预算审批监督：可选择的思路和方案——现行体制下的加强和改进

□李诚

人大制度研究

预算审批监督：可选择的思路和方案
——现行体制下的加强和改进

□李诚

1949年，毛泽东主席在中央人民政府委员会第四次会议上讲话时指出：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”

我国宪法规定：全国人民代表大会行使审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告的职权；全国人大常委会行使审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案的职权。监督法规定：全国人大常委会行使审查和批准决算，听取和审议预算的执行情况报告和审计工作报告的职权。全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、预算法、审计法、关于加强中央预算审查监督的决定、地方组织法，以及行政法规、地方性法规等，都对如何开展预算审查、批准和监督作出了系统规定。而加强和改进预算审查、批准及监督工作，既有细密的法律规范，又有完备的体制依托，既属民主政治建设范畴，又属于经济和民生领域。切实推进这项工作，最便于人民在党的领导下通过选举自己的代表、进而通过人民代表大会制度，牢牢地把国家和民族的前途命运掌握在自己手中，确保经济社会发展和国家机关运转不偏离甚至背离人民的意志和福祉。同时，切实推进这项工作，也是我们在现实发展阶段和条件下，改革政治体制、建设民主政治的一个具体切入点和有效抓手。

一、预算审查、批准、监督中存在的主要问题和难点所在

（一）从政府方面看：

1.预算编制的科学性问题。体现在两个方面：

一是不准确，主要反映在持续存在巨额超收收入等方面。如2005年，中央财政比预算超收1619亿元。普遍预算超收现象的存在，有五方面原因：(1)超速发展，财政收入超常规增长出乎意料；(2)方法欠佳，编制预算收入增长简单与GDP增幅相挂钩；(3)政绩动机，预算收入编制时低报，超额完成任务以显业绩昭彰；(4)规避监督，利用超收收入未纳入预算，脱离人大监督，变成自由支配财力；(5)利益驱动，S省H县在提请审议预算时，税务部门与人大谈判，若按照人大要求的、双方认可标准编制预算，待实现收入时，人大要作出决议按比例给予奖励，否则低报。二是不细化，主要的反映在财政收支分类统计体系不能清晰地反映政府收支全貌和职能活动情况。类、款、项、目4层次科目通常最多向人大代表提供到类、款，许多地方只提供到类，导致在审查和批准预算案时，“外行看不懂，内行说不清”。

2.预算编制的及时性问题。中央经济工作会议和财政工作会议通常在年底召开，各级政府要等到资金、项目盘子以及预算编制方法确定下来后，方能形成较完整预算草案。地方省一级人代会大多1月份召开，许多地方在人代会召开前甚至召开时，人大尚不能及时拿到预算草案，更谈不上人大的财经委员会和预算工作委员会依法在举行会议前一个半月初步审查预算了。

3.预算执行的严肃性问题。主要体现在三个方面：一是预算科目之间的资金调剂随意。二是人大批准预算后，有关部门不及时拨付，甚至截留挪用，许多需要资金支持的事业通常要等到“八月十五月儿圆”（当年的10月份后）。三是效果不理想，如政出多门、互相扯皮、交叉重复、分配不透明、诱发跑部钱进的专项转移支付资金等。

（二）从人大方面看：

1.预算初审的规范性问题。主要体现在三个方面：

一是党委、政府、人大在审查预算草案过程中的工作衔接问题。按规定，中央预算草案编制完成后，在报送国务院批准之前，财政部应当及时向人大的财经委员会和预算工作委员会通报编制情况。中央预算草案经国务院审定后，财政部应当在规定时间内将中央预算草案提交财经委员会进行初步审查。地方各级政府的运作程序本应类推如是。但在实际工作中，部分地方的财政部门在向人大通报前或是提交初步审查前，通常是先报政府主管负责人——再报政府办公会——又报同级党委——后向人大通报或是提交初步审查，而此时，人大已很难对党委审定后的预算草案再提较大意见和建议。

二是财经委员会依法开展初步审查后，所形成的意见和建议如何处置。是向委员长会议(主任会议)、还是向常委会、亦或是作为代表大会的专门机构而向代表大会报告？能否直接与政府财政部门交换意见、提出要求？法律没有规范。预算工作委员会协助财经委员会开展初步审查后，所形成的“初步分析意见”如何处置，面临类似问题(不包括向代表大会报告)。

