“百姓心目中的人大制度”调查与思考

□林龙

时隔10年，浙江省人大常委会办公厅《浙江人大》杂志社又一次对“百姓心目中的人大制度”进行问卷调查。通过两次调查数据对比，我们可以看到人大制度发展的轨迹，感受到人大制度在人们心目中的变化。当然，这种变化可能是微不足道，有些方面依旧难如人意。数据背后所隐含的诸多人大制度现实困境，耐人寻味，发人深省。

需要说明的是，两次调查虽然问卷内容大致相同，但是由于采取了不同的调查方法，有关数据不能简单地进行类比。根据问卷调查的经验，10年前，我们采用了入户调查的方法，问卷中都是给定选项的问题，得出的数据相对比较乐观；而此次则采取了计算机辅助电话的方法，有些问题不给选择项，所得数据相对悲观。当然，调查数据所反映的情况，并不是浙江的特有，而是带有一定的普遍性。

一、人大地位日益提高，作用不断发挥，但离百姓的要求还有一定距离

近年来，人大地位日益提高，作用不断发挥。这次调查表明，68.84%的被访者认为，近10年来人大的地位提高了。10年前的调查数据则是67.5%。这在一定程度上说明，“人大地位得到增强”已经成为社会各界的一个共识。

关于人大作用发挥这个问题，10年前的调查数据显示，51.8%的人认为“人大发挥了应有的作用”，这次调查有67.96%的人选择了“是”，超出上次数据16个百分点。对比两次调查数据，我们不难发现，这10年来，人大作用发挥得越来越好，并不断得到民众的认同。

既然人大地位日益提高，作用有了较好发挥，那么当百姓在生活中遇到委屈时，是否会找人大代表，会向人大求助，诉求自己的利益？可惜的是，两次调查都没能给出肯定的回答。

10年前的调查显示，在生活中碰到冤屈会找人大的比例仅27.5%；而此次调查，比例达到了52.96%。这说明，10年间，人大的影响力越来越大，民众更愿意通过人大和人大代表来表达自己的诉求。但是，调查数据同时表明，学历与选择“是”的成反比，其中研究生及以上学历者有84.2%的人选择“否”。

百姓不找人大代表帮助的原因是什么？这次调查表明，在生活中碰到冤屈不寻求人大和代表帮助的主要原因是“不认识、不熟悉人大代表”和“作用有限，不能帮我解决问题”，比例分别为37.12%和33.80%。这说明，目前，人大代表与选民的联系不够紧密；人大和代表的表现，离百姓的要求依然有不小差距。此外，调查还表明，高学历人群更愿意通过上访、诉讼等渠道来解决现实问题。

客观而言，“人大作用有限，不能帮百姓解决问题”的原因，首先是基于人大工作自身的特点。我们知道，人大一般不直接干预政府的具体工作，而是通过立法、听取和审议工作报告、决定和决议等形式来推动某类问题的解决。因此，解决问题的效率可能不及政府的相关部门，从而给人“找人大不如上访找政府”的印象。其次，在一些百姓普遍关注、社会反映强烈的热点问题上，人大的介入往往慢半拍，甚至是集体失语，致使“找人大没用”成为许多人的口头禅。

此外，目前仍有相当比例的当选代表缺乏起码的履职能力。对于他们而言，担任人大代表首先是一种政治荣誉，而不是政治责任和政治事业。如此，百姓有困难又怎会想到人大代表？

还是那句老话，有作为才有地位。人大要想真正得到民众的认可，真正深入民心，关键是要充分行使好宪法和法律赋予的职权，在保障民权、维护民利、反映民意上发挥好整体的制度功能。唯有如此，“橡皮图章”、“花瓶摆设”、“找人大没用”等戏言才能成为历史，有冤屈找人大也将成为更多人的坚定选择。

二、参选率不容乐观，民众对选举制度和人大代表熟悉程度较低

在人大代表换届选举中，较高的参选率往往被看做是选民民主意识强的表现。很长时间，高参选率一直被称作中国民主的一大成果。

10年前的调查显示，有77%的公民行使了自己的权利，参加过人大代表的选举。此次调查，则只有36.4%受访者参加过人大代表的选举。离退休人员参加过选举的比例最高，学生、个体商贩比例较低。这一调查数据与选举单位所公布的数字有很大的出入。据“官方”统计，我国不少地区的县、乡人大代表换届选举的参选率在90%以上，而此次调查竟低至三分之一。调查还显示，当问及我国哪一级人大代表由选民直接选举产生时（可多项选择），有31.58%的受访者认为县（市、区）代表，43.88%受访者选择乡（镇）。正确率最低的，恰恰是直选人大代表的农民受访者。

