对辽宁省城市扶贫开发途径的思考

施锦芳

(东北财经大学国际经济贸易学院,辽宁大连 116025)

对辽宁省城市扶贫开发途径的思考

施锦芳

(东北财经大学国际经济贸易学院,辽宁大连 116025)

城市贫困问题是辽宁省构建和谐社会,实施沿海经济带战略需要解决的一个重要问题。辽宁老工业基地的国有企业改革及经济体制转轨导致了大量新失业群体出现。近年,辽宁省城市的贫困呈现出扩大化、深刻化的趋势。在充分认识其现状的基础上,以民营企业为重点拓宽扶贫资金渠道、重视民生建设、加大扶持开发支持性就业项目是今后辽宁省城市扶贫开发的重要途径。

辽宁;城市贫困;扶贫开发

改革开发以来,我国农村扶贫开发获得了很大的成功,与此同时,城市贫困问题却日益凸显。特别是在老工业基地辽宁,随着经济体制转轨及国有企业改革,下岗失业人数增加,近年,城市贫困问题出现了扩大化、深刻化的趋势。因此,辽宁省城市扶贫的开发途径作为一个重大课题引起了社会和学者们的关注。

一、扶贫开发的相关问题

作为一种特定的社会经济现象,贫困是一个全球性问题,而扶贫开发则是当今全球社会面临的严重挑战。研究扶贫开发理论时,需要明确的是贫困的定义、贫困线的确定以及有关扶贫开发的具体途径。

第一,贫困的定义。对于什么是贫困这一问题,看似简单,实际上是一个非常难以回答的问题。学术界围绕贫困的概念展开着各种各样的讨论,遗憾的是,至今为止,学者们也未能对贫困下一个统一的、准确的定义。目前,国际社会中最广泛使用的贫困概念是世界银行提出的“每天的生活水准以1美元为标准,在此之下即为贫困”。而我国目前主要采用的是狭义的贫困概念,即:指一个人或一个家庭的收入及生活水平达不到国家规定的最低标准。

第二,贫困线的确定。贫困线也可称为贫困标准,它是指在一定的时间、空间和社会发展阶段的条件下,维持人们的基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用。早在20世纪初期英国学者西博姆·朗特里就首次提出了用收入来区分贫富的贫困线确定方法,并且一直沿用至今。1984年我国首次制定了人均年收入200元的贫困线标准,2008年提高至785元。我国的贫困线标准虽然有了较大的提高,但与国际标准相比还有很大的差距。

第三,有关扶贫开发的具体途径。扶贫,具体地讲就是指政府和社会帮助贫困地区和贫困群体开发经济、发展生产、摆脱贫困的一项社会工作。扶贫有近期、远期的规划和明确的目标,有为实现规划要求而制订的具体计划、步骤和措施,把治标和治本有机地结合起来,以治本为主。扶贫的主要目的是,除帮助贫困群体通过发展生产,解决生活困难外,更重要的是帮助贫困地区开发经济,发展教育,从根本上摆脱贫困,走勤劳致富的道路。

扶贫开发的途径多种多样,目前国外普遍采用的扶贫开发途径归纳起来主要有三种:资金扶贫、完善基础设施扶贫以及项目扶贫。改革开发以来,我国各地区的扶贫开发也普遍采用上述三种方式。

二、辽宁省的城市贫困问题分析

改革开发以来,在辽宁省经济社会发展过程中,全省各地区发展不平衡并存在个别贫困落后的地区,在城乡,尤其是农村还存在着大量的贫困家庭和人口。针对这种情况,辽宁省委、省政府在农村扶贫方面投入了大量的人力、物力和财力,农村贫困现象得到了很大的改善。据统计数据显示,截至2007年底,辽宁省2002年的190万农村贫困人口的温饱问题已得到基本解决,并提前3年实现了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》所确定的奋斗目标。与此同时,贫困地区的综合实力也普遍增强,2007年15个省级扶贫重点县(市)的地区生产总值及地方财政一般预算收入比2002年分别提高了144%和192%[1]。由此可知,辽宁省的农村扶贫开发获得了较大的成功。

