完善我国土地征收制度的思考

　　 随着经济社会的不断发展，由土地征收引发的诉讼及群体事件不断，为了解决这一问题，本文从农村土地征收制度入手，分析了当前土地征收制度的主要问题，并提出了完善我国土地征收制度的相关建议。
　　
　　一、我国土地征收制度的现状
　　
　　1.土地征收对农村城市化发展的意义
　　按照我国《宪法》和《土地管理法》的相关规定，我国在土地问题上采取的是土地国家所有和集体所有的二元结构，我国的土地征收，实质上是集体土地征收。所谓土地征收，就是是指国家基于公共利益的需要，而将农民集体所有的土地强制性地收归国有的行为。近年来，随着我国经济的持续快速发展，农村的城镇化建设步伐加快，开发区热、旅游开发热和房地产热等纷纷兴起，农村的土地越来越多地被征收，有的甚至整个村的土地被全部征用。这在一定程度上优化了城乡发展的空间格局，更加有利于集中集聚发展，促进农村土地尤其是集体建设用地权益的实现，提高了农村土地利用效率，有利于农村经济的发展。因此，土地征收是农村城市化发展的一个重要保障。
　　2.目前我国土地征收的制度设计
　　我国现行的土地征收制度主要规定在《土地管理法》及其《实施条例》中，根据上述法律和行政法规的规定，我国的征收程序可分为申请审批、公告实施、补偿安置方案、政府核准公告、拨付发证几个阶段。具体来说，首先是土地征收的审批，现行法律规定土地征收的审批权由国务院和省级人民政府承担；第二步是公告实施，即土地征收经批准后由县级以上人民政府公告实施，公告内容包括批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等；第三步是制定补偿安置方案，由土地行政管理部门会同相关部门制定，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，在这一过程中，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施；第四步是按照补偿安置方案予以补偿安置并实施土地征收。
　　
　　二、现行土地征收制度实施过程中存在的问题
　　
　　1.征收目的界定不清
　　我国《宪法》和《土地管理法》明确规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”，即公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言，但对“公共利益的需要”法律却缺乏明确的界定，在实际操作过程中对“公共利益的需要”的界定很难把握，这就无法避免集体土地的征收权被滥用，土地所有者的利益得不到国家法律制度的充分保护，使得“为了公共利益的需要”这一规定成为一纸空文。
　　2.土地征收补偿标准偏低
　　国家对被征收土地的农民进行补偿，我国《土地管理法》第47条第2款明确规定：征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍。这说明我国对征地补偿实行的是“适当补偿”原则，补偿标准相对较低，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力。而当政府向社会拍卖其征收的土地时，则按土地的市场价格，征地价与市场价之间相差悬殊，往往达到数十倍之多。这既严重违背了市场经济原则，又严重损害了农民权益。
　　3.与土地征收紧密相关的农民参与度较低
　　农民作为被征地人在被征地的过程中不能参与补偿博弈，实践中土地征收通常的做法是农村基层的几个乡村领导代表农村集体组织和农民进行征地协商谈判，党领导下的干部这一身份，使得他们经常不能站在农民和集体组织的立场上说话，对于谈判的分歧最后往往以服从上级领导告终，其代表效果自然打了个折扣。而农民个人又无法以独立权利主体身份参与到征收协商谈判中来，使得在整个征地过程中农民缺乏一个畅通的渠道发出自己的声音。补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。即使农民能表达自己的不同意见，根据我国土地管理法实施条例第25 条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施，也就是说，农村集体经济组织和农民的意见并不能在实质上影响到政府的征地权，他们对征地程序的影响是极为有限的。
　　4.土地征收实施中的程序不正当
　　一是被征收人没有充分的话语权。依据我国现行的土地征收法规，在对征地审批过程中，被征收人无任何途径发表意见，而在征地信息公告中，政府将土地征收的批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等内容进行公告，但对该公告，被征收入无任何途径发表意见。只有在审批通过后，才有对补偿、安置方案提出听证的权利。二是征地程序设置缺乏监督性。政府是否滥用征地权，是否确是为了公共利益，土地征收后是否得到合理利用等，没有程序保障农民进行有力监督。三是由于农村集体产权关系混乱，产权主体不清，往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体，或通过各种名义克扣征地款，有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地补偿款，致使农民不能享受到应有利益。
　　5.对失地农民的相关社会保障制度不配套