三是预算草案初审过程中，听取其他专门委员会意见问题。(1)法律未规定其他专门委员会如何参与初审。(2)从上到下，各级各地做法不一。有的只邀请1～2名专门委员会组成人员，参与半天或一天讨论，并以个人名义发言；有的是将对应或对口联系的领域或部门的预算草案交有关专门委员会审查，并以委员会名义提出意见。

2.预算审批的形式化问题。目前，全国人代会通常会期10天，除3个半天听取大会报告和1个半天讨论代表议案、1个半天举行闭幕式外，代表团审议时间一般只有7天左右。而在此期间，要审议至少6项议程（政府工作报告、全国人大常委会工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告、计划报告和计划草案、预算报告和预算草案等法定6项），对预算报告和预算草案的审查以往只有半天时间。2005年实行报告方式改革后，计划报告和预算报告改为书面审查，由于代表在会议期间才能拿到文件，不作口头报告便失去了系统了解情况的一次机会；加之一些地方仍在预算草案上附加密级，且每个小组只发2～3份、会后收回，因此，在会议日程很紧张的情况下，本来许多对财政预算专业就不太熟悉的人大代表在各级人代会上，对预算报告尤其是预算草案完全放弃了审议。

3.预算监督的有效性问题。主要体现在两个方面：

一是如何贯彻实施好2007年1月1日生效的监督法。以往，全国人大常委会集体行使预算监督权，通常每年只有一次，即每年6月末在有审查和批准中央决算议程的会议上，结合审批决算，听取和审议当年预算执行情况的报告以及审计工作报告。监督法制定后，预算监督工作的重点和方式进一步明确，目前的问题是如何分析、借鉴各级人大的实践经验(如：广东有效开展日常预算监督的探索，浙江温岭新河镇公共预算改革的试验等)，具体落实好监督法，加强对预算执行情况的监督。

二是各级政府预算是否应当扩大透明度。反对方有三种主要看法：(1)预算草案包含国防经费等问题，属国家机密，不能公开。(2)审查批准预算是人大代表的权力，老百姓已将权力让渡出来，便无权再寻求知情；人大代表审查预算草案有的地方已取消密级，已属增加了透明度，加之有的地方已尝试提交部门预算、细化预算，再扩大公开程度，有可能使代表与社会互动，激烈审议，可能会使党委对人代会的把握失控、使政府权威受损。(3)目前大多数地方人代会后，虽不公布预算草案，但已全文或摘要刊载预算报告，相当于公布了预算案的主要内容，没有必要再增加透明度。赞成方认为：(1)目前世界上除中国等少数几个国家外，议会审批预算后遂行公布；许多国家在政府编制完毕预算草案后还提前公布，听取公众、利益群体、研究机构、地方政府等各方面意见，使议员在审查预算中掌握公众信息，使政府在预算执行中接受社会监督。公布方式多种多样，有的制备成表册，任由兴趣者到议会或财政部门领取；大部分则在政府或议会网站上，以电子信息形式发布。(2)各国公布的预算中，也包括国防经费等项目，我们可隐去机密内容或采取与国外对等方式公布。近些年，国家公开发布“国防白皮书”，其中涉及的内容远比预算丰富、深入和详细。(3)地方预算中，特别是设区的市级、县级和乡级政府预算中，既没有国防内容，又没有外交事务，完全应当率先公开预算方案，至少应当在人大审批后，全文公布。接受人民群众和社会各界监督，使财政在依政府强制力取之于民之后，能够真正合理地用之于民。通过透明性，增进合理性。

二、加强和改进预算审查、批准、监督可选择的思路和方案

（一）思路之一：合理确定重点领域，加强预算执行监督

具体方案：

1.系统选择预算执行监督重点。监督法第十八条规定了人大常委会对预算执行情况重点审查的7个方面内容，基本可分为两种类型：一是准一次性重点（一届之内），如部门预算制度建立和执行情况；二是重复性重点(即结合每年6月审批决算时的连带监督)，如预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、向下级财政转移支付情况、本级人大关于批准预算的决议的执行情况、国债余额情况等。建议依据监督法，更为系统地选择关于预算执行情况的监督重点，增加农业、教育、科技（此3项均有法律明确规定的投入增长要求）、社会保障、安全生产（十届人大执法检查报告明确提出要求，国务院明确表示落实）、防污治污、国家负债、政府采购等8个专项预算监督重点。

