上一级人大常委会对下一级人大常委会的监督、联系与指导研究（下）

□ 谢蒲定

三、对“监督、联系和指导”的内容和方式的探索

对上级人大常委会如何监督、联系、指导下级人大常委会，也就是关于“监督、联系、指导”内容和方式的探索，实际上就是全国人大常委会与地方人大常委会、上下级人大常委会共同实践和探索的过程。全国人大常委会和上级人大常委会的指导和示范推动了地方人大常委会的实践，下级人大常委会的一些创新做法被上级人大常委会吸收借鉴，在更高的层次上被采用，从而又在更大的范围对下级人大常委会作了示范。一般地说，上级人大常委会对下级人大常委会的监督，其内容和方式由宪法法律所规定，各级人大常委会的实践探索，主要就是对联系和指导的内容和方式的探索。30年来各级人大常委会还就如何增强指导、联系和监督的实效，做了诸多努力；上级人大常委会对下级人大常委会监督、联系和指导的内容及方式，已形成一些机制、制度和惯例。

上级人大常委会对下级人大及其常委会制定的法规进行审查。对有立法权的下级人大及其常委会制定的地方性法规和民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例进行批准或备案或撤销，是上级人大常委会对下级人大及其常委会进行监督的重要形式。1979年颁布的全国人大组织法和地方组织法就有了备案审查的明确规定，1982年颁布的宪法以根本法的形式对此加以确认，2000年颁布的立法法则对法规备案审查的形式和程序进一步明确。按照宪法法律的规定，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规，须报全国人大常委会备案；自治区人大制定的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县人大制定的自治条例和单行条例，报省、自治区或者直辖市人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会和国务院备案；全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会制定的地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行，并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。上级人大常委会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查。全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，撤销省、自治区、直辖市人大常委会批准的违背宪法和立法法有关规定的自治条例和单行条例。立法法颁布后，为了做好法规备案审查工作，2004年全国人大常委会成立了法规审查备案室，省级人大常委会也大都由法工委专门机构和人员负责该项工作。

上一级人大常委会对下一级人大及其常委会制定的（非立法性）规范性文件进行备案审查。对下一级人大及其常委会制定的决议、决定，即非立法性规范性文件进行备案审查，是上级人大常委会对下级人大及其常委会进行监督的又一重要形式。全国人大常委会和地方各级人大常委会有权审查、撤销下一级人大及其常委会作出的超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的，同法律、法规规定相抵触的或者有其他不适当的决议、决定。2007年1月各级人大常委会监督法实施后，许多地方人大常委会制定和完善了规范性文件备案审查制度，健全和充实了机构和人员，并且逐步使规范性文件备案审查工作开展起来。一些省级人大常委会在法工委下设立备案审查机构，负责对同级“一府两院”和下级人大及其常委会制定的法规、规章和其他规范性文件的实质性审查或备案审查。

下一级人大常委会负责人列席上一级人大常委会会议。下一级人大常委会负责人列席上一级人大常委会会议，始于五届全国人大常委会。1980年4月全国人大常委会第十四次会议，邀请省、自治区、直辖市人大常委会负责同志列席。此后邀请省级人大常委会负责人列席全国人大常委会会议成为惯例。彭真认为这是一个好制度，一种简便易行和有效的联系办法，利于沟通情况，交流经验，解决问题。这种联系，可以使全国人大常委会的工作得到有力的帮助，较密切地联系实际，可以使工作少出差错，使决定较切合实际[1]。1982年通过的全国人大组织法规定，全国人大常务委员会举行会议的时候，可以由各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会派主任或者副主任一人列席会议，发表意见。从而使这一联系方式法律化和制度化。参照全国人大常委会的做法，地方各级人大常委会举行会议的时候，也邀请下一级人大常委会负责人列席。