改革开放以来,我国城市化的进程明显加快,现已进入到高速城市化的起跑阶段。据国家统计局发布的全国人口变动情况抽样调查推算结果显示:1996年至2003年,我国人口城镇化一直保持着快速发展的态势,城镇人口比重由1995年的29.4%提高至2003年的40. 53%,8年中提高了11.49个百分点。从2004年开始,在全国人口城镇化速度有所减缓的情况下,辽宁省的城市人口占总人口的比例仍逐年增加,2007年于全国31个省市自治区(不包括港澳台)中,辽宁省的城镇人口占总人口的比重仅次于上海、北京、天津、广东居全国第五位,已接近60%。并且,辽宁省的城镇人口占总人口的比重高于全国平均水平14.26个百分点, (表1)随着辽宁省城市人口的不断增加,城市贫困问题也表现出发展的态势。

表1 全国及辽宁省城乡人口构成(2007年)

资料来源:中华人民共和国国家统计局《中国统计年鉴》,中国统计出版社2008年版。

研究城市贫困问题时,首次要明确的是城市贫困的概念及涵义,换言之,要将新形势下出现的城市贫困区别于传统意义上的城市贫困。传统意义上的城市贫困指的是20世纪90年代之前出现的城市贫困群体,即,社会中的无劳动能力、无经济来源、无法定的赡养人和抚养人的“三无”人员;而20世纪90年代以后出现的城市贫困可称为新型城市贫困,它是由我国社会结构转型、经济体制转轨、经济和产业调整、国有企业改革等而诱发的贫困[2]。新型城市贫困大致可分为两大类:第一类是由于城市中下岗人员的大量增加、工薪收入低和主要劳动力长期下岗失业所导致的贫困;第二类是由于城市社会保障体系欠完善,没有与之相匹配的失业保险体系,从而导致部分下岗失业人员生活得不到保障所诱发的贫困。

辽宁老工业基地的国有企业改革及经济体制转轨导致了大量新失业群体出现,近年,辽宁省城市的贫困呈现出扩大化、深刻化的趋势。据国家统计局辽宁调查总队对辽宁省3650户城镇居民家庭抽样调查结果显示:2006年10%低收入家庭年人均可支配收入仅为3392元,消费支出3644元,较全省平均水平分别低6978元和4343元,只相当于平均水平的32.7%和45.6%,收支倒挂达252元,形成入不敷出局面[3]。因此,消除或减少城市的新型贫困现象就成为了当前辽宁省面临的一个重大课题。

三、辽宁省城市扶贫的开发途径

改革开发以来,包括辽宁省在内的我国大部分地区在农村扶贫上都取得了巨大的成功。然而,与农村扶贫相比城市扶贫可谓困难重重。因为城市贫困居民没有土地等赖以生存的生产资料,不存在“增加收入或者减轻负担”的问题。再之,农村的贫困家庭有向城市迁移的可能性,而城市贫困家庭却很少有向其他城市转移的机会和能力,因为他们没有土地作为最后的生活保障,很难承担迁移定居所带来的风险。因此,应当充分认识和分析城市贫困问题,这对于减少或消除贫困,构建和谐社会是极其重要的。

首先,政府和社会应当高度重视和正确认识城市贫困问题。城市贫困问题是全球经济社会发展过程中出现的一种不可回避的现象,从全球经济最发达的国家到经济最落后的国家都存在城市贫困问题。要深入分析城市贫困对经济社会发展造成的负面影响。

