城市化进程中保障失地农民权益的策略选择

耿相魁

（浙江海洋学院 管理学院，浙江 舟山 316004）

城市化进程中保障失地农民权益的策略选择

耿相魁

（浙江海洋学院 管理学院，浙江 舟山 316004）

城市化是传统农业社会向现代城市社会发展的历程，是经济社会发展的必然现象，是人类社会进步发展的体现。随着城市化进程的加速，失地农民的权益保障问题日渐重要。失地农民因土地产权的法律界定不清晰、土地征用行为和程序的不规范、补偿标准和利益分配严重不公、安置水平严重低于现实保障需要以及农民观念陈旧劳动技能和素质太低等原因导致了权益保障缺失。保障失地农民权益，从策略选择上，必须明晰土地产权，理顺权利关系；规范征地行为，完善征地程序；提高补偿标准，健全分配机制；拓展就业渠道，提升安置效益；保障基本生活，强化社会保险；加强土地立法，提供法制保障。

城市化；失地农民；权益保障

“城市化”（Urbanization）最早出现于西班牙工程师A.Serda的著作《城市化基本原理》（1867年）中，20世纪70年代末引入我国。不同学科学者对城市化认识不同，地理学家把它看作是一种地域转化的空间过程，是城市扩张、占用农地吸收分化农民、使乡村人口和消费区位集聚的过程；社会学家则把它看作是城乡居民在意识形态、行为方式和生活方式上差别逐渐缩小的现象，是农村人口接受城市文化（包括生产方式、价值观念、制度结构等）的过程；人口学家则断言城市化是人口向城市集中的过程；而经济学家则说是现代产业向中心城市集中及向农村地区扩散的过程。笔者认为，城市化就是由于生产力发展和社会生产方式变化而引起的现代产业向城市聚集的过程，以及由此决定的人口集中过程和人们生活方式不断扩大过程相统一的社会过程。失地农民是指在城市化进程中，因为城市扩张、城镇建设、经济发展、公益事业等农业使用土地被征用（包括林地、耕地等）而失去土地的农民。失地农民权益是指因农民土地被征用而失去的应享受到的一切权利，主要指经济权益（包括土地财产权和市场主体权）、政治权益（包括政治参与权、政治决策权以及在国家中的政治地位，包括选举权、结社或组织权等）、社会权益（包括劳动就业权、受教育权、迁徙权、社会保障权、生存权、社会尊重权等）。一般而言，每征用一亩地就伴随着1.5个农民失业。根据不完全统计，从1996年到2003年，中国耕地面积从19.51亿亩急剧减少到18.51亿亩，7年中减少了1亿亩耕地，平均每年减少1429万亩，是改革开放以来耕地面积下降最快的时期。由于土地使用制度的缺陷、行政部门操作不规范和相关社会保障制度缺失等原因，农民土地被征后，征地补偿、拆迁安置、工作安排等问题没有得到妥善解决，由此引发的集体群访、越级上访居高不下，严重影响了经济发展和社会稳定。失地农民权益保障问题已成为新形势下亟待解决的重大课题。

一、城市化改变了以耕地为生的农民生活轨迹

城市化是传统农业社会向现代城市社会发展的历程，是人类社会进步发展的必然历史现象，人口向城市的聚集、城市数量增加和规模扩大以及城市现代化水平提高，则是这一过程中经济社会结构发生根本性变化并获得巨大发展空间的集中表现。城市化改变了土地被征用的农民的生活轨迹。一方面，农民素质在城市化中得到极大的提升，生活方式也将由此而改变。另一方面，大批以土地为生的农民将失去土地，开始适应一种新的生活。从20世纪50年代起，我国农民失地情况就出现了，21世纪初达到高潮。开始是在苏、浙、粤等经济比较发达的省份，后来波及到全国各地。20世纪80年代、1992年前后和2003年前后，中国兴起了三次“圈地运动”的浪潮，全国数以千计的开发区、工业园区等迅速崛起，占用了大量农用耕地。据调查，全国1999~2001年被征用的耕地已超过1877万亩，造成近3000万农民失去土地，照此速度发展，2030年我国失地农民将由现在的3700万人增加到1.1亿人。另有数据表明，1987~2001年，中国非农建设占用耕地3394.6万亩，按每人只占用0.7亩耕地计算（中国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0.7亩），至少有3400万农民人均占有耕地减少到0.3亩以下或者完全失去土地，这还不包括非法占用耕地。

