西方国有企业分红模式及政策比较:经验与借鉴

　　[摘　要]国有企业分红问题是目前社会各界热议和关注的重点问题之一。政府作为企业的股东分享利润是其权利的体现，对企业而言也是其应尽的义务和责任。国外发达国家的分红政策都是以股利政策和股利分配制度为理论基础，合理考虑股权资本成本和企业长远可持续发展两方面因素制定的，既能满足政府股东的报酬率，又有利于国有企业的未来发展。由于目前我国国有企业分红政策仍处于探索阶段，利润分配机制尚不规范，总结和借鉴西方国有企业分红政策的经验，可为我国国有企业分红政策的制定与完善提供参考。
　　[关键词]国有企业；分红模式；经验借鉴
　　
　　一、引言
　　
　　国有企业分红问题是当前国有企业改革的热点之一。国有经济是与国家所有权相联系的经济范畴，并非为社会主义制度所独有，西方许多国家的国有企业有悠久的发展和管理历史，在漫长的发展历史过程中，西方国家的国有企业管理形成了独有的发展特色和管理方式，在国有企业分红过程中也积累了一定的经验。
　　国有企业与国家所有权相联系，这是国有企业独有的经验特色，但是从国际上看，政府作为股东，从国有企业分得利润分红。不仅是国家掌握国有经济的重要手段。也是国有企业的重大责任和使命。在世界范围来看，国家参与国有企业的收益分配是国有企业管理的普遍做法。从理论上讲，国外发达国家分红政策的制定都是基于股利政策和股利分配制度的理论基础，合理考虑股权资本成本和企业长远可持续发展两个方面的因素制定的，既能满足政府股东的报酬率，又有利于国有企业的未来发展。
　　目前我国国有企业分红政策仍处于探索阶段，由于历史原因可借鉴的历史经验不多，有关分红政策的理论支持仍然不充分。因此本文重在总结和评述西方国有企业分红政策的经验，希望能为我国国有企业分红政策的制定提供成功的经验支持。
　　
　　二、西方国家国有企业分红政策模式比较
　　
　　从国外发达资本主义国家国有企业管理和分红的历史经验来看，国有企业的分红政策主要有以下三种模式：
　　
　　(一)以控股公司为中心的国家参股模式
　　1.意大利。意大利政府对国有企业的管理不同于其他的西方资本主义国家，实行国家参与制。国家参与制企业在意大利具有历史悠久、垄断程度高、涉及部门广、对经济和社会影响大等特点，意大利先后成立了多家政府控股公司以逐级参股的方式实现国家对经济的影响和控制。政府管理国有企业主要由经济财政部负责(具体工作由国库局第七处负责)，通过指派股东代表或依据股权比例向企业派出董事和经营管理人员行使出资人职责，不干预企业日常生产经营决策。政府管理具体体现为：要求定期向国库局汇报企业战略计划和执行计划，目的是监控经济结果和财务等有关数据；为实现企业战略目标。制定有效的管理制度；对比基准进行企业经营业绩评价；建立有效的CEO激励机制，确保经营管理目标和股东利益。20世纪70年代，意大利国有企业达到了高潮，基本上控制了国内电力、钢铁、石油、铁路、航运等基础工业和基础设施部门，到80年代中期，国家参与制企业在工业企业中占50％。
　　意大利的国有企业分红模式是以控股公司为中心的国家参股模式，政府主管部门通过设置大型控股公司来实现对国有资产的管理。国家通过国家控股公司的形式代行出资者所有权。意大利的国家控股公司犹如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司总部，中间是二级控股公司或行业性牵头业务公司，底层是众多企业。具体来讲，按照国家参与制，国有企业的利润65％上缴国库，其余的留存企业作为储备金和科研开发基金，当国有企业偶然遇到亏损，国库可以从国有企业上缴的利润中拨付资金来弥补亏损。
　　2.瑞典。瑞典的国有企业行业分布多样化，电力、采矿业、房地产，乃至歌剧院、博彩业都是国有企业涉及的范围。瑞典国有企业有三种类型：一种是非独立型企业，它们不具备独立的经济地位，没有独立的资金运动，是政府管理部门的一部分。如政府的印刷厂等。目前这类企业在瑞典已不多见。第二种是特殊形态国有企业，它在经济组织形式上是独立的，但不自负盈亏，由政府统收统支。这类企业一般存在于以社会服务为基本目标的公用事业行业，如铁路、邮政、电讯、煤气、自来水等。第三种国有企业是以盈利为目标的独立法人，除了股东是政府外，它与私有企业基本相同。这类企业占瑞典国有企业数目的一半以上。瑞典的国有企业一般实行股份制，国家采用分权管理的模式，瑞典国有企业主要集中在中央政府一级，通过政府各个部门实行控股管理。除中央政府占有大多数股权外，还有省政府、市政府、私人和外国以及各类基金会的股份。