　　农村的土地更具有双重性质，它不光是生产资料，还是社会保障，被征收的土地越多就意味着农民的生存田越少，加之违法用地和浪费土地资源的现象严重，因土地征收引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势，在农村，失地农民首先关注的是眼前利益，他们考虑的通常都是通过征地能得到多少征地补偿费用，由于农村本身条件的局限性，他们不会也不可能对失地后的生活作出较好的安排，一般的农村集体经济组织也不会将本来就不多的土地补偿款给农民购买社会保险，且绝大多数失地农民属于没文化、没资金、没技术的弱势群体，想创业非常难。国家虽然针对失地农民采取了一定的安置措施，但这些安置措施只是风起云涌的征地潮中的杯水车薪，大多数失地农民都是领到一次性货币补偿费后自谋出路，于是很多失地农民拿着征地补偿费坐吃山空后生活陷入困境。
　　
　　三、完善我国土地征收制度的几点思考
　　
　　1.界定“公共利益的需要”，限制征收范围
　　《宪法》第10条和《土地管理法》第2条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是国家法律至今尚未对“公共利益的需要”的法律内涵与外延做出相应的规定，无法避免集体土地的征收权被滥用，土地所有者的利益得不到国家法律制度的充分保护。因此，从长远来看，应对“公共利益的需要”进行法律上的界定。我国的土地征收法律对于公共利益条款的规定是如此的模糊，这就导致这一条款在法律适用上的不具有可操作性。可以采用列举加兜底条款的方法对“公共利益的需要”予以界定，即在法律条文中以列举方式对公共利益的需要进行规定，包括国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地、公共设施用地等等，属于列举条款的，听证不是必须程序。在列举以后，加上“其他属于公共利益的需要，经过听证程序后实施”的兜底条款，就能从一定程度上界定“公共利益的需要”，防止征收权滥用。
　　
　　2.转变征地补偿理念，提高征地补偿标准
　　补偿问题是土地征收的重中之重，甚至可以说是核心问题，参照当前世界各国的土地征收补偿原则，主要的征收土地补偿原则有日本、韩国的“正当补偿”，美国、加拿大、马来西亚、中国香港的“合理补偿”，荷兰的“充分补偿”，法国、瑞典、中国台湾、菲律宾、巴西的“公平补偿”。这几种补偿原则虽然在内容上并不一致，但补偿标准均远高于中国的“适当补偿”，其中不少发展中国家也能在土地补偿标准上采用比我国高得多的补偿原则，显然经济发展水平不是主要问题，理念才是最根本的。反观我国这几年因土地征收补偿费问题带来的诸多社会矛盾，我们应该认识到我国的土地征收补偿标准必须提高。具体来说，一是可以参照市场价大幅度提高征收补偿标准，使“失地农民”能够获得转换其他产业和到城镇居住的必要资本；二是政府通过土地使用权出让获得的土地净收益，按一定比例返还集体农民，用于解决“失地农民”的福利；此外，补偿项目的缺失，也是农村土地征收补偿标准太低的主要原因。与其他国家征收补偿范围的规定相比，我国土地征收的补偿范围明显偏窄。笔者认为，应在立法和实践中扩大补偿范围，由原来仅限于与被征收土地直接相关的损失扩大到其他损失，将残余地分割损害、经营损失以及其他各种由征地所致的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保农民的合法权益。
　　3.规定听证制度，提高被征收人在土地征收实施中的参与度
　　提高被征收人在土地征收实施中的参与度对于完善我国的土地征收制度，减少因土地征收而引发的纠纷至关重要。而对于如何提高被征收人在土地征收实施过程中的参与度，听证制度无疑是最为合适的。我国目前的《征用土地公告办法》规定，在征地补偿、安置方案拟定之后，如被征地农村集体经济组织和农民要求听证的才举行听证。笔者认为这一规定不尽合理。应将听证程序前移至征地补偿、安置方案拟定之前进行，只有这样才能让被征收人在征地补偿、安置方案中发表自己的意见，避免征地补偿安置方案成为征地方的单方陈述，而对于就征地补偿安置的听证应是法律明文规定必须举行听证而不是应被征地者请求才举行。同时对政府征收土地的理由如果不是明确属于“公共利益”的，政府机构也应当举行公开的听证会，失地农民可以在听证会上质疑政府的征地理由，实现对土地征收的监督。
　　4.加强对土地征收的监督，透明征地程序
　　目前土地征收过程中的最大弊端就在于程序的不公开与不透明，社会大众很难得知征地过程中各环节的具体信息。社会监督机制的建立不仅要求征地过程中各个阶段行政事务信息的公开，更重要的是通过公众的参与可以有效加强对征地过程的监督，一定程度上遏制违法征地行为的发生。同时在土地征收的过程中拓宽司法救济途径。土地征收的最后一道保护的防线便是司法救济。在一个法治的社会中，司法机构要保持独立，既要充分尊重行政权力，同时也要勇于表达其对立法的理解以及对行政行为的合法性判断。
　　5.以多种形式完善失地农民的社会保障
　　一是要促进失地农民生产、生活方式及思想观念的转变，从农民到市民的社会角色的转变，这对于已经习惯于农村生活、习惯于农业生产的农民来说，是艰难、漫长的，要加强政策的宣传，形成一种良好地能够让农民融入城市的风气；二是可以采取灵活多样的补偿安置方式，给失地农民提供一条能够确保长期生计的出路，在土地征收过程中，政府可以给予村集体组织一定比例的非农建设用地，允许自用或入市交易，或以土地入股形式，投资合作联办企业，以增加集体经济收入，安置失地农民；三是应将“失地农民”纳入社会保障体系，在征地的同时，解决失地农民转为城镇居民的必要条件，如户籍、社会保障权等。
　　(重庆社会科学院)