其次,应当科学地认识城市贫困问题。考察城市贫困时,不应仅仅局限于某一时点的某一个固定的理论,而应动态地剖析和认识贫困。根据各地区、各个时期的国民经济和社会发展指标,变动而科学地设定城市贫困线。而引发城市贫困的原因又是错综复杂的,应在展开实地调查的基础上全面、深刻地分析原因,在此基础上找到解决问题的关键,从而制定有效的扶贫政策。

2005年辽宁省委、省政府提出了打造“五点一线”沿海经济带的战略构想,辽宁沿海经济带的战略定位是:立足辽宁,依托东北,服务全国,面向东北亚,把沿海经济带发展成为特色突出、竞争力强、国内一流的临港产业聚集带,东北亚国际航运中心和国际物流中心,建设成为改革创新的先行区、对外开放的先导区、投资兴业的首选区、和谐宜居的新城区,成为东北振兴的经济发展主轴线和新的经济增长带。参考国际社会通用的扶贫开发方式,结合当前辽宁省经济社会发展的特点,针对今后辽宁省城市扶贫的开发途径,提出以下几点建议。

第一,拓宽扶贫资金渠道,重视民营企业在城市扶贫中的作用。资金扶贫指的是,政府和社会在对贫困地区或贫困群体在资金投入、税收减免等方面采取特殊的优惠政策。辽宁省对贫困地区如阜新、朝阳等,贫困群体如社会老弱病残者等在资金援助、税收减免方面都采取了许多优惠政策,这些都对城市扶贫起到了积极的促进作用。今后应将拓展扶贫开发资金的筹集渠道作为重点加以展开,在继续重视政府注入资金的基础上,应充分发挥民营企业在城市扶贫中的重要作用。辽宁省的民营企业集团不断发展壮大,并已经成为了全省经济增长的新生力量。目前在“五点一线”沿海经济带的产业园区入驻企业中有60%以上是民营企业,这些民营企业集团具有企业实力强、经济效益佳、就业人员多、职工薪酬高、税金增幅快、出口创汇额多、对外投资增长快等显著特点。社会应倡导这些民营企业通过捐资助贫、民营企业与社区创建对口帮贫小组、吸纳城市中的下岗失业人员就业等途径积极参与城市扶贫开发。

第二,要因地制宜地完善城市贫困地区如交通、饮用水、教育、医疗等方面与居民生活息息相关的民生基础设施建设。与农村扶贫相比,今后,城市扶贫民生设施建设中还要特别重视教育、医疗和住房等的配套与完善。据统计数据显示,辽宁省城镇低收入家庭人均用于医疗保健、教育、居住等方面的支出达到1180元,占到消费总支出的32.4%,比全省平均水平高5个百分点[3]。近年,围绕城市贫困居民的教育、医疗和住房改善方面,辽宁省实施了大量的惠民工程。例如,为了确保城市贫困居民获得医疗服务,辽宁省在我国多个地区中已率先不同程度地将医疗服务纳入到地方法规的调整范围;而在教育扶贫方面,辽宁省从基础教育至高等教育对贫困家庭子女都实施了详细的资金扶贫;而在改善住房方面,为城市低收入家庭建造了大批的解困房、经济适用房等优惠住房。这些措施都对辽宁省城市贫困居民的民生建设起到了很大的推动作用。今后,辽宁省应以“五点一线”沿海经济带建设为契机,结合沿海经济带中所需人才的特点,在教育方面投入资金,进一步加大对下岗失业人员的扶贫职业培训。应该制定严密、长期、有效的培训计划,有计划地展开培训,通过培训使城市贫困群体能获得一技之长,在就业中具有竞争力,也为沿海经济带建设输送人才。