　　瑞典国有参股企业的红利分配由公司的董事会决议，瑞典政府作为企业出资人，按照市场经济运行法则，要求实现股东价值最大化，获取利润和分红。国有企业的利润分红是瑞典中央财政预算的基本来源，瑞典的铁路业公司的利润分红至少达到净利润的三分之一，而电力业为保证红利政策的稳定，通常的红利上缴比例为三分之一。
　　
　　(二)以独立的国家持股基金为中心的社会分红管理模式
　　在美国，政府反对把国有化作为控制经济的手段，因此美国从未出现过大规模的国有化运动和建立国有企业。总体来讲美国的国有经济不算发达。美国的国有企业具有两种不同的类型：第一类是完全归国家所有企业，这些企业的生产资料属于联邦或地方政府所有；第二类是公私分营企业，即国家和私人组织占一部分股份。政府对国有企业的管理主要采用两种基本方式：一是通过成立特别机构对国有企业进行直接管理，同时给予企业相当的自主权，如关系到国家安全的企业：如国防、尖端技术、某些特定行业、特殊产品的企业，这类企业在美国通过设立特别机构进行管理；二是实行所有权与经营权分开的办法，把很大一部分国有企业出租或承包给私人组织。
　　美国国有企业管理的最大特色就是完善承包制，因此国有企业的利润上缴也有其独特的特色。美国的国有企业承包制是一种全权委托式的资产承包，承包者既要上缴承包的利润，还要承包国有企业资产的保值增值，这在一定程度上符合了国有企业红利上缴的原则。
　　在美国，不少州利用其公有资产的收益进行直接分红，让老百姓得到实惠。比如，1976年阿拉斯加州公民投票决定设置一个独立于政府之外运营的“资源永久基金”，将该州至少25％的石油资源及相关收入投入永久基金。自1982年起，阿拉斯加卅I政府连续20多年给在该州居住6个月以上的公民发放分红，每人每年几百至上千美元不等。不仅如此，该州居民还能享受到分红作用在公共服务和公共产品上的益处。
　　
　　(三)以财政部为核心的公共财政管理模式
　　1.英国。英国国有企业的蓬勃发展是从第二次世界大战到1979年撒切尔夫人执政开始大规模私有化之前，这一时期英国经过了两次国有化运动。1945年7月到1951年10月，艾德礼任战后第一届内阁首相的工党政府掀起了第一次国有化高潮，英国议会通过了英格兰银行法等8个国有化法令，将银行、煤炭、航空、运输、电力、邮电以及钢铁等诸多部门与行业收归国有，政府完全控制了国家的经济命脉并左右着经济的发展。1974年2月至1979年5月，威尔逊和卡拉汉工党政府掀起了第二次国有化浪潮，国有经济成份进一步扩大，在国民经济中的地位和影响也进一步加强。到1979年，英国国有企业的营业额占英国国内生产总值的11.5％，投资额占英国投资总额的20％。
　　在国有企业的管理过程中，英国议会是最高的国有资产管理机构，议会通过立法来管理和控制国有企业，国有企业资产的管理和处置的基本原则都由议会立法决定。国有企业分别由商业部、财政部等11个部门管理，商业部下属的国有股东事务管理局，则相当于提供专业咨询服务的投资银行，主要是为有关部门或地方政府、国有企业董事会或管理团队提供咨询，同时按照有关部门或地方政府的授权，向国有企业派出董事或管理者。在英国，国有企业一般是采取董事会领导下的经理负责制，既保证政府意图的实现，又能给予企业一定的自主权。
　　英国的国有企业可以分为三类：政府直接管理的国有企业、具有独立法人地位的国有企业、公私合营的国有股份公司。在国有企业的利润分配体制上，不同定位的企业实行不同的分红政策，并且在财政部编制的政府预算中予以明确；企业董事会或管理团队根据财政政策进行利润分配决策，而分管部门大多不予涉及。英国是中央和地方两级预算体制，但没有编制专门的国有资本经营预算，国有企业分红收入以及国有股权转让所得，属于政府公共收入，纳入财政预算管理，直接上缴国库。在对国有企业利润分红制度的控制上，英国采用控制国有企业投资的方式，财政部定期在网站上发布“绿皮书”，一是设定折现率(目前是3.5％)，如果部门的投资回报率低于折现率，就会被加计资本成本收费；二是指导部门优化投资，特别是在个别项目超支的情况下，应如何调整其他投资项目，各部门必须在本部门的预算草案中阐明拟投资项目的意义，并分析成本与效益。财政部通过审核预算草案，结合本届政府的既定政策目标，对不同类型项目作出排序，并评价各部门执行同类型项目的能力，最终对有限的资本预算资金作出分配决策。