在我国城市化进程中，土地被大规模圈占征用，用于城市发展和其他项目，加快了城市化进程。大批农民失去土地后，由于没有得到相应的福利保障，不能享受城市社保提供的相应待遇，各方面的问题都突出出来：经济权益保障严重缺失，窘迫的经济困境引发了正常生活困难，导致了对自身发展的不良影响，而且影响到了下一代的教育和培养，更使其失去了行使市场主体权的底气，各环节上的权益都失去了基础保障；同时，天天为生计奔波，政治参与权、选举权、决策权、监督权以及结社(组织)权等更无从谈起，本来就处于弱势群体地位的失地农民，甚至连话语权也可能丧失；劳动就业权、受教育权、迁徙权、社会保障权、生存权、社会尊重权等都会因经济拮据而毫无意义。因此，保障失地农民权益的实质，归根到底是经济权利和社会权益的保护。因为在征地补偿过程中，处于弱势群体的农民只能被动地接受政府的安排，特别是现在征地补偿大多采用的是一次性现金补偿方式，有限的补偿金额很难使农民一劳永逸，加之失地农民变成为市民后，身份的改变并没有使其人在本质上脱胎换骨，不能很快融入城市生活，缺乏市民生活的保障基础、谋生手段和社会的认可度，在很长一段时间不能适应城市的生活习惯，像其他市民一样为城市社会所接受，成为社会中平等的一员，社会地位、平等就业、福利保障等方面都将大打折扣，应享受的权利可能被忽视，甚至被边缘化。

二、失地农民权益保障缺失的主要表现

农民是城市化的参与者、建设者，理应成为城市化的受益者，加快城市化首先要解决失地农民问题，采取有效措施保护好失地农民的利益。土地是农民最基本的生产资料和生产要素，不仅为农民提供基本的生活保障和就业机会，而且产生直接收益功能和资产增值功效等，对现阶段的中国农民有重要的社会保障功能。但随着土地被征用，这些功能将一并丧失，农民所承受的战略成本是非常之大的。

（一）基本生活缺乏保障。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。土地一旦被征用，农民也就失去了最基本的收入来源，失去了基本的生存保障。国家统计局农调总队的一项全国性调查结果显示，土地被征用后，46%的失地农民年人均纯收入下降，其中降幅最大的是以农业收入为主要生活来源的纯农业户，这部分人大多集中在我国中西部以及东部沿海经济欠发达地区。在东部沿海经济发达地区和城郊结合部，虽然来自土地的收益不再是农民家庭收入的主要来源，但土地依然是相当一部分农民的“保险田”。因为土地不仅能帮助农民实现粮油和蔬菜自给，农业收入也为那些缺乏基本社会保障的老年农民安度晚年提供了可靠而有效的经济来源。从这个意义上说，土地提供的食品以及随之形成的低成本的生活方式，为农户抵御各种生活风险构筑了一道最后的“安全网”。在没有其他收入来源或收入来源不稳定的情况下，这部分农民如果再失去土地的收益，就难免要陷入贫困境地。而失地农民在收入水平总体下降的同时，生活消费支出却普遍在上升。从农户支出项目上看，农民土地被征前家庭的食品消费如粮食、蔬菜和食用油等主要依靠自己生产，但土地被征后就必须从市场上购买，再加上部分农民迁到市镇或搬进楼房，水电、物业、饮食等费用项目支出增加，从而导致生活消费支出大大上升。

（二）就业安置没有着落。农民失地后，拥有或获得稳定的就业机会是改善家庭生计的根本途径。然而目前我国失地农民的就业状况却不容乐观。在计划经济时期，解决失地农民采取“谁征地，谁安置”的原则，强制性地规定由用地企业安置被征地农民。随着市场经济的发展，市场主导的就业替代了计划方式。而且在现在的农村，农业劳动力的实际就业是不存在劳动年龄段的，大多数人都要劳动到不能劳动为止，因而在失地农民中可以劳动而没有劳动岗位的，实际上还应包括那些男在60、女在55周岁以上的农民。其次，征地农转非人员只是庞大失地农民队伍中的一小部分，保留农村户籍的仍占绝大多数。据劳动和社会保障部的估计，农民征地后转为城镇户口的占三成左右。失地失业农民中，就业最困难的主要有三类群体：一是大龄失地农民，尤其是女35岁男40岁以上者。这部分人多以农业生产为主，现在没有了田地，由于年龄、文化水平、体力、技能等限制，就业十分困难。即便能就近找到一份有收入的工作，也多不稳定。二是失地前完全依赖土地为生的失地农民。对于他们来说，失地就意味着失业，大多数人很难找到合适的工作岗位。三是生活在远郊和偏远地区的失地农民。相对于分布在城乡结合部、生活在经济发达地区的失地农民，这部分人的就业机会和就业选择余地要小得多，就业意识和择业观念也比较保守，因而失去土地对他们来讲就意味着失业。

