我国粮食生产与消费中长期情景预测及政策建议

魏 方，纪飞峰,2

（1.国家开发银行，北京 100037；2.复旦大学，上海 200120）

我国粮食生产与消费中长期情景预测及政策建议

魏 方1，纪飞峰1,2

（1.国家开发银行，北京 100037；2.复旦大学，上海 200120）

2008年以来，一些国家粮食短缺，粮价飞涨，发生饥饿粮荒，最终导致通货膨胀和社会动荡。与此相对的是，我国粮食供求平衡，粮食自给率连续十年保持在95%以上。然而，随着我国将迎来15亿人的人口峰值对粮食需求量的巨大推动，以及城镇化率和人均收入迅速提高对人均粮食消费数量及结构的重要影响，我国粮食生产与消费在未来三五十年是否依然可以继续保持乐观形势是摆在党和政府面前的重要问题。因此，有必要根据相关影响要素，构建我国粮食生产与消费中长期变化的可能情景，在此基础上做出预测分析并提出相应的政策建议，为国家制定粮食产业政策提供参考。

粮食生产与消费；中长期情景预测；粮食安全政策建议

1 我国粮食生产的影响因素及情景预测

1.1 我国粮食综合生产能力的结构

当前，我国主要通过提高粮食综合生产能力增产促收，通过各种生产要素综合投入、有机组合及相互作用，相对稳定的实现一定产量的粮食产出［1］。影响我国粮食综合生产能力的直接因素是：耕地面积、单产水平。影响我国粮食综合生产能力的间接因素是：城镇化对耕地的占用、中间品投入对单产水平的作用 （农业科技进步的影响分散体现于各种中间品中）、劳动投入对单产水平的作用。

土地投入对粮食生产的贡献率为7%~15%，稳中有升，说明近年来随着我国城镇化率提高，耕地资源逐渐减少，其稀缺性逐渐增加，必然对我国粮食生产造成显著影响，并且这种影响还将继续加大。

中间品投入对粮食生产的贡献率为50%~62%，三者中保持最高水平，说明它的投入对粮食生产的影响最大，但随着国家综合实力和政府对农业的重视程度不断提高，中间品逐渐由改革开放初期的紧张供应变为现在的基本保障，已经不再是制约我国粮食生产的主要方面，因此近年来对粮食生产的作用相对稳中有降，但依然是对粮食生产作用最明显的因素。

劳动投入对粮食生产的贡献率为33%~41%，基本保持平稳，仅有幅度较小的波动，说明农业劳动力一直是我国粮食生产中的主要因素，相当程度上意味着在我国无论土地、农业科技等其他因素发展到什么水平，农民对粮食生产的作用始终是非常重要的。农民问题是影响我国粮食生产和农业发展的基本问题［2］。

1.2 我国耕地面积分析

（1）我国耕地面积变化特点。

1996年后，我国耕地资源数量总体上呈明显减少趋势，从19.5亿亩下降到2006年的18.3亿亩，累计减少1.2亿亩，十年来减少6.35%，逼及18亿亩红线。耕地面积呈大幅度减少趋势，主要是退耕还林所导致［3］。2004年以后有所趋缓，人均耕地为1.41亩，2005年人均耕地为1.40亩，下降势头有所减缓。近五年来，我国粮食作物播种面积保持平稳，但受耕地面积减少影响也比十年前总体下降。

改革开放之前，耕地面积的增加主要来自于开荒，耕地面积减少的途径主要是建设占用；20世纪80年代到90年代中期，我国耕地面积减少主要是由于农业结构调整，一个突出的特点是果园面积大幅度增加；1996年以来，耕地面积增加的途径是土地开发，而退耕还林是耕地面积减少的主要方式，农业结构调整带来的耕地面积减少低于80年代到90年代中期，建设占用导致的耕地面积的减少高于80年代到90年代中期，说明了虽然耕地减少主要源于生态退耕，不过建设占用耕地仍然是比较重要的因素；到2030年前后，考虑到我国将一直处于城镇化和工业化的加速期，我国耕地面积及种植面积下降趋势仍将继续，尽管我国高度重视“三农”问题，粮食生产将迎来新的增长周期，种植面积会有小幅增加，但长期仍呈递减态势。

（2）我国城镇化率对耕地面积的影响分析。

1981年全国城市建成区面积为7438平方千米，到2005年增至32521平方千米，20多年增长了3.4倍。1999—2005年我国城镇化加快，城镇人口从43748万人增加到56212万人，年均增长4.3%，城镇化水平由34.8%增加到43.0%，年均提高0.36个百分点。

