突发事件推动社会政策进程的客观作用分析

韩丽丽，翟丽宏

（首都师范大学政法学院，北京100089）

突发事件推动社会政策进程的客观作用分析

韩丽丽，翟丽宏

（首都师范大学政法学院，北京100089）

突发事件正在成为影响我国社会政策进程的重要因素，其在客观上对社会政策制定完善的推进是通过突发事件所特有的作用机制呈现出来的。突发事件的凸镜效应、聚焦效应、机会效应、启示效应分别起到暴露政策缺陷、引发政策需求、推动政策完善和优化政策环境的作用。

突发事件；客观作用；社会政策；改进完善

当前我国正处在社会转型的关键时期，多种矛盾和问题相互交织，突发事件时有爆发，给社会各方面带来较大负面影响。但在一定条件下突发事件也能成为社会政策制定、完善的推动力量，如2003年非典爆发推动《突发公共卫生事件应急条例》的迅速出台，孙志刚事件导致《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》终结和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的制定颁布，2009年多起拆迁户自焚事件促使政府正在酝酿修改《城市房屋拆迁管理条例》等。可以说，在当前社会转型时期，突发事件正在成为影响我国社会政策制定进程的不可忽视的重要因素。所谓突发事件，就是在特定的社会领域中、在某种必然因素支配下出人意料地发生，在较短的时间内引起社会广泛关注和连锁反应，对社会产生比较严重影响的事件。其对社会政策制定进程的推动作用是通过突发事件所特有的作用机制呈现出来的。本文试对此展开分析。

一、突发事件的凸镜效应：暴露政策缺陷

突发事件的凸镜效应使其犹如现实的一面镜子，往往会暴露在通常状态下被遮蔽的社会问题以及社会政策自身缺陷，使得社会问题和政策缺陷得以明朗化和显性化，这有利于形成政策制定的客观情势。

1.社会问题的明朗化。社会政策制定是政府针对社会问题而形成并展开行动的过程，社会政策制定的意义就在于及时有效地解决社会问题，但由于政府资源和能力的限制，在特定时期内并非所有的社会问题都能够进入决策者的视野，一些社会问题没有得到足够的重视，甚至可能会被长期忽视，因此造成有效社会政策供给不足，较为严重的社会问题迟迟得不到有效解决，问题不断累积，直至引起突发事件。而突发事件的发生及其所引发的一系列反应犹如现实的一面镜子，将原有社会问题的普遍性、严重性、解决的迫切性充分暴露出来，使原本被忽视掩盖的社会问题得以明朗化。如20世纪80年代以来我国城乡公共医疗卫生服务体系以市场化为导向的改革暴露出一系列问题，政府投入不足，医疗卫生资源配置公平性差，地区之间、城乡之间、阶层之间的公共卫生资源配置严重失衡，影响了农村地区，特别是农村贫困地区的公共卫生服务质量和可及性。这些问题长期存在，但一直被政府和民众忽略，2003年非典的爆发流行击中了我国特别是广大农村地区的脆弱的公共医疗卫生体系，公共卫生系统的软硬件条件薄弱、应对非典能力不足，使公共医疗卫生资源配置中存在的问题得以凸显。而明朗化的社会问题容易引起社会公众的普遍关注和政府决策系统的政策反应，有利于政府政策问题的确认和政策议程的建立。

