关于完善我国行政法制监督的思考

□ 尹 霞，张 杰

（中国科学技术大学，安徽 合肥 230026）

关于完善我国行政法制监督的思考

□ 尹 霞，张 杰

（中国科学技术大学，安徽 合肥 230026）

党的十七大报告提出了建设社会主义法治国家的目标，并对依法治国方略进行了全面阐述，而及时有效的行政法制监督是完善依法行政，推进我国法治建设的重要内容。我国现行行政法制监督存在着一些缺陷和不足，本文在对行政法制监督释义的基础上，就如何完善我国的行政法制监督提出建议。

行政权力；监督力度；行政法制监督

党的十七大报告指出，深化政治体制改革的任务之一，是要坚持依法治国的基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。改革开放30多年来，我国的行政法制监督工作取得了很大的成就，但还存在不足和亟待完善的地方。因此，及时有效的行政法制监督既是保证行政管理活动正常运行的必要手段，也是建设社会主义法治国家的题中之义。

一、行政法制监督的科学内涵

⒈行政法制监督的概念。作为国家监督体系的重要组成部分，行政法制监督是一种对行政权力制约的手段。从主观意图上讲，行政法制监督既是对权力异化可能性的预防，也体现了人们向往正常权力运行，追求高效政府的意愿。行政法制监督，是指国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关及国家机关系统外部的个人、组织依法对行政主体及国家公务员行使行政职权行为和遵纪守法行为的监督。［1］主要包括国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、专门行政监督机关（行政监察、审计）的监督、国家机关系统外部的个人和组织的监督等。

通过上述定义可以看出，行政法制监督具有法律性、全面性和程序性的特点。行政行为的运作过程实质上就是行政权力的运作过程，行政法制监督的实质是对行政权力运作的监督。为了预防公共权力不被滥用，任何执掌公共权力的主体都应该接受监督。

⒉社会主义法治对行政法制监督提出了明确要求。社会主义法治强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值原则和精神。首先，依法治国是社会主义法治的核心内容，讲社会主义法治，最主要的是讲行政法治，而行政法治的核心是依法行政，行政法制监督是依法行政的重要保证。［2］其次，法治理论逻辑地要求对政府进行监督，也只有加强对政府的监督，才能建立一个真正意义上的法治社会。另外，监督权的法理基础是权力制约原则。国家权力在被运用的过程中极易对行使权力的主体产生腐蚀作用，为了抵抗并消除这种腐蚀性，保证国家权力的正常行使，必须对权力主体实行严格的制约。

社会主义法治要求行政法制监督具有平衡性。平衡性，即监督指向必须与权力指向呈逆向平衡配置，权力作用对象必须具有对权力运用主体的监督权，否则，权力就会失去控制。行政法制监督机制的平衡要求内部监督与外部监督统一协调，事前监督、事中监督和事后监督动态连贯，机制精简节约。任何一个健全的法治社会其监督体系都应是自上而下平衡制约和自下而上的有机连贯平衡配置的。［3］

社会主义法治要求行政法制监督具有独立性。独立性是行政法制监督的本质属性，也是行政法制监督机制有效运行的内在要求。这种独立性包含两个层次：一是监督主体与其外部各主体的独立；二是监督主体内部具体行使监督权的人员的相对独立。行政法制监督机制安排的关键在于：监督权必须相对独立，即职责独立、权限独立、保障独立。只有行政法制监督权独立，才能更好地发挥其应有的监督作用。

二、我国行政法制监督的现状和存在的问题

权力的行使必须受到监督和制约，这已是不争的共识。新中国成立60年来，经过不断的探索和完善，我国行政法制监督体系已初步建立，先后制定和颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政复议法》等一系列行政法制监督方面的法律、法规，正逐步形成一个以行政机关和行政人员及其行政行为为指向中心的约束体系。这种以内部行政法制监督和外部行政法制监督相结合为基本特征的监督机制总体上是适应我国国情的，在保障党和国家的路线、方针、政策及法律、法规的正确贯彻执行，督促国家行政机关及其工作人员廉洁奉公，预防和纠正工作中的失误和偏差，促进国家法治建设等方面发挥了积极的作用。但同时也必须看到，已有的法律规范缺乏明确的监督范围和监督程序，还没有形成完整的体系，特别是在行政相对人监督、舆论监督等方面缺少专门的法律、法规的规定。因此，我国的行政法制监督仍存在诸多亟待解决的问题。