弹性结果显示，我国城镇化率每增加1%，将使耕地面积减少0.529%，相当于耕地绝对减少了0.32亿亩。随着我国城镇化率提高，未来耕地面积（含种植面积）总体下降趋势明显（见表1、表2）。

表1 我国耕地减少对城镇化率的弹性

表2 2030年我国城镇化率与耕地面积预测

之所以耕地容易被城市建设占用，一个重要的原因在于，国有土地和集体土地所有制形式不同、管理方式不同，使得农村土地特别是耕地显得 “太便宜”。根据《土地管理法》规定，征收农村耕地的补偿费用包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费的总和“不得超过耕地被征收”前三年平均产值30倍。于是意味着，在极小代价将包括耕地在内的集体所有制土地变更为国有制土地（建设用地）之后，同样的土地即会身价倍增，在利益驱使下个别地方政府有“圈地”动机。另一个重要原因在于，土地使用的粗放模式。据国土资源部数据，目前我国建设用地中闲置土地、空闲土地、批而未供土地大约400万亩，各种人为因素造成废弃地约2亿亩，未利用地约39亿亩。我国城市土地40%以上属低效利用，5%处于闲置状态。国土资源部部长徐绍史论述解决城镇化发展与耕地保护的有效途径包括，城市建设尽量不占或少占耕地，尽量占用劣质耕地，尽量高效利用占地等。

（3）我国耕地面积中长期情景预测。

情景分类依据：

低情景：假设未来50年以1999—2007九年的年均增速-0.86%增长；

中情景：假设未来50年以2001—2005“十五”期间的年均增速-0.43%增长；

高情景：假设未来50年随着我国城镇化加快，未来我国粮食作物种植面积不会增加，即增速为0。

预测情景结果见表3。

表3 2010—2050年我国粮食种植面积预测 单位:亿亩

1.3 我国粮食单产分析

（1）我国粮食单产水平变化特点。

提高现有耕地的粮食单产水平是满足世界粮食需求的最主要途径［4］。据国家粮食局研究，20世纪中期以来世界绝大多数地区粮食单产水平增速一直缓慢。1991—2001年间，发展中国家粮食单产水平年均增速已经下降到1.4%。世界粮食单产年均增速已由20世纪60年代2.7%下降到现在0.9%。到2030年，世界粮食单产年均增速将进一步放缓，发展中国家粮食增速预测将从1961—2005年间的年均2.5%下降到1%以下，而届时世界粮食增产总量的70%~ 80%必须通过提高粮食单产水平来实现。而早在1999年，我国粮食平均单产水平（599斤/亩）大大超过2005年的世界粮食平均单产水平（440斤/亩），并且近20年来年均增速（1.2%）也超过世界平均水平（0.9%）。

20世纪90年代以来，我国粮食单产呈递增趋势，单产年均增加6斤/亩。1990年为524.4斤/亩，2005年为618.8斤/亩，2007年为633.1斤/亩；近20年来，我国粮食单产水平增长了约21%，年均增速约为1.2%，但近年来增速稳中有降；我国粮食单产水平受灌溉水、化肥、农机设备等多方面因素投入的影响较大。例如，2003年面对1993年以来首次出现的粮食产不足需形势，国家投入大量人力、财力和物力，使单产水平迅速跃升，年增速超过6%。

（2）我国粮食单产水平情景预测。

情景分类依据：

低情景：假设未来50年保持目前的平均单产水平，即年均增速为0；

中情景：假设未来50年以1999—2007九年年均增速0.69%增长；

高情景：假设未来50年以2004—2007四年年均增速0.91%增长 （2003年我国粮食产量达到10年来最低水平，2004年开始政府加大了各方面的农业投入）。

情景预测结果见表4。

表4 2010—2050年我国粮食平均单产水平预测单位:斤/亩

1.4 我国粮食增产1亿吨的中长期可行性情景预测

情景分类依据：将前述我国种植面积 （简称面积）与单产水平（简称单产）的情景预测组合，测算我国粮食总产量的变化情景。

情景预测结果见表5。

综合分析，我国粮食增产目标在粮食种植面积保持15.85亿亩的乐观情景下可以实现。预测到2020年左右我国粮食自给率约为93%，略低于政府确立的自给率95%的粮食安全水平。如果今后能够良好地落实耕地保护政策，并适时推动还耕措施，保证情景中的种植面积水平是有把握的；情景中粮食单产水平年均增速与1949—2007年58年间的年均增速2.6%相比是比较低的，目前我国耕地的2/3为中低产田，增产潜力很大，即使考虑到土地报酬率递减因素也是有条件实现的。因此，在粮食单产水平大幅提高的条件下，2030年左右实现增产1亿吨粮食有可行性。