2.社会政策供给滞后的显性化。社会政策供给滞后是指政策变迁过程中各行为主体对政策需求和实际政策供给之间存在的差距，即在政策变迁过程中，相对于政策需求而出现的有效政策不足的问题。[1]就我国现实情况而言，转型期社会环境发展变化迅速，社会问题不断涌现，政府原有的社会政策体系在应对这些问题的时候，已经出现了诸多的局限性，迫切需要新政策来替代，或对原有政策进行补充修正，但因资源和能力的限制，政府没有采取有效的政策行动，社会政策供给呈现出严重的滞后性。社会政策供给滞后的第一种表现形式是社会政策的缺失，即政策制定滞后于社会发展实际，表现为某一领域内政策空白或者政策不足；社会政策供给滞后的第二种表现形式为失效政策供给过剩，即政策的供给不能及时适应变化，在经过较长作用期间后，虽然政策已与环境不相适应，政策缺乏可持续发展性，甚至有时候还会与国家的相关的法律法规相互抵触、冲突，但该政策依旧还在充当政府实施社会管理的基本工具，由此会产生一系列负面影响。在常态下人们对这种政策供给的滞后性并没有深刻的认识，有些政策缺陷人们凭感觉能确定，但是这种感觉是模糊笼统的，无法准确判断政策缺陷的程度和原因以及政策缺陷所带来的后果。但当一件打破常规而又有足够大的负面影响的突发特殊事件发生后，人们马上会意识到相关的政策法规对突发事件进行及时有效控制的重要性，也使社会各界对现有的政策法规的有效供给进行反思，对其不足和缺陷有了更深的认识，政策弊端彰显无遗。如非典的来临暴露了原有的《传染病防治法》的滞后性。孙志刚事件也引发了人们对收容遣送政策有效性的质疑，此外2009年一系列拆迁户自焚事件也暴露出《城市房屋拆迁管理条例》中的问题所在，目前正在施行的该条例是我国于2001年6月制定，迄今已有9个年头，其原有框架已不适应宪法、法律以及经济、社会的巨大发展，拆迁条例与我国《宪法》以及已经颁布实施的《物权法》相关精神相悖，为拆迁矛盾埋下了隐患。如果没有这些突发事件发生，人们对相关社会政策的滞后性不会有如此深刻的认识，也就是说突发事件提供给人们一个因果叙事，可以合理证明旧政策的无效和失败，暴露出政策有效供给的滞后。

二、突发事件的聚焦效应：引发政策需求

突发事件把潜在性的问题转化为一个公开的严重的问题，凸显社会政策供给与政策需求之间的差距后，使得利益群体、政府官员、大众传媒以及广大公众对某一现存问题有了更加深切的认识，由此会引发人们的普遍关注和强烈反响，即突发事件暴露的政策缺陷聚焦了人们的注意力，这就是突发事件的聚焦效应。注意力是一种稀缺资源，需要竞争获得。突发事件在吸引民众、媒体和政策制定者的注意力方面具有极端的重要性,[2]173它可以重组人们的意识水平，使政府和大多数人切实感受到完善相关政策的紧迫性，形成明显的政策需要，可以促进议程设置，为政策制定完善提供新的诉求空间。这可以从民众和政府对突发事件的关注和反应中体现出来。

1.公众对突发事件的关注、看法和反应会带来政策要求的表达，并构成政策制定的压力。在政治运作的正常状态下，普通公民的无力感和疏离感是很强的，往往表现出持续的、普遍的政治冷漠，这是由人们追求具体利益的行为模式所决定的。“在现实生活中，人们既未提出问题也未决定问题，正相反，决定他们命运的政治决策，在正常状态下是由别人为他们提出来并且为他们决定的。”对于大多数人而言，政策就像空气一样，当人们感觉不到它的存在时，正是政策运转正常，人们享有充分自由的时候，表示支持的方式是沉默不语。[3]183也就是说，一般来讲民众总是作为被动的政策遵从者而存在的，作为个体的公民没有足够的时间、精力和经济实力去关注政策问题。但特殊事件发生后，社会公众的价值观受到冲击和挫折，公共利益受到损害，对此众多新闻媒体给予报道分析，广大民众以网络为载体表达对事件的关注和不满，人们对政策的关注度明显提高。大多数社会成员意识到有必要通过共同的努力来消除这一问题对社会生活造成的危害，进而产生解决问题的共同责任感和义务感。他们会公开表示关注事件，产生强烈的政策需求，要求政府承担责任，提出新的政策主张，采取政策行动，并通过各种渠道参与政策制定的过程。通常情况下人们对政策的关注程度和参与程度是与政策的失败程度成正比的，大规模卷入和兴趣高涨往往意味着民怨沸腾和激烈的政治冲突，公民的感情和意见解释了一项政策的成败。[3]184正如格斯顿所言，在政策过程中，事件把例行的问题转化为一种普遍的、消极的公众反应，而公众的反应反过来会成为政策问题的基础。当一个事件把一种消极状况转化为要求变化的政治压力时，政策就会因此而发生性质改变。[4]

