部门预算初审监督的问题及建议

　　[摘　要]预算草案初步审查是人民代表大会审查预算的前置环节，对做好预算审查批准工作起到基础性作用。目前很多地方人大把部门预算作为人大财经委员会预算初审的重点，并取得了一定的成效，但也存在不少问题。文章根据工作实践，从部门预算初审监督的法律依据、功能定位、审查依据、审查重点、审查人员五个方面分析部门预算初审存在的问题，并提出完善建议
　　[关键词]部门预算；初步审查；审查依据；审查重点
　　
　　一、引言
　　
　　加强各级人大对预算草案的审批是我国宪法和法律的要求，也是社会的普遍共识与期待。目前我国各级人大会会期短、议题多，再加上预算专业性较强，代表们预算知识比较欠缺，成为加强人大预算审查批准工作的现实瓶颈。近年来，随着部门预算的全面铺开和不断深化，提交各级人大审批的部门预算也在逐年增加。由于部门预算的量大，人大会期间对预算草案的审查，由过去的“看不懂”变成现在的“看不完”，人大代表对预算草案的实质性监督仍无法落实。而预算草案初步审查是人民代表大会审查预算的前置环节，对做好预算审查批准工作起到基础性作用。因此，以部门预算为基础，加强和改进预算草案的初步审查无疑为解决法律要求、社会期待与现实瓶颈之间的矛盾提供了通道。
　　事实上，目前很多地方人大都把部门预算作为人大财经委员会预算初审的重点，不断扩大部门预算的审查范围，提高审查力度。从连续几年的审查情况看，初审已经取得了一定的成效：“先有预算，后有支出”的观念深入人心，部门领导对预算的重视程度大大提高；部门预算编制越来越规范；预算更加细化；约束力得到加强，各部门年底向财政争取资金的现象明显减少等等。但是部门预算的初审没有成熟的模式和经验，各地都是边实践，边改进，所以存在的问题也不少。笔者根据近年来参与部门预算初审工作的实践，总结一些体会，期望对改进部门预算初审工作提供一些参考。
　　
　　二、部门预算初审监督的问题
　　
　　(一)部门预算初审监督的法律依据不足
　　1995年正式施行的预算法专门就预算草案初步审查作出直接规定，包括财政部门提交本级预算草案的义务和时间要求、初步审查的主体、初步审查的对象和内容等，这是国家层面的立法首次对预算草案初审作出规定。从1996年到2007年，全国人大常委会、30个省(市、区)人大及其常委会相继出台了有关预算审查监督的条例、规定或决定。这些法律、地方性法规在预算法的精神和原则框架下，对预算草案初审工作加以详细规定，大大增强了预算草案初审工作的规范性和可操作性。但是。无论是中央还是地方，都没有在法律中对部门预算的初审进行明确，部门预算更多地只是作为审查本级预算的参照，部门预算初审的对象、内容、方法仍由各地自由操作，重视程度不一，严重地影响了部门预算初审的质量。
　　
　　(二)部门预算初审监督的功能定位不明确
　　按部门预算编报规定，部门预算草案必须先报本级财政部门审核汇总，然后才提交本级人大财经委员会进行初步审查。也就是说，财政部门应该具有指导部门预算编制和审核部门预算的职责。然而，人大对部门预算进行初审的过程中发现，由于财政部门审核把关不严，再加上部分单位对预算编制不够重视，一些简单的技术性问题频频出现，比如：有些单位未编写说明书；有些单位预算说明书与预算表数据不符；功能分类支出总数与经济分类支出总数不等；政府采购项目的计量标准大相径庭等等。如此一来，人大对部门预算的初审代替了财政部门的审核工作，成为了部门预算的校对员。当人大初审的功能错位，更多地局限于技术性审核时。对政策性的审核也就因时间关系显得力不从心。
　　
　　(三)部门项目支出预算的初审依据不充分
　　部门预算的一个重要特点就是“细”，要求部门项目支出要明确其具体用途。但在初审中发现，将“其他”作为项目支出的隐蔽所成为部门的普遍做法。有些部门将大部分的项目支出列入项目支出下的“其他支出”类；有些部门的项目支出虽然列入了项目支出下的“商品和服务支出”类，但全部列入“其他商品和服务支出”款，致使其他20多个款级科目成为了摆设。项目具体用途不清，审核也就无从谈起。即使是用途明确的项目支出，由于大部分部门没有对立项依据、测算标准以及预期效果等进行说明，再加上财政部门绩效考核的滞后，使得人大在对项目预算的合法性和合理性进行审核时缺乏依据，审核也只能是经验性的质疑。
　　
　　(四)部门预算初审的针对性不强
　　随着提交各级人大审批的部门预算逐年增加，部门预算“量”大的特点更加凸显，比如，某市要在5日内对财政总预算和大约100个部门预算进行初步审查，时间紧迫，效果可想而知。现在的做法是“抓大不放小”，即把审查人员分成若干组，每组大约10人，审查大约30多个部门，每组既要审核1-2个重点部门，又要对其他所有非重点部门逐一提出具体意见。这样一来，表面上是大小兼顾，但实质上均分下来重点部门也就只有1-2个人员进行审查。由于对重点部门审核的人员少，再加上领导小组也没有硬性要求，审查结束后，每组的审查报告大多只是泛泛而谈，很少能针对重点部门提交一份有质量的审查报告。