2 我国粮食消费的影响因素及情景预测

2.1 我国人口数量分析

我国人口数量增速稳中有降，但继续保持增加趋势，将带动粮食需求量刚性增长。

根据中国人口与发展研究中心最新研究成果，测算得到我国人口数量2008—2060年变化，再取±5%的变化幅度进行高、中、低情景分析（见表6）。

表5 2030年左右我国粮食总产量情景预测

2.2 我国人均粮食消费分析

（1）人均粮食消费特点。

目前，粮食可视为吉芬商品，随收入增加而消费量下降，但同时应注意到，有的国家在转型过程中食物消费的变化没有这么大。例如，韩国从1973—1992大米的消费只是从人均280斤下降到252斤，而同期人均GDP增长超过三十倍。

随着人均收入增加，居民非粮食消费比重会增加，而粮食消费增长会逐渐放缓，占收入比重减小［5］。粮食消费呈现双降态势，食物在居民日常消费中的比例在下降，粮食在整个食物消费中所占的比例也在下降。

预计我国人均收入变化趋势总体上从21世纪中叶开始加速上升。届时，将是邓小平同志“三步走”第三步的实现阶段，我国国民经济发展应进入平稳快速增长阶段，产业分工比较合理，在国际竞争中已处于产业链高端，实现高附加值增长，人均收入大大提高。

（2）我国人均粮食消费情景预测。

情景分类依据：

低情景：假设未来50年以1999—2008十年的年均增速0. 19%增长；

中情景：假设未来50年以 “十五”期间的年均增速0.39%增长；

高情景：假设未来50年以2006—2008三年的年均增速0.74%增长。

情景预测结果见表7。

表6 2010—2050年我国人口数量情景预测 单位:亿人

表7 2010—2050年我国人均粮食消费量预测单位：斤

2.3 我国粮食增产2亿吨的中长期必要性情景预测

情景分类依据：将前述我国人口数量 （简称人口）与人均粮食消费（简称消费）的情景预测组合，测算我国粮食总消费量的变化情景。

情景预测结果（见表8）。

表8 我国人均收入2-3万美元粮食消费量情景预测

综合分析，人均收入2万~3万美元时，是邓小平“三步走”的“第三步”关于人均收入达到中等发达国家水平在本世纪中叶实现时的要求；届时，以目前我国人口增长基数，结合老龄化问题，长期增长态势会接近情景中的人口数量水平；我国人均粮食消费量也将随着蛋白质及油脂精加工食物大幅增加而带动饲料粮和工业粮的消费量上升而迅速增长。因此，在我国人均粮食消费量快速增长的条件下，粮食总消费量从2047年开始可超过7.3亿吨，增产2亿吨粮食有必要性；同时，如果我国人口数量亦快速增长，则粮食总消费量最早从2039年开始可超过7.3亿吨，增产2亿吨粮食有必要性。

2.4 我国人均粮食消费结构分析

（1）分粮食需求品种分析［1、2、5、7］。

口粮需求。我国由于城市和农村二元分化，人为减缓了城市化过程，也推迟了城市化带来的口粮消费减少趋势，直到20世纪90年代初才完全取消了食品凭证供给。近10年来，随着经济发展和城镇化速度的加快，预测在整体口粮消费呈下降趋势。1995年我国人均口粮消费为462斤，2005年人均口粮消费为450斤，年均下降1.2斤。口粮消费占粮食总体消费比重由1995年61.9%下降到2005年52.5%。虽然口粮消费比重不断降低，但口粮消费依然是我国粮食消费中最重要的组成部分，预计2030年占比43.61%，因此是我国粮食安全的最低边界。

饲料用粮需求。我国畜、禽、水产品消费量的快速增长带动了饲料用粮的快速攀升。1995年饲料用粮消费量约1.2亿吨，2005年为1.65亿吨，年均增速超过3%。而饲料用粮的比重也由1995的25.9%上升到2005年的32.8%，占粮食消费总量的1/3。随着我国人均收入水平的继续提高，未来饲料用粮的过快增长将是导致我国粮食缺口的重要原因之一，预计2030年占比39.88%，饲料用粮正成为我国粮食安全的真正压力。

工业用粮需求。工业用粮包括酿造、制药、米粉、味精和副食品加工企业带动的粮食消费。近几年生物燃料的兴起，也带动了工业用粮的迅猛发展。工业用粮由1995年的3750万吨增长到2005年5753万吨，占整个粮食消费11.5%，仅次于口粮和饲料用粮。工业用粮增长强劲，预计2030年占比13.93%，但燃料乙醇等工业用粮受价格和政策影响显著，特别是受到粮价上涨强烈抑制。