2.突发事件及其民众反应会引发政府的关注和行动。事件不仅带来公民的关注和施压行动，也会带来政府的关注以及政策学习，政府对事件及其引发的民众舆论的关注可以促使政府改变传统的政策信仰和政策行为。首先，突发事件的爆发会激发政府的责任感和使命感。从事件的诱因看，突发事件实质上就是潜在的各种社会矛盾与社会问题积聚激化后的表现形式，或者说是冲突的人群试图通过非常规的或极端方式，促使有关部门解决没有预见或长期无力解决的问题。[5]这些问题的解决都与政府的职责联在一起。突发事件的发生在一定程度上与政府提供的公共产品有关，现代政府是责任政府，政府理应为其工作的缺位、错位、越位等过失承担相应的责任。其次，突发事件会引发政府的政策学习效应。政策学习是一个分析性的工具性的改建，借助于它，可以促使政府反省、重视问题的严重性，检讨应对突发事件的处置不当及政策缺陷，并通过吸取教训和向外学习为政策制定完善提供基础。

三、突发事件的机遇效应：推动政策完善

所谓突发事件的机遇效应，是指突发事件虽然有危害性，但从哲学的角度来说，它也不是绝对的坏事，而往往是生机和转机的开始。所谓“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”就是这个道理。突发事件能够使人们从自我陶醉的梦幻中走出，更清楚地看到社会长期存在的种种弊病，“亡羊补牢，犹未晚矣”，如果人们善于利用突发事件给社会政策发展提供的机会，突发事件就会成为除弊革新的契机，为旧政策的修正完善、新政策的出台提供一个良好的平台。比如美国种族矛盾有时会以种族骚乱的形式释放出来,来促使人们去反思和改进种族关系。所以突发事件并不意味着坏事来临，只要抓住机会就能够实现转危为机。

突发事件机遇效应功能的发挥一方面取决于广大民众，另一方面取决于政府，民众和政府二者良好的调整和互动，能将社会政策的制定完善引入一个新的发展境地。

对于广大民众而言，主张政策制定完善的个人或群体会充分利用突发事件提供的机会，运作突发事件的影响，采取和平或激烈的方式，表达愿望和需求，特别是一些专家学者等社会精英通过上书、召开研讨会等方式增大了政府制定完善社会政策的压力，促使政府将外在的压力转变为政策制定完善的动力。此外突发事件给社会和许多人带来迫在眉睫的危险甚至是灾难,使人们产生共存共荣的整体观念，从而对政策问题迅速达成共识，为政策制定完善奠定了基础。而在通常状态下人们对社会问题的意见往往是分散的，甚至对社会问题存在着矛盾性的判断，由于利益意见和观点相互冲突，决策过程中难免发生分歧和争执，导致达不成共识而做不了决策，致使潜在的政策问题无法解决。但是突发事件的发生有利于识别和澄清出现的问题，使问题在公共议程中显现出来，这对于重组公众的意识水平很重要，有助于人们对政策问题达成共识，并对政府采取的合理的政策举措给予支持和理解，为政策的制定实施提供有利的环境。