第三,将辽宁省内经济发达地区的发展与贫困落后地区的开发结合起来,引进信息、资金、技术、人才和管理经验,实施具体的项目,从而使得扶贫从传统的“输血”扶贫转变为“造血”扶贫。扶贫项目建设中应加大扶持开发支持性就业扶贫项目,例如,沈阳、大连等在经济快速增长的同时人口老龄化日益加剧,使得家庭养老方式不得不向社会化养老方式转变,今后社会养老方式的导入将势在必行,这样就急需大批的看护人员。前瞻性地在城市贫困群体中开展看护人员培训等对口支援项目,既给予贫困群体以就业机会,又解决了经济发达城市看护人员紧缺问题。“授人以鱼不如授人以渔”,靠资金扶贫只能帮贫困群体度过一时之难,而如果传授贫困劳动力以各种技能,再为他们提供适当的劳动岗位,就能让这些受助的人依靠自己的力量真正地脱贫致富。

第四,进一步深化和扩大就业。2009年12月24日国家人力资源和社会保障部部长尹蔚民在十一届全国人大常委会第十二次会议上表示:“我国就业形势逐季好转,就业局势保持基本稳定,形成了应对金融危机稳定和扩大就业的一整套政策体系,高校毕业生、农民工和就业困难人员三大群体就业基本稳定,明年就业工作目标为全年城镇新增就业人员900万人以上,下岗失业人员再就业500万人。”随着国家这一系列扩大就业政策的实施,辽宁省也应该进一步挖掘潜力,结合“五点一线”沿海经济带开发的特点,开创新的产业,提供新的就业岗位,这对从根本意义上解决城市贫困问题起着重要的作用。

随着全球化进程的加速和国内经济社会体制改革的继续深化,我国城市贫困人口还有可能增加,贫困人口的基本生活状况还有可能继续恶化,城市贫困问题有可能演变为一个长期性的社会问题。因此,系统地研究城市贫困问题,积极探索和健全城市扶贫机制及政策措施,改善城市扶贫现象将迫在眉睫。目前,辽宁沿海经济带开发已经正式上升为国家战略,经济快速增长的同时新型城市贫困问题也将不断出现。尽快建立和完善辽宁省的城市扶贫开发机制,通过有效的扶贫政策和措施使城市贫困人口尽快脱贫致富,就具有十分重要的理论价值和现实意义。综上所述,今后创建以辽宁省政府为主导、民营企业集团后援、全民共同参与的扶贫开发机制将是辽宁省解决城市贫困问题、构建和谐辽宁、创造实现科学发展新跨越的社会环境的重要途径。

[1]任鹏飞,黄芳.辽宁农村贫困人口六年减190万[N/OL]. (2007-12-07)[2009-12-20].http://news.sohu.com/ 20071207/n253858753.shtml.

[2]尹志刚.北京市城市居民贫困问题调查研究的报告[R].北京:北京市委党校社会学教研部,2007.

[3]大连市统计局.辽宁省城镇低收入居民家庭入不敷出生存现状值得关注[R/OL].(2007-03-29)[2009-12-20]. http://www.stats.dl.gov.cn/new2.asp?bh=14539.

On the Approaches for Urban Poverty Alleviation in Liaon ing Province

SH IJin-fang

(College of International Economics Trade,DUFE,Dalian116025,China)

The urban poverty problem is quite urgent in Liaoning Province which is committed to build a harmonious society and coastal economic belt.The State-owned Enterprise Reform and Economic System Transition of Liaoning Old IndustrialBase led to a large number of new unemployed groups.In recent years,the urban poverty problem in the province tends to broaden and deepen more and more rapidly.Based on the analysis of the urban poverty problem in Liaoning Province,it can be concluded that an important solution to the problem is to broaden the channels to raise funds mainly from private enterprises,attach importance to the building of people’s livelihood and increase employmentsupporting projects.

Liaoning;urban poverty;poverty alleviation and development

F127

A

1008-2395(2010)02-0109-04

2009-12-30

辽宁省教育厅高等学校科研项目(2009A240)“辽宁省扶贫开发理论与实践研究”成果

施锦芳(1971-),女,东北财经大学国际经济贸易学院讲师,经济学博士,主要从事国际经济合作、日本经济及东亚经济研究。