调查数据表明，我们当前对参选率的估计过于乐观。委托投票被滥用的现象可能还普遍存在，并且问题较为突出。有专家做过实地考察，发现委托投票的比例少则占百分之十几，多则占百分之三四十。

此外，我们也注意到，在当下，缺乏辩论、演讲等形式的选举，更多地呈现为一项“被动员式”的政治任务。而在农村许多地方，选民参加投票更多是由于“一块肥皂”、“一包香烟”等物质的激励。由此可见，公民的投票如果不是基于对政治感兴趣或是表达自己的意志，而仅仅是走一下形式，拿一点蝇头小利，那么“参选率居高不下，选民的厌选情绪日渐浓重”这一选举怪象，也就不难解释了。

毋庸讳言，选举中存在的缺陷和不足，也直接影响了民众对选举制度和人大代表的熟悉程度。数据显示，仅有22.8%的受访者知道全国和省、市、县人大5年换届一次；66.42%的受访者不知道（不认识）自己所在选区选出的代表。而10年前的调查是，40.9%的被访者不认识所在选区的人大代表。这说明，选举对于选民而言往往是“一选了之”、“选谁都一样”。至于谁当选了，选举的程序是否合法，这些对选民而言都无关紧要。

值得一提的是，这些年来，在加强代表与选民联系工作上，各地都做了很多努力。例如，开展代表述职、评议代表活动，建立人大代表履行职责登记制度等等。但从调查数据和实际效果来看，目前的工作依然不尽如人意。

三、民众对人大期望值较高，但又不关注人大工作

随着我国民主法治建设不断推进，人大制度建设发展完善，百姓心目中的人大逐步从“橡皮图章”向有权威、有作为的“权力殿堂”演变。每年的全国和各地方人代会，总能聚集无数人的目光。人们通过网络留言，通过短信、信件等方式，纷纷向代表反映情况，表达心声，建言献策。

当前，面对各类社会矛盾和问题，人大如何有效地监督政府工作，如何切实地保障民众的权利？新形势下，民众对人大寄予了更多的期望，也提出了更高的要求。

这次调查显示，51.18%的被访者认为人大的监督作用发挥一般，10年前的调查数据是58.2%。两次调查都表明，高学历人群对人大监督工作现状不太满意。

耐人寻味的是，一方面民众对人大的期望越来越高；另一方面，民众对人大常委会的职能和工作却是漠不关心，甚至是一无所知（除了在人代会那几天还有较高的关注热情）。

这次调查显示，96.16%的受访者不知道浙江省人大常委会会议有哪些主要内容；99.72%的受访者说不出2003年以来浙江省人大在《浙江日报》公开征求意见的相关法律法规草案；98.70%的受访者不清楚2003年以来浙江省人大组织开展的执法检查项目；99.08%的受访者说不出近两年来浙江省人大常委会听取审议的有关专项工作报告……

近年来，浙江省人大常委会倾力开展的诸如立法公开征求意见、监督工作让百姓“点题”、执法检查上下配合等工作创举，民众的知晓度为什么会如此之低？调查数据背后的原因，令人深思。

客观而言，目前，人大宣传工作依然停留在较为传统的形式上。程序性的报道多，深入挖掘的少；常委会组成人员原则性的建言献策多，批评指责的少；被动式的宣传多，主动出击的少……人大的宣传工作如果不能以百姓喜闻乐见的方式来开展，不顺应舆论宣传的形势和规律，一成不变、枯燥乏味、老方一帖，很容易让人产生阅读的疲劳。不知道、不关心、不了解人大工作也就不足为奇了。

需要强调的是，老百姓不关注人大工作的另一个原因，是人大工作本身的议题和老百姓所关心的社会热点难点问题没有很好地形成“交集”。各地人大常委会尽管开展了一些“开门立法”、公开征求监督议题等工作，但是由于缺乏广泛的宣传和前期的充分准备，实际参与的人寥寥无几。有关议题实际上依然是会议桌上小范围讨论而定的。毋庸讳言，这样的自弹自唱，本身就缺乏民意基础，又怎能引起民众的广泛关注？

由此可见，要让民众关注人大工作，我们不仅要改革原来的宣传模式，更应该改进现有的民意收集、整合机制，大胆引入网络调查、计算机辅助电话调查等现代化的民意调查方法，让人大工作的议题真正切合百姓的需求。

无论是两次问卷调查所反映的问题，还是现实中遇到的各种难题、困境以及民众对人大的期望，种种迹象显示，人大制度建设任重而道远。