对于政府而言，准确把握政策制定完善的时机，是推动政策制定完善的一个重要因素。因为从某种意义上来说，政策制定完善与否要依赖于时间和机遇。美国学者金登提出的“多源流”理论也强调了机会的重要意义，他认为在政治社会生活中,存在着问题溪流、政策“原汤”和政治源流三股涌动的力量。问题、政策和政治这三条溪流,平时各自流动,互不相干，但当三股溪流汇合在一起时就会打开一扇“政策之窗”,从而促成一项完整的政策产出。但是政策之窗并不经常打开,而且政策之窗开启的时间并不长。决策者需要抓住并利用政策之窗开启的机会促使问题、政治与政策议题这三个源流的结合,以确保政策议程的启动。[6]在这里，突发事件也能为相关政策的制定完善开启一扇窗户，尽管数量稀少，但社会政策的变革却常常由于这些事件的发生实现。如果政府能够抓住契机，用敏锐的眼光把突发事件提出的新课题、带来的新需求以及催生的新因素转化为发展的新机遇，正确处置和应对，就能够有效地推动我国社会政策的深入发展，否则时过境迁，制定完善相关政策的机会就会丧失，社会就要蒙受更大的损失和痛苦。此外，由于突发事件的发生，破坏了组织系统和社会系统原有的稳定状态和按部就班推进政策制定完善的常态，迫使政府在很短时间内选择一些新的政策工具手段，这在客观上也起到了破旧催新的作用，同时也使得政府制定完善社会政策的效率得以大大提高。

四、突发事件的启示效应：优化政策环境

所谓政策环境是指直接或间接影响和作用于政策活动的各种客观因素的总和，[7]政策环境的优化与否直接制约和影响政策的制定和实施效果。突发事件在客观上能够起到优化政策环境的作用，这是由突发事件的启示效应所决定的。

对于一个理性的、有活力的政府而言，不仅要应对突发事件本身，更应该从突发事件应对中获得更多的启示，举一反三，把突发事件所暴露的问题和压力化为改革的动力，扭转观念，完善相关制度，以此来优化政策环境，为社会政策的制定和实施提供有利的基础条件。如非典的爆发进一步改变强化了我国社会的政策价值观，由以“经济增长为中心”的观念转向以“社会发展与经济发展并重”；官员的政绩评价标准由“政绩=经济增长”转向“政绩=经济增长+社会发展-发展成本”；社会的人权观念从以单纯解决温饱问题的生存权上升为以维护人的生命权利、维护个体的生命尊严以及个人的发展权为核心的权利。此外非典还促进了我国信息公开制度、公共卫生投资制度和官员问责制度的建立或完善。又如孙志刚事件引发了2003年的政策变革浪潮；新的法律援助条款规定了弱势群体的平等诉讼权利，付不起律师费的穷人打官司将由政府买单；处于弱势群体的民工权利问题也开始浮出立法层面，有些城市已率先取消民工进城打工要办“暂住证”的规定等等。这些新出台的一系列政策法规真正体现了对个人自由的尊重和中国公民权利的进步，被专家认为体现了政策制定的新动向。

突发事件所带来的上述举一反三的启示效应，是一种事实意义上的政策环境建设，改变了不良的政策环境因素，使政策环境处于不断变化优化之中，为社会政策组织制定和执行社会政策创造良好的政策环境条件。

总之，以开放的眼光正视特殊事件在社会政策发展进程中的推动作用，把突发事件视作政策学习、制定完善社会政策的有利契机，可为社会政策制定发展过程中的复杂性问题的解释和把握提供一种新的视角和观点支撑。

[1]向玉琼.公共政策供给滞后的理论及原因探讨[J].理论探讨,2007,(5).

[2]Wood,B.Dan and Peake,Jeffrey S.1998.The dynamics of foreign policy agenda setting[J].The American Political Science Review.Vol.92

[3]赵成根.民主与公共决策研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002.

[4][美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序与原理[M].朱子文，译.重庆：重庆出版社，2001：23-24.

[5]薛澜,张强,钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003：35.

[6][美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌, 方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2004：210.

[7]于艳敏.应对突发事件的政策环境建设[J].行政论坛,2004,(2).

D61

A

1002-7408（2010）12-0048-03

韩丽丽（1973-），女，天津人，首都师范大学政法学院社会学与社会工作系讲师，社会学博士，主要研究方向为社会问题与社会政策；翟丽宏（1974-），女，山西人，武警指挥学院军事理论系副教授，社会学博士，主要研究方向为社会问题和社会学理论。

[责任编辑：王润秋]