⒈行政法制监督体制不健全，监督主体缺乏独立性。在我国行政法制监督体系中，监督体制多元无序，各种监督主体之间的关系没有理顺，在运行机制上缺乏应有的沟通和协调，致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重，影响了行政监督的有效性。如与发达国家相比，我国权力机关的监督还远未被重视，监督权是全国人民代表大会所拥有的除立法权之外的一项十分重要的权力，但全国人大却没有设立相应的独立机构，仅靠人大会议及人大常委会的事后监督；又如司法监督的独立也未真正实现，司法机关的人、财、物没有独立于政府，造成了司法的依附性；再如行政监察、审计机构不仅受上级业务部门的领导，同时也受同级行政机关的领导，在这种双重领导体制下，专门监督机构因受制于监督客体，难以有效发挥自己的职能；还有舆论监督虽然频度较高，但力度则相对不足，缺少独立性。这些都严重影响了监督主体独立监督职责的发挥，难以达到监督的目的。［4］

⒉行政法制监督力度不够，存在“软监督”、“虚监督”和“漏监督”现象。行政法制监督体系中各个监督机制都不同程度地存在“软监督”、“虚监督”和“漏监督”现象。“软监督”主要表现在行政法制监督手段疲软、单一，惩处力度不够，效果差等方面。“软监督”一方面是由于我国监督体制不健全，导致各监督主体缺少配合协作；另一方面是由于监督主体内部利益纠葛不清，造成监督落实不到位。“虚监督”则指行政法制监督工作中的形式主义严重，监督过程常常变为被监督者评功摆好的秀场。权力机关对行政工作的监督往往是走形式，视察多，监督少；对面上工作检查多，难以发现深层次的问题，多是借监察之名做做样子。“漏监督”是指在行政法制监督中还存在监督不力和薄弱的地方。在司法监督中，人民法院通过受理行政诉讼案件进行监督，但也仅限于具体行政行为。受制于中国传统官本位思想的影响及行政体制的安排，社会公众对政府的众多重大决策及实施情况知之甚少，知情权匮乏导致行政相对人的积极性和参与度过低，并且行政相对人和社会舆论的监督与制约力难以抗衡强大的行政权力，即使监督也多是“敢怒不敢言”，从而使监督流于形式。［5］这也从一个侧面反映了行政法制监督的疲软和监督的不到位，导致行政法制监督效果不甚理想。

⒊行政法制监督程序不完善，轻事前重事后监督。行政法制监督方式主要有事前监督、事中监督和事后监督三种。从一定意义上说，预防调控的监督功能比纠错追惩功能更为重要。

我国行政法制监督体系总体来讲监督程序不完善，轻事前重事后监督。首先，《中华人民共和国宪法》对监督程序做了原则性规定，但比较笼统，缺乏可操作性；其次，目前我国关于行政法制监督程序的法律规定主要见于行政机关的内部监督中，如《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国公务员法》等，由于依据这些法律仍然解决不了专门监督机构受制于监督客体的问题，这就造成了监督主体无法真正实施其监督权力的事实。再次，行政相对人和舆论的监督由于没有专门的程序法规定，其监督权更是无法得到有效实施和保障。与西方国家行政法制监督注重预防、主动监督相比，我国则把监督的重点放在了“查错纠偏”的事后监督上。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定都强调了对行政违法行为的惩处。这种监督忽视了对行政行为的事前预防和进行中的控制，往往是等到问题出现，造成严重后果后才去追究。［6］事后监督作为带有惩罚性的监督，虽然比较合理，在我国行政法制监督中也起到了惩戒性的监督作用，但行政成本较高，影响了行政效率。

三、完善我国行政法制监督的对策

行政法制监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证，是完善依法行政的基本要求，是构建社会主义法治社会的题中之义。当前，我国的行政法制监督还处在发展和变革时期，各项制度还不是很完善，为此，笔者从以下几个方面提出完善我国行政法制监督的建议。

