规范性文件备案审查应跳出简单二元选择

□ 李炜炜

自监督法实施以来，各地相继出台规范性文件备案审查实施条例、办法，规范性文件备案审查步入实践，已时过两年有余。实践中，规范性文件备案审查发挥了应有的效力；但实践也证明，各地实施条例、办法等所设定的自行修改或废止的二元选择，并不能完全适应现实要求。笔者认为规范性文件备案审查应跳出简单的二元选择。

规范性文件的制定必须合宪，并维护法制统一，不得同法律、法规相冲突。因此，原则地来说，超越法律权限或同法律法规规定相抵触，必须责成文件制定和发布单位自行修改或废止。

但是，有的规范性文件虽然没有超越法定权限，其具体内容也无同法律、法规规定相抵触的地方，但明显违背法定程序。如某地出台水价调整文件，物价部门按照自身职能权限作出价格评审、报请上级主管部门核准、通过政府授权发布等步骤出台水价调整文件，却因调整幅度过大遭到当地群众质疑，并提请当地人大常委会进行审查。当地人大常委会经过初步审查后发现，物价部门在出台水价调整文件前没有依法召开听证会，导致价格评审缺乏公信力，群众因此反映较大。据此，当地人大常委会建议政府暂时停止执行该水价调整文件，并由物价部门组织召开水价调整听证会。经过听证，虽然最终确定价格只在前一调整文件的基础上降低了几分钱，却充分体现了人大监督和行政程序的法定性。这种情形，按照规范性文件备案审查相关规定是否可简单视为修改？假设最终听证决定的价格与前一文件一致，其实质内容并没有修改，又该如何归类和认定。

有的规范性文件出台虽然有超越权限或同法律、法规规定相抵触以及违背法定程序等问题，但造成问题出现的根本原因是上级文件没有及时更新，无法适应实际需要，而且多年沿袭的做法一直违背上级规定。如2009年某县出台文件调整机关事业单位养老保险缴费个人负担比例，将原来个人负担比例由7%提高到8%。有人查阅相关政策法规后，认为该比例调整严重违背了上级相关文件，应予撤销。因此提请县人大常委会审查该文件。该县人大常委会经过初审，发现该县所处省确定机关事业单位养老保险金缴费比例的文件，还是其所在省的相关部门1996年发布的，其明确规定个人负担部分为3%。但十余年来，各地参照企业职工标准将机关事业单位个人负担部分逐步提高，且比例不一，高的达到了8%，低的也在5%。按照省级相关文件，该县出台的文件确实于法无据，原则应予撤销。但如果撤销该文件将造成该县养老金千余万元的缺口，严重影响养老金正常支付；如果不作出处理，又无法面对申请当事人。人大因此面临尴尬境地。

就工作实际中遇到的上述情形，现行规范性文件备案审查所确定的修改或撤销这一简单二元选择，显然无法适应实际需要。根据实践经验，笔者认为应进一步增加规范性文件备案审查处理选择：其一，违反法定程序的，可以责成相关责任单位依程序重新制定。其二，虽超越法定权限或与法律法规相抵触的，但确因实际需要，可在法定时限内依次逐级提请上级人大常委会审查，由上级人大常委会根据实际需要，督促相关部门及时修订过时文件。其三，超越法律权限或与法律法规相抵触，又无其他情形的，责成相关责任单位修改或撤销。