　　2.法国。法国是西方国家国有化程度最高的国家。除政府股份占50％的国有经济外，还有大量的混合所有制经济。法国从20世纪30年代开始在近60年的时间里进行过三次大规模的国有化运动。第一次是在1936-1937年人民阵线政府时期。当时，执政的社会党为了缓和公众与庞大的垄断组织之间的尖锐矛盾对铁路和航空业实行国有化，政府还采取加强“监督”的办法，对法兰西银行进行改革。第二次世界大战后，为了迅速完成经济恢复和重建，在依靠美国经济援助的同时，更需要利用国家的力量集中解决所需要的资金和物资，遂开始第二次国有化运动。政府先后颁布了一系列法令，将雷诺汽车公司、法兰西电力公司、法兰西煤气公司、法兰西银行、里昂信贷银行、国民工商银行、巴黎国民贴现银行以及30多家保险公司等收归国有，加强了对经济命脉的控制。第三次国有化运动始于20世纪80年代初，政府通过“计划化”与“国有化”的结合来调整经济结构。主要涉及工业和金融领域的国有化，国有经济在国民经济中的比重大大提高。随着20世纪80年代中期开始实施国有企业私有化计划的，法国一定数量的国有企业资本开放之后也转变成国家股份比例低于50％的混合经济公司，混合经济公司的数量在不断扩大。到1991年，法国的国有企业达2268家，产值占国内生产总值的18％，投资额占全国总投资的27.5％，在西方发达国家中国有化程度最高。
　　法国在国有企业经营和管理中的原则是，既保证国家对国有企业的领导权和所有权，又要保证企业的自主经营权。法国通过控股来对企业实行监控和指导，控股比例决定国家对企业决策作用的大小，国家控股超过50％的国有企业，政府在董事会中拥有半数以上的表决权，可就利润分配等问题作出决定；控股超过66％的国有企业，国家拥有2／3以上的表决权，从而有权就企业的重大问题作出决定。同时对国有企业实行“三重监督”，由政府各部门、议会和审计院三方分别实行管理和监督。法国对国有企业管理的突出特点是分类管理和计划合同制。
　　在法国，其预算体系与公共行政机构相适应，分为中央预算、地方预算和国家社会预算。法国的中央预算由一般预算、附属预算和国库特别账户构成。一般预算是中央预算的主体部分，其收入主要来自税收，其它为国有企业利润分红和国外收入等。国有股东的代表将国有企业的分红转移给国家财政，用于公共支出，对于上缴红利的比例一般为税后利润的10％，红利上缴国库，剩余的利润留存企业用于在投资中弥补亏损，其余用于职工福利和奖励。此外，凡涉及中央一级国有企业的投资计划、资本变动、股权安排、重大发行债券和股票的计划，都要报其财产隶属关系所在的经济财政部决策，重大问题还要由内阁会议决定。
　　3.德国。德国的市场经济建立在私有制基础之上，但国有经济却占有一定的比重。国有经济的存在对于德国现代化工业发展和国内经济均衡发展起到了推动与保证作用。战后，联邦德国为了恢复发展经济和加强对社会经济的宏观调控，国家通过直接投资于公共基础设施建设，并以参股的方式控制那些对国民经济至关重要的企业。这些企业分两大类：一类是按照公法建立起来的国有企业，如邮政、铁路、水电、煤气等；另一类是按照私法建立起来的国家控股或参股的有限责任公司或股份公司，这类公司不负有别的使命，同私营公司一起参与市场竞争。
　　德国的国有企业实行双重委员会制度，即由董事会(管理委员会)和监事会组成。董事会的董事不得是法人，不得从事其它任何商事活动或与公司营业活动同类的个人交易，不得成为任何其它公司或商号的董事或实际管理人，董事会独立负责对公司进行管理。
　　德国的国有资产管理与政府财政预算体制直接挂钩，在这种情况下，财政部代表国家对国有企业行使所有权，它不仅在批准国有企业成立及资金供给等重大决策上大权在握，更主要的是通过监事会掌握企业发展状况，并通过对监事会和董事会成员的聘任保证国有资产的安全和增值，国有企业的利润和改制收入为公共财政收入，都应该作为公共财政收入进行管理。因此，这种国企分红从本质上说是一个公共财政的问题。
　　
　　三、国外国有企业分红政策评述
　　
　　(一)各国国有企业分红制度的制定都兼顾国有企业的长远发展