种子用粮需求。种子用粮占整个粮食消费的比例较小，变化相对稳定。从整体上看，呈现稳中趋降的态势。1995年全国种子用粮消费量为1783万吨，2005年为1629万吨。随着科技进步和我国粮食播种面积的减少，我国种子用粮消费有望进一步缩减，但预测基本稳定在总粮食消费的3%左右。

（2）分粮食作物品种分析［1、2、5、7］。

稻谷需求。近年来，稻谷和消费量较为稳定。稻谷的消费构成中，食用消费占80%以上，需求刚性较强，生产量和消费量差距不大，基本能够自给。相对于其他主要粮食作物品种，稻谷的商品率最低，稻谷或大米的安全储藏期最短，因而稻谷产量的增减对于影响市场供求和价格的放大效应更强。以2003年为例，与玉米、小麦、稻谷的商品率分别44%、42%、36%。从历史经验看，稻谷单产的波动系数也最低。1980—2001年，我国粮食总产及稻谷、小麦、玉米单产的平均波动系数分别为3.71%、3.11%、4.87%、7.09%。因此，相对于其他主要粮食作物品种，稻谷通过储备和年度产量的丰欠来调节供求平衡的可能性较小。即使粮食总产量在增长，只要稻谷的供应偏紧，稻谷供求失衡就容易波及其他品种，从而引发粮食供求的严重失衡。相对于其他粮食作物品种，稻谷消费中用于口粮的比重最高，因此随着居民收入水平及消费水平提高，对稻谷需求的优质化、精细化和品牌化进程将会不断加快，稻谷消费需求的多样化和多层次化也将不断发展。因此，在稻谷综合能力建设中应该把提高稻谷生产质量、品种品质多样化和多层次化放在突出地位。

小麦需求。近年来，小麦消费量较稳定。稻谷消费构成中，食用消费占80%以上，需求刚性较强，生产量和消费量差距不大，处于紧平衡状态。在2020年以前，我国小麦的用途、消费需求及供求平衡的变化趋势基本等同于稻谷。因此小麦综合生产能力建设的政策定位和对策思路，应该类似于稻谷。明显不同的是：一方面当前小麦供求中的品质矛盾更为突出；另一方面国内南北方小麦流动量较少，南方供求缺口主要依靠进口解决。

玉米需求。不同于稻谷和小麦，玉米的消费构成中食用消费比较少，饲料消费比较大，但玉米近几年的工业消费迅猛增长，带动了玉米消费量和生产量的稳定上升，导致了玉米价格不断走高。主要粮食作物品种中，玉米已经不仅仅是一个单纯的粮食品种，而是逐渐形成了独立的产业链条，其生产、加工、储运、营销乃至科研、产品开发等诸环节已成为一体化的产业体系。美国、日本的玉米加工产品已经多达4000多种。因此对玉米品种多样化、专用化的要求也最高。相比之下，我国玉米及其加工产品品种单一，转化率和转化层次较低，转化设备陈旧、附加值较小。因此要求在提高玉米综合生产能力建设的过程中，应该采取数量优先、统筹质量的方针，将提高玉米的综合生产能力与促进玉米产品的多样化和专用化结合起来。

大豆需求。不同于稻谷和小麦，大豆的消费需求主要来自油料加工，大豆国内食用油最主要的原材料，需求刚性较强，但我国大豆产量远远低于消费需求，因此，大豆高度依赖进口。

2.5 我国粮食自给率预测分析

对未来不同的农业投入水平方案下我国农产品自给率进行预测。高科研和灌溉投资方案假设未来20年内中国逐渐增加农业科技和灌溉投资，农业科研投资年均增速从基准方案的5%提高到7%，灌溉投资的年均增速也从基准方案的4%上升到6%。低科研和灌溉投资方案假设未来20年内，农业科研投资和灌溉投资的年均增速分别为3.5%和2.5%（见表9）。

参照国家确定的粮食安全自给率95%，上述预测也印证了只要保证合理的投资，我国的粮食安全特别是口粮安全在未来不会出现大的问题，因此要避免过于强调粮食安全而付出过高代价，而工业用粮和饲料用粮是我国未来需要强调安全的粮食部分［6］。预计至2030年我国粮食消费总量增长较快，粮食生产增长虽然保持一定速度，但低于粮食消费量的增长，因此自给率不断下降，2030年粮食自给率为88%，产需缺口近0.8亿吨。至21世纪中叶，我国粮食自给率预测为85%左右，低于95%的粮食安全自给率。

