农地保护之忧

党国英

我对农地保护前景有三忧：一忧对农地保护的认识不到位，二忧农地保护重数量轻质量，三忧保护机制有缺陷。为什么我讲“农地保护”，不是讲“基本农田保护”这个标准的官方说法，因为没有视野更大的农地保护政策体系，基本农田保护的“红线”就难守住。

近年来，不赞成基本农田保护的声音比较大，如果提出力度更大的农地保护政策主张，估计反对的声音更大。反对的声音似乎主要来自学界，但在一些非正式场合，有官员也对这项政策持保留意见。反对意见的确欠妥。

以过去若干年的经验看，我国耕地面积的确不构成农产品生产的绝对限制；真正影响农产品供应数量的是有效播种和生产面积。若农产品价格与投入之比合适，农民能见到足够的收益，农业播种面积就会增加，管护效能也会提高，农产品就大抵会满足供应。按我国现有耕地面积，若都能得到有效利用，农产品生产潜能的确很大。举例来说，这两年，山东德州市连续实现每亩耕地产出1吨粮食，若我国一半粮食生产用地达到这个水平，再加上其他土地的贡献，粮食总产量会十分可观，满足我国人口高峰期的粮食需求会绰绰有余。但是，这丝毫不构成不去积极保护农地的理由。

农地除了生产农产品的功能以外，还有一种“敞地”功能。城市民众在钢筋混凝土建筑物的森林里生活，需要大面积的敞地来调节心理感受。这是一种公共需求。城市化水平越高，公众的这种需求也大。有研究表明，这种需求受到抑制时，人的心理健康水平会下降。此其一。

其二，我国城市的开发强度很高，即城市圈里的敞地面积相对小，而人口密度与经济密度很低，建设用地的利用效益不高。若到达发达国家的一般水平，我国现有城市圈的建设用地还有很大利用空间，实在没有必要大量占用耕地搞建设。

其三，从农业生产的规律来看，土地越多，农业生产的效率越高，抵御自然灾害的腾挪空间越大。土地多，可以降低对单产的要求，从而减少使用化肥农药，少灌溉，有利于发展旱作农业，实现环境保护。我国大豆由大量出口转为大量进口，主要原因是大豆是土地密集型农产品。农地面积短缺迫使我们追求单产水平，大豆生产就没了比较优势。总之，对我们这样一个大国，农地是多多益善。

有人說，少了农地不可怕，可以通过进口解决粮食需求问题，且粮食出口大国从来没有成功地对进口国实行过贸易禁运。这话本身不错。但是，我们本来就不缺建设用地，为什么要再多占农地，把粮食需求的满足交给国际市场？再者，百姓饿肚子是“快变量”，而粮食进口涉及谈判、运输，需要时间，是“慢变量”，两者稍有衔接差错，就是很大的社会问题。满足粮食需求的主动权还是自己掌握好，这也是中国人对世界经济的一种责任。

还有人说“18亿亩耕地红线”不科学，笔者对这个批评也不以为然。“18亿亩”数量的确定，可能没有严格的依据，但这没有什么。保护19亿亩也未尝不可，保护17亿亩也不会天塌下来。农地保护，总之是多多益善。官方为了行政的方便，自然需要一个数字作目标，18亿亩的标准相对能被接受，我看算不上什么荒唐。若要相对合理，我看可以讲保护一切农地，包括草原、湿地、可利用荒地、林地等等；还可以有一个数量概念，叫做保护50亿亩农地。这当然是一个来自“大农业”的农地概念。

的确，建立一种“大农业”的农地概念十分必要，否则，保护“18亿亩基本农田”的质量会下降。举例来说吧。一些地方占了湿地（如滩涂、低洼草甸、河道）搞建设，说自己没有占用基本农田，但过度占用这些土地造成干热风频发，小旱容易变成大旱，耕地的质量下降了。这和占用耕地没有什么区别。有些地方在“占补平衡”中，占了优质耕地，把未利用的其他农地充作耕地，农地还是少了，耕地质量下降了。连续几届中央政府抓“退耕还林”，成绩卓著，今后该抓湿地保护了。最好建立一种更大的农地保护概念。

农地保护需要一种机制，否则费力不见效。林权改革的成功给我们一个启示，就是产权清晰很重要。不用害怕几十年、乃至上百年的土地使用权界定给私人。只要规划管理到位，私人使用权无损于土地的公益性。然而，仅仅有产权改革不够，还需要一种来自政府对农地公共性的规划管理。偏偏这方面的问题很大。

除了法治建设不完备这个明显缺陷之外，中央政府相关部门的协调运作也是不小的问题。国土资源部事实上只管了耕地保护和矿产资源保护，湿地管理在国家林业局，河道管理在水利部，海洋和一些岛屿管理在国家海洋局，还有一些跨界职能在环保部，有受保护动物的荒地可能被划为保护区，也归了林业局。这些部门往往各司其职，协调起来很不容易。能不能让国土部承担更多的综合协调职能？笔者以为很有必要。★

(作者为中国社科院农村研究所研究员）