上一级人大常委会召集下一级人大常委会负责同志座谈会。1980年4月全国人大常委会首次召开省、自治区、直辖市人大常委会负责人的座谈会，1981年3月，全国人大常务委员会又召开了第二次座谈会，听取地方人大常委会同志的经验介绍和情况反映。在这两次座谈会上，彭真同志就地方人大常务委员会的职权、任务、工作以及上下级人大常务委员会之间的关系等问题做了非常重要的讲话，对初创时期的地方各级人大常委会制度建设和工作的健康发展，发挥了重要的指导作用。实践表明，座谈会是全国人大常委会加强与省级人大常委会联系和对省级人大常委会指导的很好的形式，对全国人大常委会工作的改进、地方人大常委会工作的开展，都是有利的[2]。以后全国人大常委会还多次召集这类座谈会。地方人大常委会的同志对这种联系和指导方式非常认同，在1993年7月3日全国省级人大常委会负责人座谈会上，大家建议全国人大常委会要多开一些地方人大座谈会，互相交流情况，总结经验。田纪云同志表示赞成，并建议召开座谈会可以采取多种形式，如常委会会议结束后，把列席会议的省级人大常委会负责同志留下来，开个座谈会；也可以在每年的全国人大会议期间，把各省级人大常委会的负责同志召集在一起开个座谈会；还可以分片召开地方人大座谈会，以及召开社会主义市场经济立法等专题座谈会[3]。30年来地方人大常委会也大都多次召集下一级人大常委会负责人座谈会，既加强与下一级人大常委会的联系，又给下一级人大常委会的工作给予指导。

上一级人大专门委员会（或常委会工作委员会）召集专门的工作座谈会或研讨会。上级人大专门委员会或常委会工作和办事机构，召集各种类型的座谈会、研讨会，总结和交流工作经验，可以很好地推动下级人大常委会工作的开展。六届全国人大期间，全国人大各专门委员会也加强了同地方人大常委会的联系。财经委员会先后倡议召开了华东、中南、西北、西南、东北、华北各省、自治区、直辖市人大财经委员会工作座谈会，教科文卫委员会召开了东北、华北和华东15省、自治区、直辖市人大教科文卫委员会工作座谈会，华侨委员会邀请一些省、自治区人大侨委会或人大分管侨务工作的负责人举行了两次座谈会，民族委员会同一些省、自治区以及自治州、自治县的同志座谈研究起草自治条例问题等等[4]。此后，全国人大大多数专门委员会较经常地分片召开地方人大专门委员会或工作委员会负责人座谈会，研究和交流人大工作经验。全国人大常委会办公厅还多次邀请各省、自治区、直辖市人大常委会机关负责同志，座谈改进选举、代表联系和信访等工作。为了加强同下一级人大常委会专门工作的联系，由上级人大专门委员会或者上级人大常委会工作和办事机构，召集有关专门工作的座谈会越来越普遍。

上级人大常委会（或其工作和办事机构）举办培训班。上级人大常委会或其工作和办事机构举办培训班，对下级人大常委会组成人员、常委会机关干部进行培训，始于六届全国人大期间。1985年，全国人大常委会法制工作委员会和司法部联合举办了立法干部培训班，由各省、自治区、直辖市和经济特区、沿海开放城市人大常委会选派从事立法工作的干部参加[5]。全国人大专门委员会和常委会办事机构为了加强与地方人大对口的联系，办了各种类型的培训班，对人大常委会组成人员和常委会机关相关干部进行业务培训。事实证明，举办培训班对加强联系和指导效果明显。地方各级人大常委会也非常重视培训工作，特别是对换届后新到人大的常委会组成人员和工作人员的任职和业务培训，列入常委会工作计划，做统筹安排。全国人大常委会办公厅和省级人大常委会办公厅大都建立了培训中心，设置了负责培训的机构和人员，上海市人大常委会还设立了培训工作委员会，开展对本级和下级人大代表、人大常委会组成人员、常委会工作人员的培训。2005年中共中央9号文件下发后，各级人大常委会更加重视该项工作。