（三）社会保障没有完善。土地被征用后，农民的就业、收入等方面的稳定性差，养老、医疗、失业等社会保障便成了失地农民的心病。现阶段从全国来看，除个别经济实力较强的城市外，基本未建立失地农民的社会保障机制。一些东部沿海发达地区的情况稍好些，但也大多停留在试点探索阶段，绝大多数失地农民仍处在无保障或低保障状态。相对来说，浙江失地农民社会保障机制建立的情况较好，全省11个市出台了政策性文件，制定了相应的实施方案，建立了失地农民基本生活保障制度。但目前失地农民社会保障制度建设仍存在不少的困难和问题，如制度覆盖面狭窄、制度可持续性差、对历史遗留问题解决办法不多等，故仍需要在实践中不断规范和完善。

三、失地农民权益保障缺失的主要原因

目前城市化中农民失地问题相当严峻。其原因从理论上讲目前研究还不全面，从认识上说还存在误区，从体制上看还存在缺陷，利益分配政策机制不健全，法律规范体系不完善，农民自身素质低等，各种因素综合造成了失地农民权益保障的缺失。

（一）土地产权的法律界定不清晰。《土地管理法》第十条规定：“农村的土地所有权属于农村集体，农民对土地拥有部分所有权。”土地集体所有权其实是一个模糊的概念。土地既可为村、组集体所有，也可为乡、镇集体所有。农村集体也是一个虚置的权利主体，最多不过是土地的经营者、管理者，实际分配土地的权力还在政府。同时，农民拥有的只是土地的部分所有权，与所有权相关的各种物权，如处分权、收益权等几乎都没有得到充分的体现，农民对土地的所有权实际上是一种很不完整的“所有权”，这就导致了农民根本不能在政府征地、社会保障、就业安置等方面获得与政府或开发商直接谈判的机会。也就是说，农民的土地权利得不到法律的保护，失地农民成为利益受害者是必然结果。因此，现行土地制度的法律界定不清晰，造成农村集体土地所有权的虚置和农民土地所有权的不完整，以及由此带来的征地程序不规范，加剧了失地农民权益保障的缺失。

（二）土地征用行为和程序的不规范。《宪法》和《土地管理法》都有国家为了公共利益的需要可依法对土地实行征用的规定，但法律却缺乏对公共利益界定的明确规定，加之农村集体在征地问题上没有自主权、缺乏发言权等，就为土地滥用创造了条件，从而导致了征地行为的不规范。据国土资源部统计，1987年到2001年间，全国非农建设占用耕地3300万亩，近七成是政府用行政方式征用土地。在征地过程中，不尊重农民的知情权、补偿标准过低且不完全到位、不妥善安置失地农民等问题相当严重。现行征地程序大体上分为申请和实施两个阶段，申请是按照土地利用规划向上级主管部门申报，履行审批程序，批准之后即进入实施阶段，即“两公告一登记”，农民及集体按照征用土地公告办理土地被征补偿登记，具体的征地补偿安置方案公告要听取群众及集体意见，然后由土地主管部门实施。根据《土地管理法实施条例》的有关规定，补偿安置的不同争议、意见由政府协调，协调不成的由政府裁决，但不影响征地方案的实施。这种征地程序无法保护失地农民的合法权益，反而助长了一些不正之风，以至于批准征地后摆形式走过场，暗箱操作，进行钱权交易，有关制度规定难以落实。