⒈营造社会主义法治环境，健全行政法制监督法律体系。法治环境是衡量一个国家或地区法治状态和水平的重要标志，是社会管理和文明建设的法治化特征，也是行政法制监督应有的客观基础。胡锦涛总书记在谈到制度建设时特别强调，制度是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。党的十七大明确提出，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的 《政府工作报告》中，把加强行政监督作为政府工作的三项基本准则之一，同时对我国的行政监督制度提出了宏伟构想：“完善行政监督制度。坚持用制度管权、管事、管人。加强行政权力监督，规范行政许可行为。强化政府层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。自觉接受社会各个方面的监督。推行行政问责制度和政府绩效管理制度。切实加强公务员队伍建设。严肃法纪政纪，坚决改变有令不行、有禁不止的现象。大力推行政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度，创造条件让人民更有效地监督政府。”［7］

行政法制监督立法是依法实行行政法制监督的前提和基础。为营造我国行政法制监督的法治环境，首先，必须尽快建立健全相关的法律法规，为行政法制监督提供法律层面的保障和指导，做到有法可依，减少监督的盲目性和随意性。其次，完善行政法制监督程序。行政法制监督与行政行为一样都应该具有严格的程序，使行政法制监督主体按照法定程序进行监督，一方面，可以保证监督主体有效地行使监督权，保障监督的顺畅和提高效率；另一方面，又可以防止监督主体滥用监督权力。［8］只有建立健全法律制度，形成完善的法律体系，营造行政法治、司法法治、公民守法的社会主义法治环境，才能推动我国行政法制监督的健康发展。

⒉整合监督主体的力量，保障行政法制监督的独立性。单一的权力机关或司法机关监督已不足以监督和制约行政权，必须建立起完整的行政法制监督体系，提高行政法制监督主体的地位，把内部监督与外部监督结合起来，使监督体系更趋合理、科学。即只有保障监督主体的独立性，才能使监督力量更强大。

首先，权力机关监督的独立性表面看很强，但实际上还是被一些因素所左右，多数情况是人大及其常委会的事后监督，尚未体现出权力机关对行政机关应有的监督作用，尚未能真正独立有效地行使监督权。为此，建议借鉴西方的相关制度，建立人大专员监督制度。其次，现行司法机关的监督运行机制不仅难以有效监督行政，还会受到政府的干预和影响。要改变这种状况，必须实施司法机关单向垂直运作机制，使人、财、物独立，同时扩大行政受案范围。再次，在行政机关内部的监督体系中，履行监督职能的机构也要在体制上改变双重领导制，使得自己取得人、财、物的支配权，增强工作的独立性，并设立行政失察责任制。各监督主体只有实现真正意义上的独立，才能有效地开展监督工作。［9］

⒊加大行政法制监督力度，完善行政相对人监督、舆论监督机制。行政法制监督中“软监督”、“虚监督”和“漏监督”的现象在一定程度上反映了我国行政法制监督力度的疲软和监督手段的单一，这也是行政法制监督难以收到理想效果的重要原因。因此，必须加大行政法制监督力度，建立行政法制监督协调机制，做好监督的总体规划，避免不同监督机制间的冲突，使监督真正落到实处，增强监督的整体合力和效能。另外，借鉴西方国家的行政法制监督经验，重视行政相对人的监督和舆论监督的作用。

行政相对人监督是指行政相对人依照宪法和有关法律法规，对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员实施国家行政权力的行为的合法性与合理性所进行的监督。因此，作为对政府的工作进行监督的有效手段，行政相对人要改变过去那种被动的做法，积极主动地参与到政府的各项事务中来。同时，行政机关要诚意接受行政相对人的监督，积极实行政府信息公开，提高政府工作的透明度。可喜的是，自2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行以来，各地相继建立和完善了地方政府信息公开渠道，依职权主动公开和依申请公开的方式正在逐步成熟，政府信息公开的透明度越来越高，行政相对人的监督意识也越来越强，政务公开正成为扩大行政相对人知情权和完善行政相对人监督机制的重要途径。

