我国村委会组织法中罢免规则的立法冲突及其消解

□ 刘志鹏

我国现行村委会组织法(以下简称村组法)自1998年制定以来，发挥了巨大作用，为农村轰轰烈烈的村民自治提供了有力保障。随着社会的进步和村民自治实践的发展，这部法律的成就及其缺陷引起了越来越多学者的研究兴趣，立法机关目前也正在着手就该法进行修改。从立法学的角度看，受种种因素的影响，该法存在着一些质量上的瑕疵，许多学者从不同角度对此进行了分析并提出了不少修改建议。但是，关于该法内在协调性特别是立法冲突的问题却鲜有人论及，关于罢免规则的冲突即是其中之一。

一、罢免规则冲突之一：不对等的游戏规则

作为规范村民自治的民主立法，村组法确定的所有规范应当相互协调一致，同时其所尊崇的立法价值与基本原则还应当与我国农村基层民主的本质精神及其内在要求相一致。

“在表面上，选举是以一次或多次投票的形式就完成了其基本程序，但现代意义上的选举还包括另一个重要构成部分——罢免。”[1]罢免实际上是选举的延续或展开，村委会的选举和罢免制度更是村民自治不可分割的整体。对于选举与罢免的关系问题，通常的做法是，罢免规则和当选规则相一致。如果罢免的门槛设置太高，则会增加罢免的难度，也与民主选举的基本精神相违背。

但村组法所设置的选举规则和罢免规则却显然不一致，罢免的难度比当选的难度大得多，两种规则严重不协调，导致实践操作中的“罢免难”困境。我国村组法对罢免的规则设置比当选规则的设置无疑要严格得多。该法第十四条规定：“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”可见，该法规定的当选规则是“双过半”，即过半选民投票、获得投票选民过半数选票，而罢免规则却是“多人提名，半数通过”，即五分之一以上选民提名、全体选民过半数通过。这种做法显然是参考了我国同样是直接选举的县乡人大代表的当选规则和罢免规则。我国选举法第四十一条规定：“在选民直接选举人民代表大会代表时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。”而对于直接选举的人大代表的罢免，该法规定：对于县级的人民代表大会代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求；罢免县级和乡级的人民代表大会代表，须经原选区过半数的选民通过。由此可见，我国县乡两级人大代表的当选规则是“双过半”，即过半选民投票、获得投票选民过半票数即可，罢免规则则是“多人联名，半数通过”。

村组法参考选举法的这一做法，表面看来似无不妥，但仔细分析之后却发现其实不然。因为依照选举法，我国县乡两级人大代表数其实并不多，县级代表名额基数为120名，总名额最多不得超过450名；乡级人大代表名额基数为40名，人口超过9万的乡、民族乡的代表总名额不得超过100名，人口超过13万的镇的代表总名额不得超过130名。即使按人数最多的450名县级人大代表，由于人大代表召集起来开展活动会有国家专门的财政保障，因此这个数量的人大代表召集起来的难度相对也不算大。但对于实行市场经济的当今农村来说，一方面，由于当前农村经济发展过程中大量人员外出打工；另一方面，经过全国大规模的村组合并后，现在很多村庄的人口众多，一个村庄的选民数动辄数千人、分布在方圆数平方公里地域范围内，要想把这么多的选民召集起来举行罢免并达到全体选民的过半数通过而又没有必要的政府财政经费保障，其困难不说是天方夜谭，起码也是困难重重，相比村委会选举难度要大得多。

附表：广东省信宜市前排镇各村人数表(数据截至2008年年底)

在黑龙江省佳木斯市，实行村民自治20多年以来，全市957个村曾经发生过多起罢免村委会成员的事件，但是没有一起罢免成功，究其原因，主要就是因为罢免规则所设定的全体选民过半数实在难以达到。迫于此压力，2006年5月9日该市郊区长青乡四合村数百名村民为了达到罢免目的，竟然将市委大院强行围堵、要求政府直接以行政命令的方式直接免去该村村委会成员的职务。负责处理这一突发事件的地方民政部门官员深知即使上访村民积极配合，想要一次性罢免成功的可能性也是微乎其微，最后被迫想出一个替代之策，即倒回来从该村换届选举过程中找毛病，然后推翻选举结果以达到免去村委会全体成员的目的[2]。作为指导村民自治工作的专业政府部门，居然宁愿从源头查找选举过程中的弊端从而推翻选举结果也不愿意轻易启动罢免程序，可见实践中村民要想罢免成功的难度之大。这不得不引起我们对村组法立法缺陷的怀疑。

我们认为，村组法简单套用选举法的规则的做法显然是不合适的。但是，如果村组法能够将当选规则与罢免规则统一起来，村委会罢免也实行“双过半”，即只要求过半数选民参与投票、参与投票的选民过半数通过即可实现罢免，这样罢免的难度将会大大降低。这样做的好处除了增强了罢免工作的操作性之外，还在于实现了当选规则与罢免规则的内在协调与统一，体现出民主规则的相对统一。

