要加强对政府行为的管理，要利用政府工具进行调控。

[1]中国指数研究院.2009年中国土地出让金年终盘点报[OL].http：//www.landlist.cn/zt/201001/09 tudipd.html,2010-01-08.

[2]查先进.信息分析与预测[M].武汉：武汉大学出版社，2008.

李四林（1974-），男，安徽安庆人，中国地质大学政法学院副教授、博士，主要研究公共政策；王海峰（1987-），男，河南洛阳人，中国地质大学政法学院硕士研究生。

C 301.2

A

1671-7155（2011）03-0063-05

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.03.013

2011-04-13

本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（CUG090114），并得到中国地质大学（武汉）国土资源法律评价工程实验室开放基金（CUGB10002）资助。

（责任编辑 周吟吟）