　　
　　(五)部门预算初审人员队伍建设滞后
　　目前，市一级的初审人员队伍一般由市人大财经委员会委员、各县人大财经工委会委员、审计人员、高校教师以及部分大型企业财务人员组成。相比人大代表而言，初审人员更了解财经工作。但从人员结构上看，人大财经委员会(或人大财经工委)委员占70％以上，且大部分来自各县，他们有些并不十分了解预算的特点、内容、结构、数据资料以及专业术语，很难从专业性、全局性来审查预算。而且，从近几年预算初审人员情况看，人员基本上固定不变，审查的角度和思维过于固定，不利于提高审查质量。近年来日益趋同的审查结果就是最好的例证。
　　
　　三、完善部门预算初审监督的建议
　　
　　(一)补充修订相关法律，明确部门预算初审的对象和内容
　　鉴于部门预算改革已经实施了10年，部门预算作为预算编制的基础，已为大家所共识，而预算草案初审能否实现从程序性向实质性过渡，大多取决于部门预算初审的效果。因此，建议补充修改《预算法》和《预算监督法》，在预算草案初步审查的内容中增加对部门预算进行初步审查的规定，并对部门预算初审的对象、内容、提供的依据、报送等进行明确，为部门预算初审的具体操作提供法律依据。
　　
　　(二)加强财政部门对预算编制部门的科学指导，明确人大对部门预算初审的侧重点
　　目前，各预算单位和部门的预算管理和编制水平大都比较低，对预算的严肃性和重要性认识不够，所以财政部门应大力开展对各单位、部门预算管理和预算编制的培训与指导，加强与各预算单位的交流，并对上报的部门预算草案进行严格审查。审核内容包括规范性、技术性以及政策性审核。在部门预算改革的前期，财政部门应对规范性、技术性审核有所侧重。这样才能确保提交人大财经委员会进行初步审查的是一本比较规范、技术性错误较少的部门预算。在此基础上，人大财经委员会对部门预算的初审才能从琐碎的技术性审核中抽身出来，重点审核部门预算的合法性和合理性。
　　
　　(三)建立细化部门项目预算的奖惩机制，加快部门绩效考核的步伐
　　明确项目具体用途是预算审核的基础。鉴于项目预算编制过粗的问题屡审屡犯，建议建立细化部门项目预算的奖惩机制。对项目预算编制比较细化，立项依据、测算标准以及预期效果等说明比较规范的单位，给予一定的奖励；相反，对项目预算编制粗糙，说明书过于简单并且屡教不改的单位。则应给予处罚。通过奖惩机制来促进项目预算的细化。目前。预算的绩效考核愈来愈受重视，但大多数部门并没有建立相应的预算质量评估体系，建议在财政部门设置绩效评估机构，认真研究制定预算质量评估指标，对预算的绩效进行考核，并要求部门在申报项目预算时必须附有项目的评估情况。这样，绩效评价结果就为审核部门项目预算的合理性提供了重要依据。
　　
　　(四)明确初审重点，突出重点部门、重点方面、重点项目
　　在目前情况下，人大要对所有部门预算的各项收支情况进行详细审查是不可能的。因此，对部门预算的审查。应突出重点，部门、重点方面、重点项目。重点部门指资金收支量大、预算外收入比较多、社会关注度比较高的部门，比如综合部门以及农业、教育、科技、社保等重点支出部门。重点方面指审查收入是否合法、合规。预算外收入是否全部纳入预算：支出是否合理透明特别是项目资金安排情况；政府采购项目是否纳入政府采购预算等。重点项目主要指收支数额较大、影响面较大的项目，要求政府部门必须附上较为详细的说明。建议在初审中，要求各小组成员围绕本组的重点部门，审核其重点方面和重点项目，并写出一份详细的审查报告。对其他非重点部门，要求部门附上其收支变动情况说明和主要项目支出说明，人大只对变动部分和主要项目进行审核。
　　
　　(五)加快部门预算初审人员队伍的建设
　　预算监督工作的根本在于“人”的因素，部门预算初审需要一支高素质的专业队伍来支撑。部门预算初审人员队伍应由两部分组成，一部分来自人大财经委员会，建议人大财经委员会内设预算监督机构，选调一批懂预算管理、有在重点部门工作经验、有一定理论水平的专业干部充实其中，形成一支稳定的高素质的审查主力；另一部分由财经界和审计、发展计划、税务、统计等部门的资深专家组成专家咨询小组，每年抽调一批，为预算初审提供辅助服务。
　　
　　[参考文献]
　　[1]苏阳顺预算草案初审的制度与实务探讨[J]福建政法管理干部学院学报，2009(2)，
　　[2]姜爱华，王雅婧完善部门预算监督问题的思考与建议[J]经济论坛，2006(1