3 对我国粮食产业安全的政策建议

3.1 切实稳定粮食作物种植面积

情景预测表明，保证足够的耕地面积（其中粮食种植面积要维持在15.8亿亩左右的较高水平）是满足未来三五十年我国粮食需求的关键因素。（1）加强粮食主产区和后备区建设，对这些区域内的耕地实施更加严格的保护政策。（2）通过提高占用耕地补偿价格等经济手段，抑制过易、过度占用耕地。（3）促进粮食种植用地与城镇化建设用地的平衡，城市建设多倾向利用中低产田地。

表9 2010—2020年我国主要农产品自给率

3.2 大幅提高粮食单产水平

随着我国城镇化率加快，我国守住较高水平的耕地面积面临巨大压力。这种情况下，通过农业科技进步提高粮食单产水平是满足未来三五十年我国粮食需求的主要途径。（1）继续加大农业投入，缓解灌溉等主要约束条件，保证农机和化肥等基础农资需求。（2）大力推广粮食作物的良种良法，重点提高中低产田的单产水平。（3）对稻谷、小麦等供求基本平衡的主要口粮品种，以提高单产品质为重点；对玉米、大豆等产不足需的主要饲料和工业用粮品种，以提高单产数量为重点。

3.3 重点保障饲料用粮和工业用粮安全

未来我国耕地面积特别是粮食作物种植面积减少形势不容乐观，必须拓展饲料和工业用粮的国内外供给渠道。（1）在国内，开发利用我国丰富的海洋及内陆水域、草原、山地等资源，提高水产品、草原畜牧产品的动物蛋白和茶油等山地作物产品的供给比重。（2）在国外，开拓利用我国产不足需的粮食作物品种资源，玉米可重点考虑赴巴西、阿根廷等区域开发，大豆可重点考虑赴巴西、阿根廷、中部非洲等区域开发。

3.4 积极稳定农民收入水平

农业劳动投入在粮食生产要素贡献率中长期稳定在三分之一强，说明农民问题始终是我国粮食生产和农业发展的基本问题。建立应对农业生产波动的反周期补贴制度，考虑通过当地龙头企业和国有粮食收储企业按目标价格收购，再凭收购发票向政府有关部门申请补贴。

3.5 尽快强化粮食产业安全措施

我国大豆进口及其加工业的半壁江山受控于外资，已经敲响了粮食产业安全的警钟。必须加强规制粮食产业引进外资的政策法规体系建设。按照《关于外国投资者并购境内企业的规定》的相关规定全面评估外资对粮食企业的并购对就业、市场、产业安全和公共利益的影响。如果已有的外资并购事件确实对粮食产业及上下游相关行业有重大的不利影响，危及国家经济安全和公共利益，则应要求外资采取转让相关股权、资产或其他有效措施。

3.6 不断完善农村金融服务“三农”机制

针对农业生产季节性强，应减少信贷审批环节，提高农村信贷效率。允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。同时，发展财政支持型的农业保险，扩大投保品种的范围，鼓励和引导农户投保，增强抗御灾害的能力。

［1］马晓河，蓝海涛.中国粮食综合生产能力与粮食安全［M］.北京：经济科学出版社，2008.

［2］尹成杰.粮安天下—全球粮食危机与中国粮食安全［M］.北京：中国经济出版社，2009.

［3］国土资源部.2003年中国国土资源部公报［M］.北京：国土资源部，2004.

［4］World Development Report 2008.Agriculture for Development.The World Bank,Washington DC.

［5］卢良恕，王健.粮食安全［M］.杭州：杭州大学出版社，2007.

［6］茅于轼.《粮食安全与耕地保护》［M］.北京：天则经济研究所，2008.

［7］农业部.中国农业发展报告（1996—2007）［M］.北京：中国农业出版社.

Forecast and Policy Advice of the Mid-and-long Term Food Production and Consumption in China

Wei Fang，Ji Feifeng
（1.China Development Bank,Beijing 100037,China;2.Fudan University,Shanhai 200120,China）

Since last year,it has happened in a few countries that the food is in short supply,the price of food soars up,which leads to harmful inflation and social unrest.On the contrary,the demand and supply of food in China reached a balance and its food selfsufficiency rate keeps upper 95%.However,do the tatus can keep optimistic?It will be an important problem.It is necessary to draw the possible scenario of the medium-and-long term change of our food production and consumption.these basis,the predication analysis and policy advice should be made in order to offer references to national food industry policy.

production and consumption of food,a mid-long term scenario forecast,policy advice of food security

2009-07-07

魏方（1979-），男，山东潍坊人，工学博士；研究方向：产业金融与行业规划。

F320

A

（责任编辑 迟凤玲）