关于实现财政性教育经费占GDP4%目标的思考

张益禄,岳凤霞

(1.河北省教育厅,河北石家庄 050051;2.河北科技大学,河北石家庄 050081)

关于实现财政性教育经费占GDP4%目标的思考

张益禄1,岳凤霞2

(1.河北省教育厅,河北石家庄 050051;2.河北科技大学,河北石家庄 050081)

我国提出到2012年财政性教育经费支出占 GDP的比例达到4%的目标,这是加快教育改革和发展的重大举措。要实现这一宏伟目标,必须准确测算经费需求,选择科学路径,采取培植壮大财源、调整财政支出结构、拓宽筹资渠道、建立监督机制等有力措施。

教育经费;GDP;4%目标

一、到2012年实现财政性教育经费占 GDP比例4%的目标,是加快教育改革和发展的重大举措

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出：“提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,2012年达到4%。”这是加快教育改革和发展的重大举措,对于我国教育乃至经济和社会发展都具有重大而深远的意义。

百年大计,教育为本。教育是民族振兴和社会进步的基石。教育投入是教育事业的物质基础,是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资。胡锦涛总书记在全国教育工作会议上明确指出：“在党和国家工作全局中必须始终把教育摆在优先发展的战略地位,切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展、财政资金优先保障教育投入、公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制,大幅度增加教育投入。”党和国家始终高度重视教育,坚持把教育放在公共财政的突出位置,予以重点保障。改革开放以来,特别是进入新世纪以来,国家采取了一系列政策措施,大幅度增加财政性教育投入,推动了各级各类教育的快速发展。自2004年以来,我国逐步实现了城乡免费义务教育,建立健全了家庭经济困难学生资助政策体系,职业教育快速发展,高等教育进入大众化阶段,为我国教育事业改革发展、保障广大人民群众受教育权利提供了基本的经费保证。但从教育快速发展的需求来看,经费不足的矛盾仍然比较突出,我国义务教育虽已基本普及,但中西部地区和农村经费保障水平不高;对非义务教育的财政投入保障薄弱;义务教育资源配置在区域间、城乡间、校际间严重不均衡;各级学校的负债问题严重等等。经费不足依然是制约教育发展的主要瓶颈。因此,亟须建立完善的投入保障机制,增加财政性教育投入。而提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,2012年达到4%,则是增加教育投入的一项根本措施[1]。

财政性教育经费占 GDP比例是最为重要的教育经费指标,它具有以下三个特点：

首先是国际通行的重要经费指标。从严格意义上说,财政性教育经费占 GDP比例是一个相对量指标,并不反映教育经费需求情况。测算和确定公共教育支出水平最直接的方法是经费供求法(按照教育事业实际需要确定),但这一方法需要准确测算教育经费实际需求和财政供给能力,具体操作难度很大。因此,国际上通常采用公共教育经费占 GDP比例作为主要经费指标,衡量经费投入水平。联合国教科文组织也用这一指标进行国际间的比较和分析。从统计口径看,我国的财政性教育经费包括四部分内容,即各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业用于举办中小学的经费、校办产业勤工俭学和社会服务收入,比国际上的公共教育支出所包含的内容要多、口径要宽。但由于我国财政拨款在财政性教育经费中的比重较高,且有继续增大的趋势,基本上能够反映公共财政的投入水平。因此,我国的财政性教育经费和国际上的公共教育经费是基本一致的。我国教育要融入国际教育之中,参与国际间的教育竞争,也必须采用国际通行的经费衡量指标体系,以准确了解我国教育投入在世界所处的水平和位置,为国家制定筹措教育经费政策提供参考依据[2]。

其次是衡量政府教育投入水平的主要经费指标。财政性教育经费在整个教育经费中所占比重较大,运用财政性教育经费占 GDP比例这一指标,能够全面地衡量各级政府对教育的投入水平。教育是社会公益事业,教育投入的主要责任在政府。基于这一点,我国实行了“以财政投入为主,多渠道筹措经费”的教育投资体制。多年来,在中央和地方各级政府的共同努力下,我国财政教育投入持续大幅度增长,2010年全国财政教育支出相当于公共财政收入的17.6%,已成为公共财政第一大支出。但从目前非义务教育特别是高等教育经费来源结构状况看,财政性教育经费所占比重较小,不少学校主要靠收取学生学费维持运转,财政投入的主渠道地位明显弱化。国家确立4%的目标,有利于增强政府责任,加大财政性教育经费投入,优化教育经费来源结构,提高财政性教育经费在整个教育经费中的比重,从而提高教育经费整体投入水平。