舆论监督作为独立于立法、行政、司法的“第四种权力”，具有广泛性、公开性、权威性、及时性等特点。作为行政法制监督的重要组成部分，舆论监督是指人民群众通过广播、电视、报纸、杂志、互联网等言论载体中的舆论力量对行政机构和官员滥用权力等不当行为的监督和制约。虽然舆论监督在我国还没有形成足够强大到与行政权相抗衡的地步，［10］但舆论监督的力量仍不可忽视。近年来，通过网络、报纸披露的一些行政违法违纪事件，如云南的“躲猫猫”事件，正是借助于媒体才得以妥善解决。因此，要让舆论监督真正发挥作用，一是要做好新闻立法工作，从国家法律的层面进行立法，将舆论监督上升为媒体的法定权力，给舆论监督提供法律保障，保障舆论监督的真实、有效；二是各级党委、人大、政府要做舆论监督的后盾，诚意接受监督。

⒋注重事前监督，使事前、事中、事后监督相结合。作为一种权力制约机制，行政法制监督应贯穿于整个行政权力运作的全过程，我国现行的行政法制监督要改变轻事前监督、重事后监督的做法，形成一个事前、事中、事后全过程的动态监督机制。

“防范胜于救火”，建立行政法制监督的事前监督机制，可以起到事半功倍的效果。如人大对政府的重大项目建设活动，若事前介入，发现问题可以及时督促纠正，可以减少不必要的损失和影响。［11］事中监督即对具体行政行为的监督，事中监督便于及时发现问题并采取有效措施。近年来，通过网络、报纸曝光的违法拆迁和暴力执法行为使得舆论监督越来越成为事中监督的有效手段。事后监督类似于“救火”，是监督体制的最后一道防线，其重要性毋庸置疑。司法机关监督是其主要形式，也是我国目前所偏重的。综上所述，就行政法制监督的整体工作而言，应做好事前监督、事中监督、事后监督的相互衔接，充分发挥监督的作用，增强监督实效。

总之，行政法制监督是我国依法行政、和谐行政的基本要求。行政法制监督与行政权力的行使可谓“车之两轮，鸟之双翼”，不可偏废。行政法制监督的完善是一个系统性、综合性的过程，我们有理由相信，在社会主义法治理念的指导下，它会不断完善，并起到应有的、监督制约行政权力的作用。

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.高等教育出版社，1999.

［2］康宗基.当代中国法治政府论［D］.华侨大学，2004.04.

［3］孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法律解释［M］.山东人民出版社，1999.

［4］杜立夫.权力监督与制约研究［M］.吉林人民出版社，2004.

［5］陈彦斌.实施行政法制监督的意义［J］.行政论坛，2003，（05）.

［6］邢素军.构建行政监督的新机制［J］.天津商学院学报，2005，（03）.

［7］温家宝.政府工作报告［R］.在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的报告，2008－03－05.

［8］杨欢.服务型政府建构下的行政监督制度改革［J］.河北省社会主义学院学报，2009，（01）.

［9］石东坡，周政训.论行政法制监督机制的完善［J］.云南行政学院学报，2001，（01）.

［10］郑宁.我国新闻行政法制监督面临的困境及出路 ［J］.兰州学刊，2007，（08）.

［11］王世雄.我国行政监督体制的现状与发展趋向 ［J］.政治与法律，2000，（06）.

（责任编辑：高 静）

Administrative Legal Supervision Mechanism in China and Its Perfection

Yin Xia，Zhang Jie

The report of the 17th Party Central Committee of CPC has clearly proposed to build a socialist country under the rule of law.The timely performance of administrative legal supervision is a key link for the construction of a legalized government.we should be aware that there are still some weak links in administrative legal supervision mechanism that need us to take effective measures to improve.The paper will discuss these issues and make recommendations.

perfect；administrative legal supervision；proposal

D922.1

A

1007－8207（2010）04－0101－03

2010－01－05

尹霞 （1956—），女，安徽五河人，中国科学技术大学人文学院副教授，研究方向为行政法学；张杰（1986—），男，山东枣庄人，中国科学技术大学人文学院硕士，研究方向为行政法学。