　　通过以上的分析，国外国有企业的分红比例虽有不同，但是大多数都以利润为基数来制定分红政策，因此无一例外地考虑了国有企业的盈利状况、财务状况、未来投资计划及风险。盈利状况是制定分红政策的基础，财务状况和未来投机计划及风险是制定分红政策要考虑的必要因素。
　　
　　(二)各国对国有企业的管理一般实行分级分类管理的体制，各级各类国有企业均有不同的红利分配制度
　　国外有些国有企业根据国有企业所在产业的不同，把国有企业分行业、分类管理，比如法国把国有企业分为竞争性国有企业和非竞争性国有企业。国有企业的分类管理决定了各类企业不同的红利制度。
　　
　　(三)各国国有企业红利制度的设计和制定是建立在完善的法人治理机制基础上的
　　国外发达资本主义国家在上百年的国有企业管理经验基础上基本建立了比较完善的法人治理机制。国有企业内部有完善的董事会制度，政府一般不干预企业的日常经营，企业以真正的企业法人身份出现，有完善的自主权。完全按照市场方式经营。在分红制度的制定上，政府并不是完全的领导者，而是作为国有企业的股东与企业的董事会协商，根据企业的盈利能力、财务状况和未来的投资机会等因素合理制定企业的分红比例。
　　
　　(四)在分红制度实行的制度保障上，国外国有企业有严格的监督控制体制
　　在这些国家中，国会或议会对企业的监督主要通过审核企业年度报告、法律执行情况和提起诉讼等方式来行使监控权。英国法律规定国有企业要向议会提交年度报告和账目，议会通过经常听取企业的财务报告，监督和审核国有企业经营状况。美国国会有权传国有企业的行政官员到国会作证和陈述法律执行情况及政策落实程度。法国国会通过调查和诉讼方式对国有企业进行监督，并且法律对诉讼提起条件、程序、诉讼和解等都有较为详细的规定，议会监控提高了监控权威性。发达国家对国有企业的监督主体集中、清晰，委托代理链较短，具有对企业领导的法定诉讼权。这种保障体系的运行能避免国有企业的利益被少数集团所操纵，保证了国有企业分红制度的顺利实行。避免了国有企业的发展成果被少数人所享有。
　　
　　四、经验与借鉴
　　
　　(一)我国国有企业分红政策的现状
　　从国有企业利润分配的历史沿革来看，国有企业的利润分配大致经历了一个从国有企业放权让利到利润留存企业的过程，但是随着经济社会的发展，国有及国有控股企业经营状况、管理体制、经营机制都在不断改善，利润分配模式也应该随之改进。2007年12月11日，财政部和国资委共同发文《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，宣告央企不向政府分红的历史终结。规定资源型国企上缴利润的10％；一般竞争性国企上缴5％；军工、转制科研院所国企暂缓3年上缴或者免交。《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(简称“《意见》”)更加明确了各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门。作为单独编制的预算，国有资本经营预算除了用于国有经济布局和结构调整、支付国企改革成本之外，“必要时，可部分用于社会保障等项支出”。
　　从国企分红政策的提出来看，这是国有企业本身性质的体现，符合国有企业发展的需要。国有企业的大多数资产是国家投资，属于全民所有，国有企业的利润完全归国有企业自身显然不符合“国有”性质，而这种分红机制能让全民共享国有企业的分红，同时使国有企业在竞争中发展。《意见》的提出更体现了效率优先，兼顾公平的原则。国有企业，尤其是大型国有能源企业多数属于垄断行业，比如煤炭、石油、电力，他们占有着大量的社会资源，而这些资源本身是全社会所共有的。由于他们的垄断地位，决定了他们在市场经济的博弈中更能胜人一筹。能源行业所创造的利润，许多并非是他们通过努力经营带来的。这些能源行业所形成的利润，理应由全社会共同分享，不应该为个别垄断企业所享有。
　　但是，从分红比例的确定上来看，5％、10％的分红比例能否真正体现国有企业的“国有”性质呢?笔者看来并不乐观。
　　首先，国有企业是全民所有，政府投资兴办的，国资委受民众委托行使监管职责，国有企业的利润理应归全民所有。因此国有企业上缴利润的比例不能由国有企业自己决定，也不能由国资委决定，要由全体国民充分讨论决定。但现实状况是，这5％、10％的分红比例制定伊始就没有征求过民众的意见，理论和法律依据都不充分。