再次是最具刚性和约束力的经费指标。多年来,为增加教育经费投入,国家曾出台了一系列法规和政策,促进了教育事业的快速发展。但有些法规和政策也存在一些缺陷,譬如《教育法》规定：“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例,保证按照在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”。“三个增长”被认为是衡量教育投入水平的重要指标,但也存在刚性不强等问题。如关于生均经费和生均公用经费的增长,没有明确规定增长的幅度,使这项政策在执行中打了折扣,未能发挥预期的效果。而财政性教育经费占GDP4%的规定,把国家财政教育投入和国民生产总值紧密联系起来,并规定了具体的比例,使财政性教育经费的投入与经济发展相适应,并随着经济的发展不断增长,具有很强的刚性和约束力,是一项严谨、科学和完善的制度设计,是筹措教育经费的重要制度保障。

早在1993年,国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就明确提出：“逐步提高财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末达到4%。”十几年来,党和政府一直在采取措施加大财政教育投入,努力推进实现这一目标,虽然财政性教育经费占 GDP的比例逐年提高,但4%的目标至今没有实现,并成为全社会共同关注的问题。财政性教育经费占 GDP的比例既取决于财政性教育经费占财政支出的比例,同时也取决于财政收入占 GDP的比例。多年来,我国财政收入占GDP的比重较低,2009年仅为20.4%,低于世界各国平均水平约10个百分点,低于西方发达国家约15个百分点,使得国家在安排财政支出上受到制约。加之整个社会事业发展对财政投入的需求较大,很难拿出更多的钱用于教育,这是未能实现4%目标的主要原因。《教育规划纲要》明确提出到2012年实现财政性教育经费支出占国民生产总值的4%,是我国在新形势下做出的战略性决策,也是对全社会的郑重承诺,表明了党和政府推动教育改革发展的坚定决心[1]。

二、4%目标是根据我国经济和教育发展状况、参考不同类型国家教育经费投入水平等多种因素确定的,实现这一目标任务十分艰巨

深入分析我国财政性教育经费占 GDP比例的增长变化情况,并和不同类型国家进行比较,可以得出以下结论：(1)按上述表格中所列年份计算,我国 GDP年平均增速为14.68%,保持了较快增长势头;而财政性教育经费占 GDP的比例年平均递增仅为3.74%,增速较为缓慢。经济增长较快,经济质量不高,财政收入占 GDP的比重较小,仍然是制约我国财政性教育经费占 GDP比例不断提高的重要因素。(2)世界绝大多数国家公共教育支出占 GDP比例都在4%以上,发达国家超过5%。我国与世界大多数国家相比存在着较大差距,不仅低于发达国家平均水平,也低于发展中国家平均水平。(3)我国提出的到2012年财政性教育经费占 GDP比例达到4%的目标,是根据我国经济和教育发展状况、参考不同类型国家教育经费投入水平等多种因素确定的。我国处于社会主义初级阶段,国家财力比较紧张,尽管4%目标与世界平均水平相比还比较低,但要实现这一目标任务十分艰巨(表1,表2)。

表1 中国教育经费投入情况

表2 部分不同类型国家公共教育支出占G DP的比例

三、准确测算经费需求,选择科学路径,是实现4%目标的基础

要如期实现4%的宏伟目标,首先要准确测算经费需求情况。据教育部、财政部提供的资料显示,2009年我国财政性教育经费占 GDP的比例为3.59%,距4%的要求差0.41%。如 GDP增速按每年8%计算,2012年我国 GDP大约为464 207亿元,财政性教育经费应该达到18 568亿元,比2009年增长6 337亿元。考虑到4%是全国性目标,国家与地方国民生产总值统计数据难以衔接一致,在实际中也难以操作,不宜据此对各省(市)分解指标和进行考核。其原因主要体现在两个方面：一是从各省(市)的 GDP总量上看。由于我国经济发展严重不平衡,各省 GDP总量差别很大,如果单纯用财政性教育经费占 GDP比例来衡量,就会出现较大偏差。例如,2008年贵州省财政性教育经费投入为229.77亿元,占 GDP的6.9%,早已大大超过了4%的目标。而有些省份由于GDP总量很大,虽然财政性教育经费占 GDP比重较低,但教育经费投入总量仍然保持较高水平,也能够满足教育发展的需要。二是从财政收入占GDP的比重上看。由于各省(市)的产业结构和经济运行质量不同,使得财政收入占 GDP的比重也存在较大差别。以河北省为例,2009年财政性教育经费占 GDP的比重仅为2.76%,比全国平均水平低0.83%。而财政性教育经费占财政支出比例为19.46%,位于全国前列。财政性教育经费占GDP比例和财政性教育经费占财政支出比例两项指标并非完全一致。上述两个特点说明,如果简单地按照财政性教育经费占 GDP 4%比例指标对各省(市)分解考核,显然是不合适的。