上级人大常委会向下级人大常委会印发指导性文件。上级人大常委会向下印发指导性文件，是指导下级人大常委会工作的重要形式。上级人大及其常委会制定的法律法规、通过的决议决定、对下级人大询问的一些法律法规释疑和工作答复，以及一些重要的讲话、工作总结、工作要点、调研报告、对下级人大常委会工作的指导性意见等，多以文件的形式下发。特别是在县乡换届选举中，全国人大对地方人大进行工作指导，要印发一系列的指导性文件和材料，如换届选举宣传提纲、工作简报、如何搞好选举的有关通知和要求、解答法律问题等；地方上级人大常委会也要转发和印发一系列指导换届选举的文件，提出具体要求和统一安排（当然，对换届选举的指导不限于此，还有座谈会、培训班、检查指导等方式）。

上级人大常委会与下级人大常委会联合开展某项工作。上下级人大常委会联合开展某项工作，即上下联动起源于地方人大开展的执法检查。上下联动开展执法检查，便于上级人大常委会在执法检查中对下级人大常委会的联系和指导，有利于上级人大常委会全面掌握和了解本区域范围内贯彻执行法律法规的情况，还有利于形成声势，引起被执法检查单位的重视，促进检查所发现问题的解决。除了执法检查，上下联动还被应用于专项工作评议、代表视察等。如2008年怀柔区人大常委会配合北京市人大常委会，采取市、区、乡（镇）三级联动的形式对食品卫生与安全及清真食品生产经营有关法律法规进行执法检查；嘉兴市人大常委会根据浙江省人大常委会的统一部署，协调各县（市、区）人大常委会围绕政府教育投入情况和农村教育工作情况等，上下联动开展教育专项审议工作，效果良好。

上一级人大常委会委托下一级人大常委会开展某项工作。全国人大常委会的执法检查，有的情况下委托地方人大常委会实施。如，1994年八届全国人大常委会对反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量法、关于惩治生产销售伪劣商品犯罪的决定的执法检查，安排了北京、上海、云南、海南、内蒙古进行自查；对农业法的执法检查，安排了湖北、陕西、安徽、黑龙江进行自查。监督法规定，全国人大常委会和省、自治区、直辖市人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查；受委托的人大常委会将检查情况书面报送上一级人大常委会。除执法检查外，全国人大常委会和地方人大常委会组织的代表履职活动如专题调研、集中视察等，有时也会采取委托下一级人大常委会进行的形式。如全国人大常委会经常将征求对法律草案的意见和联系全国人大代表的工作等，委托各省级人大常委会协助办理。

上级人大常委会就下级人大常委会的有关请示或询问给予解答。省级人大常委会经常就工作中的法律适用、法律程序、选举工作和其他有关问题，向全国人大常委会提出询问，全国人大常委会工作机构如法工委等具体答复。30年来全国人大常委会工作机构就省级人大常委会的询问，做了大量的答复，这些带有立法性质的解答，很具体地指导了地方人大常委会的工作，成为我国法制不可缺少的组成部分。在地方，下级人大常委会在选举工作和法律适用、执行上级人大及其常委会决议决定等工作中碰到的问题，也经常请示上级人大常委会，要求给予解释或解答，由上级人大常委会做出权威的解释，如浙江省人大常委会对景宁畲族自治县人大常委会关于“滩坑电站景宁库区复建乡镇人大有关事项请示”的答复，安徽省人大常委会关于“繁昌县人大常委会有关发文问题请示”的答复等。对下级人大常委会的询问，必要时或者涉及国家立法问题时，由省级人大常委会请全国人大常委会解答。

上一级人大常委会就某项工作征求下一级人大常委会的意见。早在1980年，全国人大常委会将重要的法律草案，如中华人民共和国国籍法草案、中华人民共和国婚姻法修改草案发给省、自治区、直辖市人大常委会征求意见。以后全国人大常委会将法律草案征求省级人大常委会意见成为惯例。省级人大常委会和有立法权的地方人大常委会，也将地方性法规草案发给下级人大常委会征求意见。此外，上级人大常委会经常就拟定的立法计划和其他重要工作计划、常委会工作报告等征求下级人大常委会意见。甘肃省人大常委会在市县人大常委会建立立法联系点，也是就立法工作更好地与下级人大常委会联系沟通、进行调研和征求意见做的探索。