2.制订预算监督年度计划和五年规划。人大常委会在立法工作中，实施了年度计划和五年规划制度，有效地推动了立法工作。建议结合相应的经济和社会发展“五年规划”的实施情况，根据确定的监督重点，制订并实施预算监督的年度计划和五年规划。

3.均衡安排全国人大常委会会议议程。人大常委会会议每年通常举行6次。在每年6月份的会议上，审查和批准中央决算。(1)应当在审批决算时，结合听取和审议当年预算执行情况的报告和审计工作报告，重点审查监督法规定的重复性监督内容。(2)应当根据监督计划和规划，在每年12月和2月的会议上，增加安排听取和审议2个预算监督重点报告（此时当年预算基本执行完毕，由于是本届内一次性重点监督，可结合历史情况系统报告，亦可附带汇报主要工作情况）。

按照这样的安排，全国人大常委会在一届任期内，每年将有3次会议有预算监督内容(1次法定，2次计划)，8个监督重点可均衡分布在5年之中(每年选择2项左右，换届之年灵活掌握)，如此，对预算执行情况的监督将大大加强。

4.结合预算监督计划和规划开展专题调研。各专门委员会在组织有代表参加的专题调研时，应当结合监督计划、规划，提前进行有针对性的视察和调研，为提高审议质量，加强预算监督做好准备。

（二）思路之二：改进大会组织方式，加强预算实质审批

具体方案：

1.恢复口头报告预算方式。目前，财政部正在进行政府收支分类改革，细化预算、提前编制预算逐步实现。为提高人大代表对预算报告和预算草案的重视和熟悉程度，建议在提交书面文件的基础上，恢复口头报告预算方式，同时，计划报告和计划草案可继续实行书面报告，但仍可继续进行改革，将计划报告和计划草案中约束性指标和预期性指标等宏观内容，移入政府工作报告，增加政府工作报告的可操作性；将计划报告和计划草案中涉及财政投资的建设项目等内容，移入预算报告或预算草案、或作为附件，以进一步细化预算。进而在会期内安排专门日程，审查预算。

2.财经委员会的初步审查报告以参阅文件形式提交大会。可将需要代表重点关注的内容、财经委初步审查中提出的问题，以及政府的说明和采纳情况等，合编成初步审查报告，以参阅文件形式提交大会，辅助代表审查。1994年，全国人大财经委员会主任委员柳随年在八届全国人大二次会议上作《关于1993年国家预算执行情况和1994年国家预算草案的审查报告》中说：“财经委员会在初步审议国家预算草案时，曾提出压缩预算收支差额的建议，国务院考虑了这个建议，有所减少，上述预算收支差额是调减后的数额。”在这个报告中，初步审查意见和大会审查意见一并进行了表述。可在此基础上前进一步，在大会之初提交初步审查报告，在表决之前作出正式审查报告。财经委员会作为全国人民代表大会的专门机构，应当在人代会期间承担辅助审查和专门审查两项任务。

3.根据不同层级人大的履职环境和不同特点，合理选择审查报告和预算决议的内容和行文。近年来，全国人大和许多地方人大在作出审查报告和预算决议时，采取了比较雷同的形式。审查报告通常是从制度机制层面和财经纪律方面提出一些原则要求，预算决议则多采取两句话的模式，即“会议审查了报告和草案，同意财经委的审查报告。会议决定批准报告，批准预算”。1957年、1958年，程子华、刘澜涛分别代表全国人大预算委员会作关于上一年度国家决算和本年度国家预算的审查报告时，在重点概括代表们的审查意见基础上，分别对两个年度国家预算的收支安排提出了8个方面和2个方面的重大数量调整意见。而预算决议则相应地采取了不同表述：“会议根据预算委员会审查报告的意见，批准1956年国家决算，修正批准1957年国家预算和李先念副总理兼财政部长关于1956年国家决算和1957年预算草案的报告”。“会议根据预算委员会的审查报告，原则批准1957年国家预算的执行情况，修正批准1958年国家预算和李先念副总理兼财政部长代表国务院所作的关于1957年国家预算执行情况和1958年国家预算草案的报告”。