（三）补偿标准和利益分配严重不公。《土地管理法》规定，被征土地的补偿按原有用途，由土地补偿费、安置补偿费以及土地附着物和青苗费三个部分组成。以耕地为例，其土地补偿费为耕地被征用前三年平均值的6~10倍，安置补偿费为耕地被征用前三年平均产值的4~6倍，最高不超过15倍，两项总和不超过30倍。而地上附着物和青苗费的补偿标准，由地方自己规定。这种补偿标准极不科学，因为耕地利用结构决定产值，同一块地年间产值悬殊大。尤其是征地当年与前三年的种养结构的差异，如果当前种养是的高附加值的苗木和水产，其亩产值可达到2~5万元，而前三年可能种的是水稻，亩产值仅500元左右，相反的情形也同样存在。此外，分别以六至十倍和四至六倍的标准补偿土地和劳动力安置太低，尽管各地已根据实际情况有所调高，但仍不能真正体现土地的价值和劳动力失业的损失。同时，征地也使农民的许多间接利益受损。随着经济社会的发展，物价水平的提高，耕地收益将不断增加，土地价值将持续上涨。所以，现行征地只补偿土地价值、劳动力安置、青苗以及地上附着物显然有失公允。同时，偏低的补偿过程中，失地农民仍摆脱不了层层剥夺。调查结果表明，在土地征用过程中，如果以成本价为100，农民只得其中的5%~10%，村级集体得25%~30%，60%~70%为政府各部门所得。征地成本与出让价之间的巨额收益，大部分被中间商和地方政府所攫取。

（四）安置水平严重低于现实保障需要。农民土地被政府征用后，解决失地农民生活和社会保障问题措施的主要方式有货币安置、招工安置、农业安置、留地安置、社会保障安置等，其中以货币安置为主，以留地安置、招工安置为辅，但这些举措对保障农民权益的需求所差甚远，甚至连根本利益也保障不了。留地安置是在被征用的土地中按一定的比例 （10%左右）返还给被征地农民所在的村合作经济组织，并免缴有关规费，用于发展第二、第三产业，使被征地农民获得稳定的经济收入，农村集体经济组织也可以用这部分土地建造标准厂房出租，获得高额的租金收入；还可以用留置的土地为村民建造安置房使村民能够安居乐业。从表面上来看，失地农民应该可以得到保障，可是受资金、技术的制约，一旦村集体经营的产业得不到很好的发展，农民的基本生活就没有了保障。用人单位可以利用招工安置暂时解决失地农民的就业问题，但由于农民自身文化层次低，缺乏专业技能，在激烈的市场竞争中处于劣势，一旦用人单位裁员时，这些失地农民又处于首当其冲的地位，重新失业在所难免。招工安置也不能从根本上解决失地农民的权益保障问题。

（五）农民观念陈旧劳动技能和素质太低。失地农民就业观念陈旧、劳动技能和素质低是造成权益保障缺失的重要因素。特别是城郊结合部的失地农民，就业方面的问题尤其突出。一般来说，城郊农民生活水平提升较快，对劳动报酬的要求也比较高，这就与那些“肯吃苦，报酬低”的外地民工形成鲜明的反差，强烈的生活优越感使城乡结合部的农民对工作挑挑拣拣，不愿从事声誉低、收入少的工作，甚至不愿干一般性工作，从而错失了很多就业机会，造成摩擦性失业或选择性失业，而这种“自愿性失业”又不在政府的保护范围之内，部分企业为了图方便和节约成本，宁愿雇用低工资的外来人员而不吸纳当地的失地农民。另外，失地农民整体素质不高也是不争的事实，一些中年农民甚至还是文盲、半文盲，又没有一技之长。部分农民缺乏长远目光和资金增值意识，往往在短期内把有限的安置费消费完，把自己推进贫困者的行列。即使有不少农民找到工作，大多也是从事纯体力劳动，技术含量小，劳动替代性很强，随着许多中小企业纷纷由劳动密集型向技术型企业发展，这部分失地农民也会因劳动技能等原因被排斥在外。

四、解决失地农民权益保障的策略选择

土地是中国农民的生存之本，是农民最重要的生产资料，也是其权益保障的最后底线。城市化是经济社会发展的必然现象，是人类社会进步的体现，在城市化进程中出现失地农民也是正常现象，问题的关键在于如何保护失地农民的权益。从我国城市化的实际情况来看，笔者认为，城市化进程中失地农民权益保护应着重如下策略：

（一）明晰土地产权，理顺权利关系。改革开放以来，农民的土地财产权、生产自主权、自由迁徙权、公平身份权等四大权利一直存在被忽视淡化的迹象。失地农民问题之所以得不到顺利解决，以致酿成社会问题，就是因为政府没有充分尊重农民的土地产权。在征地过程中，农民组织并不拥有土地的所有权，很难按等价交换原则得到应有的收益。土地的所有者究竟是谁？是国家（政府）、集体（村级经济组织），还是农民自身？从现实来看，与土地这一生产资料直接结合的是农民，但生产资料的使用者不一定是生产资料的所有者。所以，为充分保证土地流转过程中农民的权益，从产权角度看，必须赋予农民土地的所有权、经营权、继承权、抵押权、入股权、转让权、收益权、处置权等多项权利，这是失地农民获得以土地市场价为基础确定补偿费的前提，也是保障失地农民权益的必要条件。