上一级人大常委会通过机关报刊、内部材料等指导和联系下级人大常委会。全国人大常委会办公厅主办的《中国人大》（前身为《人大工作通讯》），刊载全国人大常委会领导人的讲话和指示、权威分析和理论阐述，总结、介绍地方人大及其常委会的经验；各省级人大常委会也都相继创办了公开出版的机关刊物（山西省为报纸），还有一些内部报刊；有的市县人大也办了内部刊物。这对加强工作联系和业务指导，交流工作经验，推动人大常委会工作起了积极作用。互联网是新的联系、沟通媒体，全国人大常委会和各省级人大常委会已大都建立了自己的网站，在工作联系和业务指导方面的作用越来越明显。

上级人大常委会负责人和组成人员的视察、调研。从全国人大常委会来看，委员长、副委员长到各地考察、调查时，很注意了解当地人大工作的情况，听取地方人大的意见，对地方人大工作给予指导和帮助。全国人大常委会组成人员和各专门委员会的同志到地方进行调查研究时，也注意听取地方人大和人大代表的意见；常委会工作机构和办事机构的同志也经常到地方调研和听取意见。地方人大常委会负责人和常委会组成人员也非常重视通过视察、调研等，传递信息，指导工作。许多地方建立了人大常委会主任和副主任对口联系下级人大常委会的制度，人大常委会和人大有关专委会、常委会工作部门有关人员也经常到下级人大视察、调研等。

四、进一步规范上下级人大常委会之间的指导、联系与监督

上下级人大常委会之间的指导、联系与监督，除了监督关系外，大多尚无明确具体的法律规定，主要依据惯例、实践经验和上级人大的示范，形成的一些机制和制度也是初步的。即便是法律规定得较为明确的“监督”，由于程序和机制等因素，人大常委会也难以真正“作为”，比如现实中罕有撤销下一级人大常委会不适当的法规或其他规范性文件的实例。许多从事人大工作的同志，特别是基层人大工作的同志，对上下级人大常委会的关系，特别是“联系”和“指导”关系，理解得不一定完全恰切到位，具体把握和运用这种关系也就难以得心应手。人大常委会组成人员特别是常委会负责人，大都来自党政部门，适应集体领导和上下级监督、联系、指导关系也要一个过程，业已形成的党政工作方式难免带到常委会工作岗位。在把握上下级人大常委会关系时，习惯于主要领导拍板、负责，和上级领导下级、指挥下级，自觉不自觉地把上下级人大常委会关系实际定位为领导关系、过多“干预”。而下级人大常委会以党政部门的思维方式，对上级人大常委会有过多的要求和期望，也容易诱致上级人大常委会“越位”。或者上级人大常委会在法律监督和联系指导上“不作为”，浮于表面、流于形式，忽视对下级人大常委会工作切合实际的联系指导，缺乏有的放矢的指导和效果明显的联系，出现“缺位”。或者对联系指导不知如何下手，摆不正位置，存在一些不规范、不恰当的“错位”情况，如上级人大常委会出面考核或评比下级人大常委会的工作等做法。