二、罢免规则冲突之二：不科学的游戏发动者

罢免中的逻辑错误除了罢免规则与当选规则不一致之外，还有一处，即罢免会议(村民会议)的召集与主持主体的规定。

依村组法第十六条的规定，村民提出罢免要求后，“村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求”。村民要罢免的对象是村委会成员，而要实现罢免则必须由村委会主持召开村民会议，但村委会成员就那么屈指可数的几个人，他们中的部分成员有可能被提名罢免，甚至有可能全部被提名罢免。也就是说，要由被罢免对象自己主持召开可能罢免自己的村民会议，或者由被罢免对象的同事主持召开罢免自己同事的村民会议，其内在的荒谬之处显而易见。一方面，如果村委会拒绝召开罢免会议，罢免工作将无法顺利进行；另一方面，即使村委会及时召开了村民会议，其在程序法上的内在冲突也无法消解，因为“自己不能做自己案件的法官”正是程序公正的最基本要求，利害关系人必须回避也是程序正义的内在要求。

在实践中，被提名罢免的村委会通常非但不是“及时召开村民会议，投票表决罢免要求”，恰恰相反，他们往往是千方百计、想方设法地阻挠和破坏罢免行动的进行，导致罢免行动久拖不决。如浙江省温州市鹿城区城郊乡水心村村民为了罢免原村委会成员，从2000年6月份开始发起罢免行动，先后遭到村委会的多次阻挠与破坏，村民甚至为此上访至国家民政部，引起了多家新闻媒体的高度关注，直到一年后的2001年7月份，才终于由村民牵头而不是由村委会主持召开了村民会议，最终实现了对原村委会成员的罢免[3]。这一案例表明，村组法的相关规定是严重背离理性法律关于协调性与统一性的内在要求的。

究竟由谁来主持罢免会议才较为合适呢?这本身是一个值得探讨的问题，但有一点可以肯定，即不可能由村委会自己来主持村民会议进行罢免。

三、罢免规则冲突之三：不合理的游戏裁决者

有学者提出，村组法关于罢免的规定还有其他自相矛盾之处，即第十六条和第十七条之间关于村民会议的规定存在矛盾。该法第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员……村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”第十七条规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。”这两条规定的表述不够严谨，容易产生歧义和矛盾[4]。

笔者认为，从立法者的本意看，第十六条显然是规范罢免行为，第十七条则是专门规范村民会议的组织形式、成员资格及其决议规则的。村民会议有两种组成形式，一种是本村十八周岁以上村民的过半数参加，一种是本村三分之二以上的户的代表参加；其成员资格只有两个限制，即必须是年满十八周岁的村民或者是户代表，而他们是否享有村民选举权利、是否被剥夺政治权利则在所不问；其决议规则只有一种，即“到会人员的过半数通过”。由于第十六条规定“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”，从逻辑上可以很容易地推断出，该条规定的村民会议只能是第十七条规定的两种形式中的前一种形式即年满十八周岁的村民组成的村民会议，而不可能是户代表组成的村民会议形式。同时，由于罢免行为本身是选举过程的延续，村民行使罢免权的前提在于其享有选举权，因此参与罢免的村民必须享有选举权利，否则便无资格参与罢免。因此，罢免行为中的村民会议的参加者还必须是享有选举权的选民，不享有村民选举权或者被依法剥夺政治权利的人即使年满十八周岁也无权参与罢免投票。由此可见，第十六条规定的罢免行为中的村民会议与第十七条规定的村民会议在成员资格方面显然是不同的。此外，既然是召开村民会议来讨论村民自治事务，那么不管哪种形式的村民会议，都应当遵循同样的决议规则即“到会人员的过半数”，除非法律另有特别规定。村组法的第十六条规定事实上设置了与第十七规定不同的、特殊的村民会议决议规则。因此，这两条法律所规定的村民会议存在重大差异，并不是完全一致。但这种差异和例外并没有在文字上以立法语言所常用的“但书条款”等形式明确表现出来，而只是我们从法律逻辑和立法意图方面推测出来的，这不能不说是一种遗憾，使人产生前后两法条自相矛盾之感。

这个问题解决起来并不困难，可有两种操作方案。一是修改第十六条规定，将“村民会议”改为“选民会议”，这样自然不会与第十七条有关村民会议的规定发生冲突；二是第十七条不变，而在第十七条“所作决定应当经到会人员的过半数通过”之后加上一个但书作为补充性的说明，即加上“但是罢免村委会成员除外”。这样一来，人们很容易就明白两个条文所规定的“村民会议”的差异了。

[1]王浦劬：《选举的理论与制度》，高等教育出版社2006年版，第180页。

[2]詹成付：《2005～2007年全国村民委员会选举工作进展报告》，中国社会出版社2008年第1版，第493页。

[3]陈东升：《回首艰难维权路：想罢“村官”不容易》，载《法制日报》2001年8月13日。

[4]姚启国：《浅析〈村民委员会组织法〉》第十六条与第十七条的矛盾之处，中国村民自治信息网http：//www.chinarura1.orcynewsinfo.asp?Newsid=25187。