那么,应该采用哪些指标对各省(市)进行分解呢?从我国目前财政体制状况看,通过确定各省(市)财政性教育经费占财政支出比例的办法,达到全国4%的总目标,是一个正确的路径。即财政部按照“分类分省核定”的原则,根据资金的总需求测算出2012年各省(市)财政教育支出占财政支出的目标比例。具体办法是：(1)分类确定初定比例。根据省份类型、区域位置和经济发展水平等因素,将全国各省份分为五大类,根据2012年全国实现4%目标新增教育经费需求以及各类地区2007-2009年财政教育支出占财政支出平均比例,确定2012年各类地区财政教育支出占财政支出的初定比例。(2)按系数调整初定比例。根据各类地区不同省份的实际情况,综合考虑其财政教育支出占修正后地区生产总值比例、人均财力、学生数占人口比例、高校学生数占学生总数比例等因素,设置调整系数,对各省份初定比例进行调整和修正。(3)确定各省份目标比例。根据初定比例和调整系数,计算出各省份的修正比例,并综合考虑各省份2007-2009年财政教育支出占财政支出实际比例,确定各省份2012年的目标比例。

总之,财政性教育经费占 GDP比例和财政性教育经费占财政支出比例两项指标,既存在着内在联系,又有着明显区别。从全国层面上看,应以财政性教育经费占 GDP4%的比例测算整个经费需求。而对各省(市)来说,需要按照财政性教育经费占财政支出的比例指标下达任务,最终达到全面实现4%的目标。

四、要如期实现4%目标,必须采取一系列强有力措施,拓宽资金筹措渠道

目前,我国正处在经济社会发展的关键时期,要求财政重点保障的不仅是教育,还有农业、科技、社会保障、医疗卫生等项目,这给财政造成很大的压力,到2012年实现4%的宏伟目标,需要各级政府做出艰苦的努力。因此,必须站在党和国家事业兴衰的高度,更加突出教育优先发展的战略地位,采取强有力措施,大幅度提高教育投入。

1.大力培植财源和壮大财力。财政性教育经费占 GDP的比例,在很大程度上取决于财政收入占 GDP的比例。我国财政收入占 GDP比重,大大低于各国平均水平,这是导致我国财政性教育经费占 GDP比例较低的一个重要因素。因此,必须加快转变经济方式,调整产业结构,提高财政收入占GDP的比重。2010年我国国民生产总值为39.79万亿,如果财政收入占 GDP的比重提高一个百分点,每年可增加财政收入约3 979亿元,将会大大提高财政收入水平,缓解资金紧张的压力。同时,要改革财政预算管理制度,逐步将未纳入预算的其他各项政府预算外收入纳入财政预算管理,同时将各项支出逐步统一纳入财政预算支出。要强化政府税收和非税收入征管,推进税费改革,保持财政收入的稳定较快增长,为实现4%的目标打下坚实的财力基础[3]。

2.调整和优化财政支出结构。调整和优化财政支出结构,提高教育支出占一般财政预算支出的比重,是增加教育经费最为直接和有效的办法,也是加大教育投入的主要途径。贯彻落实党中央、国务院关于实现4%目标的重大决策,是各级政府财政工作的刚性任务,必须按照《教育规划纲要》的要求,切实把教育摆在优先发展的战略地位,统筹各项收入,把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。各级政府安排支出预算时,要严格按照《教育法》等法律法规规定,年初预算和预算执行中的超收入分配都要体现法定增长要求,保证财政教育拨款增长明显高于财政经常性收入增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。要以更大的决心调整财政支出结构,将新增财力着力向教育倾斜。要把支持教育事业发展作为公共投资的重点,提高预算内基建投资用于教育的比重。要按照国家分解的经费投入指标任务,制定具体实施方案,明确责任,切实把资金落实到位[2]。