（二）规范征地行为，完善征地程序。针对目前土地征用目标泛化现象，必须将土地征用严格控制在公共利益限定的范围内，同时对公共利益要进行明确的界定。征地权的行使仅限于公共利益的需要。对非盈利性的用地，实行土地征用要做到公平补偿；对经营性用地，要引入市场机制，允许农村非农建设用地进入市场。在征地程序上，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，对拟征用土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，必要时国土资源部门应当依照有关规定组织听证，将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地批报的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，均应予以公示。

（三）提高补偿标准，健全分配机制。征地补偿是农民最直接获取的经济利益，这是保障征地农民利益的基础。2004年11月国土资源部公布了新的征地补偿标准：按土地被征收前三年平均产值的三十倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地人民政府应从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。这一规定，首次使征地补偿突破了三十倍的上限，表明了国家对失地农民补偿问题开始重视。但从实际效果进行考量，行政手段并非解决失地农民问题的最好方法。因为征地补偿要综合考虑土地质量、用途、区位、当地城镇居民社会保障水平和农民未来发展需要等因素，确定合理的补偿标准，尤其要注重土地的社会保障功能，这是实践中最易被忽略的。政府应在不断提高征地补偿标准的基础上，实现征地补偿与土地市场价格挂钩，最终要实现补偿标准由市场来确定。

（四）拓展就业渠道，提升安置效益。把就业纯粹寄托于征地单位或土地开发企业，既不现实，也违背市场原则。市场化就业是解决城市化进程中失地农民就业的根本途径。为此，从管理层面上，必须彻底打破城乡二元体制，取消就业中户籍歧视，通过公开招考方式，实现统筹就业，社区或街道有责任帮助失地农民尽快就业，劳动力保障部门应做好失地农民转岗培训，让其掌握非农业技能，以提高就业竞争力。从操作层面上，既要做好劳务输出组织工作，通过政府或社会中介组织牵线搭桥，实现失地农民利用特长就业，又要依托所在的村级组织，用好用活征地补偿中村集体留存资金，依托自身优势发展加工产业和服务行业，还要出台倾斜政策，如撤村建居及配套设施建设的财政支持、土地留用、开发性安置、房产安置等政策，帮助失地农民增加就业机会。

（五）保障基本生活，强化社会保险。根据我国的基本国情和失地农民的实际情况，建立失地农民社会保障体系既要考虑维持其基本生活，又要保证其可持续发展。为此，首先要建立适当水平的最低生活保障，将其纳入保障序列，不得以其曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除，以此保障其生活水平不低于国家公布的最低生活水平线；其次要健全失地农民的社会养老保险，以不同形式保障其利益，如55岁以下可采用个人账户式的完全积累制，资金由政府、集体、个人三方筹集，政府出资部分不低于资金总额的40%，同时鼓励参加商业保险；再次要完善医疗保险制度，建立起多形式、多层次的医疗保障，包括社会医疗救助、新型合作医疗保障和商业保险，以多元投入、多方捐助等形式解决基金，以大病统筹互助共济、商业保险等方式从根本上解决失地农民的病患问题。

（六）加强土地立法，提供法制保障。失地农民属于社会的弱势群体，他们的合法权益之所以得不到应有的保障，和土地被征用中缺乏法律层面的制度支撑有很大关系。之所以在征地中地方规定、条例大行其道，有时候并不是执法不严，而是无法可守，无律可遵。因此，既然找不到法律层面的东西，就只好用地方的规定作依据。有的内容虽有法律法规作支撑，但笼统的法律条文缺乏细化、系统化，缺乏与之配套的具体阐释，因此在被使用时就可能被曲解，如“公共利益”，法律没有严格界定“公共利益”和“非公共利益”的范围，因此，各级政府部门在征用土地时，就会有自己对“公共利益”的界定。同时，失地农民权益保障的地方社保法规也有待修订和完善。提供完善的法规是有法可依、有章可循、执法必严、违法必究的前提和保障。

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F311

A

1673-5684(2010)01-0044-05

2009-11-03

耿相魁(1963-)，男，河南滑县人，浙江海洋学院管理学院教授，研究方向：公共人力资源开发与管理。

杨正武)