地方人大特别是县、乡级人大与全国人大所面临的预算规模和事务有所不同，在作出审查报告和预算决议时，可以而且应当充分反映审查意见，形成实质性的内容及相应的表述。2006年，湖南麻阳苗族自治县在3个月的时间里，连续3次驳回搁置、等待重编政府预算草案，经过3次审议才予以批准。若该县人大充分审查、实质调整、形成决议、责令执行，则既能够树立人大权威，又能够提高效率、避免延误各方面事业。其实，全国人大及省级人大又何必拘泥当下的定式呢？

4.组织代表在会议前预先讨论预算报告和预算草案。近两年来，在人代会审查和批准“十一五规划纲要草案”，审议物权法草案和企业所得税法草案之前，全国人大常委会办公厅在各地组织代表进行了会前讨论和释疑，对于提高人代会审议质量，产生了很好的效果。间接培训了代表、发挥了代表作用，弥补了代表众、议题多、会期短的缺陷。审查和批准预算报告和预算草案可如法炮制。并且，由于预算报告和预算草案涉及的知识和体例相对固定，以这种方式、就这个议题实施间接培训，效果会更好，有利于增强代表大会的实质性审批。

（三）思路之三：完善相关工作制度，加强预算初步审查

具体方案：

1.安排专门委员会对预算方案主要内容进行专门的初步审查。可先行选择一个专门委员会(如教科文卫委员会或者资源与环境保护委员会)，在进行先期调研的基础上，协同财经委员会、预算工作委员会，对细化的、与其职能相对应的政府部门预算草案进行专门审查。这样做，有利于更好地发挥专门委员会的作用，促进政府部门改进预算编制工作，形成各专门委员会优势互补。若成功，则逐年增加，全面增强初步审查的力度和权威性。

2.确立财经委员会在初步审查中的综合、协调、汇总地位。比照法律委员会在立法过程中的统一审议职能，在有关专门委员会参与专门审查后，赋予财经委员会在初步审查中的统一审查职能，明确初步审查结果的报告程序，以及与政府财政部门的沟通程序和方式。

3.完善预算草案内部审定工作的次序及其衔接。建议预算草案初步编制完成后，在报请同级党委审定前，政府财政部门与人大财经委员会、预算工作委员会加强沟通，及时交流，为同级党委正确决策提供更加全面、更加良好的基础。

（四）思路之四：增强预决算透明度，有序扩大监督参与

具体方案：

1.预算草案应当完全向代表公开。(1)在会议召开前，应当将预算草案发送代表，使代表得以调查研究，熟悉情况，准备审查意见。(2)在会议进行中，各级人大都应确保人大代表人手一份预算草案，取消会后收回的做法，取消在预算草案中附加密级的惯例。

2.政府预算应当逐步向社会公开。(1)全国人大和省级人大在人代会批准预算后，掩隐去敏感科目，将有关国民经济和社会发展的内容向社会公开。(2)指导和支持基层人大率先在会前或者会后，全文公布预算方案。(3)根据不同条件，采用电子媒介、表册领取、报刊登载、张榜公布等多种形式，提高预算透明度。

3.政府决算应当逐步向社会公开。目前，各地只公开决算报告、决算审查报告和关于决算的决议，人大常委会审查批准后的决算尚未公布。建议比照政府预算逐步加以透明化。

4.认真执行监督法关于增强预算监督透明度的规定。将人大常委会听取的预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

议会制度起源于预算。“世界议会之母”的英国，就是通过封建贵族、市民阶层与国王对税收权继而延展到开支权的争夺，奠定了议会的雏形。此后，代议制度滥觞于各国，构成现代政治制度的核心。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是国家的权力机关、民意的代表机关、履职的工作机关，预算工作依旧而且愈益成为人大工作的重点。关注它的必要性和紧迫性，厘清其中问题和难点，在现行法律、体制框架内选择思路和方案，有利于积极稳妥地推进工作，有利于实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，有利于贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会。

（作者单位：全国人大常委会办公厅研究室）