在把握和处理上下级人大常委会之间的监督、指导与联系关系上，基层人大工作者总结的“理解不指责、联系不干预、指导不越位、尊重不放任、参与不包办”，是很有意义的。从目前来看，一是要完善备案审查制度，在制定相关制度和安排相关工作时，重视对下级人大常委会制定的法律法规和规范性文件的备案和审查，切实把这项工作开展起来。二是改进上下级人大常委会的联系办法，规范和明确联系方式、内容及工作措施，将现行的召开座谈会、邀请列席人大常委会会议、上下联动进行执法检查和视察、人大常委会组成人员分片联系下级人大等工作规范化、经常化、制度化。三是进一步健全“联系、指导”行之有效的工作制度，如学习培训制度、会议制度、视察调查制度、联系选举单位制度等，注重操作性和实效性，力戒形式主义。四是要重视并且要恰当适度地指导下级人大常委会的业务，及时提供指导意见，适时推介典型，介绍先进的经验和做法，但也要避免指导越位。五是人大常委会负责人要多深入实际调研、视察，宣传政策和法律法规，交流信息，实实在在指导下级人大解决自身建设中存在的问题。六是人大常委会要加强自身建设，常委会组成人员和工作人员要熟悉法律有关规定，全面理解我国人民代表大会制度的特点，掌握人大常委会的工作方式，尤其是全国人大常委会和省级人大常委会要做好示范和指导。

最后，上下级人大常委会的“监督、联系与指导”，与总的政治体制特别是党政关系状况有很大关系。如果人大及其常委会的法律地位难以实现、作用难以发挥，他们就希望上级人大常委会给予强力支持，能有个较权威的“说法”；下级人大常委会要进行某项“有难度”的职能活动，他们则希望借助上级人大的力量排除阻力，使之能够开展起来；特别是在需要人大常委会创造性地开展工作的领域，如果没有“硬邦邦”的“说法”和支持，下级人大常委会就会畏首畏尾、瞻前顾后，不敢大胆发挥主观能动性；在遇到诸如机构、人员、编制、经费等困难时，很希望上级人大常委会像党政部门的上级那样给予解决或干预。事实上，作为地方国家权力机关和代议机关，从理论上来说其权力来源不是在上级；但现实中还没有形成清晰的机制和具体制度，以体现人大及其常委会同选举它的人民的关系。而且，完全理顺人大常委会与同级党委及“一府两院”的关系尚需一个过程，人大常委会独立自主地行使某些特定职权时有时会感到牵制和压力。就目前来看，人大常委会职能作用发挥得如何，很大程度上取决于同级党委的重视和支持，一些困难和问题的解决，也取决于同级党委的支持和政府的配合，而与上级人大常委会的指导或监督关系不大。与此同时，由于人民对自己的代表和权力机关的监督，尚未形成可操作的制度和机制，常委会及其组成人员对来自于民众的压力有可能不敏感；而它们的工作绩效难以量化和评估，干好干坏都是自己评价自己，所谓“依法履职”往往成了“良心工程”，很大程度上取决于常委会组成人员的自觉，以及主要负责人的魄力和影响力。许多基层人大常委会为了能够量化评估、提高下级人大常委会（包括乡镇人大）工作效果，以种种方式对下级人大常委会进行考核、评比、奖惩等，这就使上下级人大及其常委会的关系发生错位。笔者以为最关键的不在于从逻辑上如何“定位”或“加强”上下级人大常委会之间的关系，而在于通过不断深化政治体制改革，建立健全人民群众监督人大及其常委会、人大及其常委会向人民负责的制度和机制，并进一步理顺党委、人大、政府三者的关系。这一关系理顺了，上下级人大常委会之间的“监督、联系与指导”关系也就容易理顺了。

注释：

[1]彭真：《关于地方人大常委会的工作》（1980年4月18日），见刘政等《人民代表大会工作全书》第1004～1005页，中国法制出版社1999年1月版。

[2]杨尚昆：《全国人大常委会工作报告——1981年12月7日在第五届全国人民代表大会第四次会议上》。

[3]田纪云：《在省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上的讲话》（1993年7月3日），见刘政等《人民代表大会工作全书》第1061页，中国法制出版社1999年1月版。

[4]陈丕显：《全国人大常委会工作报告——1986年4月2日在第六届全国人民代表大会第四次会议上》。

[5]陈丕显：《全国人大常委会工作报告——1986年4月2日在第六届全国人民代表大会第四次会议上》。