　　其次，国有企业上缴红利后，留存企业的利润作为企业的在积累，用于企业的扩大再生产，那么我国国有企业只上缴5％或10％，留存的90％用于企业的扩大再生产，但是国有企业是否有足够的投资项目，缺乏有效的监管。我国国有企业并不对外披露企业财务报告，普通民众很难监督企业的财务状况，更难以了解企业未来的投资前景。“谁投资，谁受益”是市场经济的一条基本准则，然而，2008年，中国工商银行、中国石油、中国移动均名列全球十大赚钱企业，利润总和逾3 000亿元，但他们上缴给国家的利润只有200多亿元。在西方国家，法国国有企业税后利润的50％要上缴国家，瑞典、丹麦、韩国等国的国有企业，利润上缴比例也达到了1／3甚至2／3。相比之下，我国5％、10％的上缴比例是象征性的，实在很难体现国有企业的“国有”性质。
　　
　　(二)借鉴与启示
　　根据国外发达国家的国有企业分红政策的分类评述，结合我国目前国有企业分红的现状来看，我国国有企业分红政策已经走出了成功的第一步，但是完善国有企业分红制度还有漫长的路要走，分析国外发达国家的分红经验，可以给我们提供有益的启示。
　　1.进一步深化国有企业改革，在国有企业内部形成完善的法人治理机制。我国国有企业的分红制度与国际接轨，那么国有企业完善的分红制度必须建立在完善的法人治理机制上。我国特殊的国情决定了我国国有资产的多级委托代理制度。我国的国有资产管理体制一般为各级人民政府——国有资产管理委员会——国有资产经营公司——企业董事会——经营者这样一个过程。在国有企业内部，董事会是由国有资产运营公司委派和组建的，必然会受到上级行政部门的干预，不能独立行使董事会的职责；国有企业的经营者也不能由董事会任命，国有企业的总经理相当程度上由政府部门任命。在这种行政管理国有企业的阴影下，国有企业本身没有自主权，董事会的职责被弱化，经理的经营目标被扭曲，企业亏损与否无人关心。在这种不完善的法人治理机制下，制定分红是盲目的，也是很难实现的。完善的分红制度要建立在完善的法人治理机制的基础上。
　　2.完善分红制度实施的制度保障，建立完善的分红监督控制体制。在西方发达国家，国家对国有企业的监督和控制主体明确，一般集中在议会或是国会，对国有企业的领导者有法定的诉讼权，有效地避免了国有企业的利益被少数人占有，保障了分红制度的实施。但是在我国，国有企业是从政府到企业经营者的委托链的行政性质，企业董事会和经理人员由政府派遣，企业经营目标难免会有行政目的，更谈不上政府对国有企业的监督和管理，而原本实行国有企业监督和控制的国资委，是通过行政手段建立的，是行政机构的下属机关。对企业的监督难免也带有行政偏好。再者，我国国有企业从不对外披露会计报表，会计信息的透明度低，企业经营管理缺少社会监督，作为所有者的广大民众对国有企业的经营状况更是知之甚少。
　　在国有企业监督控制体制不健全的情况下，分红制度即使制定也没有制度保障其实施。因此，良好的国有企业监督控制体制的完善，是分红制度实施的制度保障。
　　3.在分红制度的具体制定上，要分级分类管理，制定合理的分红比例。目前，国有企业分红的必要性已经得到共识，国有企业上缴红利已成定局，当前的重要任务就是国有企业该如何上缴红利，上缴多少。西方发达国家对红利制度一般按照各国的具体情况分级分类管理，不同的企业实行不同的红利上缴比例。那么我国国有企业红利上缴应如何分类，每类又该适用何种比例呢?一般来讲，国有企业的分红基础是国有企业的利润，在我国国有企业一般分为垄断行业国有企业和竞争性国有企业，由于两类国有企业参与市场竞争不同，分红政策理应有所区别。
　　在我国的特殊国情下，国有企业带有某些行政性的特点，但是国有企业本质上也是在市场中的企业。按照股利分配的原则。公司在不同的时期可能实行不同的股利政策，但是公司无论实行怎样的股利分配政策，其标准都是双向的，一方面要保证企业可持续发展的需要，另一方面要满足股东的最低报酬率。国有企业和其他的上市公司没有区别。国有企业利润分红的标准也和上市公司相同，即要保证国有企业未来的发展需要，还要满足股东对国有资本的投资报酬率。而国有企业的股东在性质上不同于其他的上市公司，国有企业的股东是政府，虽然政府股东的性质不同于普通上市公司的股东，但是二者的本质都是一样的，都是为企业提供资金，并期望从中获得回报。因此国有企业分红政策制定后，每一类企业适用的分红比例。都既要保证国有企业未来的发展需要，还要满足政府股东的投资报酬