3.拓宽教育资金筹措渠道。要不断研究探索新的筹资渠道,采取一些特殊措施,大力筹措教育资金。一是统一内外资企业教育费附加征收政策。即由目前只对内资企业征收教育费附加,扩大到外资企业也按统一政策征收。二是全面开征地方教育附加,适当提高按“三税”(消费税、增值税及营业税)征收地方教育附加的比例,一般不低于2%。三是统筹土地出让收入用于教育。按照原有政策规定,土地出让收入的使用范围未包括教育。最近国务院已经明确要求从土地出让收益中按比例计提教育资金,即土地出让收入扣除规定支出后,按余额的10%计提教育资金,用于教育设施建设。各省(市)应尽快制定具体的实施方案。四是从彩票(福利彩票、体育彩票)公益金中适当增加安排用于教育的支出。彩票公益金应用于社会福利、体育和其他社会公益性支出,目前中央财政从彩票公益金中安排了专项资金用于教育助学项目,但不少地方彩票公益金中尚未安排教育方面的支出,应予以适当安排。五是政府公共投资主要是指各级发展和改革部门掌握的预算内基本建设投资,要明确一定比例用于教育;从城市维护建设费中按照一定比例提取中小学校建设资金;高校老校区置换所得收入扣除转让成本费用外,全部返还学校用于新校区建设;对各级各类学校校舍建设实行行政事业性收费和服务性收费减免。六是新建住宅小区和旧城改造凡达到一定建筑面积的,依据各地教育实施规划,由开发单位负责按比例同步建设中小学校、幼儿园,无偿交教育部门管理使用;建筑面积较小的,按比例缴纳建设学校资金。总之,通过上述措施,拓宽财政性教育经费来源渠道,保证财政教育投入的大幅度增加[3]。

4.建立和完善经费投入监督机制。加强监督是增加教育经费投入的基本保证。多年来,虽然《教育法》《义务教育法》《高等教育法》都明确规定了政府的投入责任,但由于缺乏有效的监督机制和问责制度,不少地方没有将政策落实到位,这也是导致教育投入不足的一个重要原因。要实现4%的目标,必须建立和完善监督机制,加大监督力度。一是按照《教育规划纲要》提出的“要把推进教育事业科学发展作为各级党委和政府政绩考核的重要内容,完善考核机制和问责制度”的要求,制定具体实施方案,定期公布和评估各地教育经费的投入状况,并作为干部考核任用的重要依据。二是明确各级政府及财政、发展改革、教育、税务、规划、国土资源等有关部门的责任,把各项教育经费筹措政策落到实处。三是制定科学的教育经费统计口径,防止用上级拨款抵顶本级经费、虚增投入数额等做法,保证教育经费数字的真实可靠。同时对投入情况进行动态监控。四是在对各地严格考评的基础上实行奖惩制度,对于经费投入达到国家要求的,给予“以奖代补”资金;对于投入不到位的,扣减其它教育专项经费;对于高等教育经费投入问题突出的,也可采取调减本科生和研究生招生计划、暂停硕士博士点审批、暂停高校设置审批等惩罚措施,以确保资金落实到位。

[1]《教育规划纲要》工作小组办公室.教育规划纲要辅导读本[M].北京：教育科学出版社,2010.

[2]王善迈.对财政性教育经费占 GDP4%目标的思考[N].中国教育报,2009-01-13.

[3]丁学东.财政部将用四项措施实现教育财政投入占GDP4%[EB/OL].[2010-03-01].http://www.sina.com.cn.

Considerations on Achieving the G oal of Educational Expenditure T aking 4%of G DP

ZHANGYi-lu1,YUE Feng-xia2
(1.Hebei Education Department,Shijiazhuang,Hebei 050051;2.Hebei University of Science and Technology,Shijiazhuang,Hebei 050081 China)

Our country puts forward that fiscal educational expenditure should achieve 4%of GDP to 2012,and it is an important measure to accelerate educational reform and development.In order to realize this grand goal,we must accuratly measure the outlay demand,choose the scientific route,take effective measures such as cultivating exchequer,adjusting the payout structure of finance,widening the financing channel and building the controlling system.

educational expenditure;GDP;target of 4%

G475

A

1005-6378(2011)05-0052-05

2011-08-20

2011年河北省社科项目《关于实现财政性教育经费占 GDP4%目标的思考》(Hhb11yj015)

张益禄(1956-),男,河北沙河人,现供职于河北省教育厅,研究方向：教育财务理论。

[责任编辑 卢春艳]