突发事件政府新闻发布的体制性瓶颈

张 洁

2003年以来，我国突发事件政府新闻发布的制度不断健全，规范化、法制化的程度提高，呈现出五大进步趋势，即从局部、类别化的信息公开到全局、广泛性的信息公开，从政府内部信息通报到面向社会大众传播，从中央主控型发布到地方责任型发布，从政府单向把关到多元互动沟通，从惩处泄密者到保障舆论监督。各项制度逐步明确了新闻发布的主体和责任范围，把针对突发事件的行政管理过程扩大为社会的公共治理过程。但是政府传播制度本身尚不够完善，制度执行过程中受到内外因素的影响，突发事件中政府新闻发布的效果仍然不尽如人意。除了对个别官员道德不良、地方保护主义盛行等原因的探寻之外，也需要思考目前突发事件政府新闻发布所存在的一些体制性瓶颈。这主要表现在以下三个方面：

制度操作性有限和制度效应递减

《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》等相关制度实际运转时间较短，且偏重于宏观性和原则性的指导。各地区、各部门的传播预案还需要时间来协调统一，因此在实践中可能会出现法令操作性欠佳，各相关方对法令理解和运用有所偏差的状况。专家指出，地方政府在制定相关制度的时候雷同度高，多流于形式而缺乏针对性。而且各类传播制度的公开程度较低，非常不利于社会参与机制的建设和开展。这种状况在思想意识上可归因于相关部门对公众的不信任心理。①

中央政府通过制度规范为各部门、各地方提供了一个信息公开的原动力，但是并没有对各部门、各地方政府在政策执行过程中的具体职责作出非常明确的规定。制度本身的模糊性以及缺乏来自中央政府的明确指导大大削弱了制度在地方层面的施行力度。“针对信息公开方法的培训还远远不够，政府官员对信息公开的程序和施行缺乏了解。”②可以说，上述制度所传达的理念和做法在中央和省部级层次获得了较大的共识与推动力，但在许多基层却遭到冷遇。“这种基层制度梗阻，既有基层政府不适应新型行政文化的原因，也有基层政府任务复杂化的原因——其中，政府信息公开的重要性与必要性，都被低估。这种制度传导的递减效应，仅仅依靠自上而下的政府动员模式，不可能得到有效改观。”③

张宁针对我国19个省市政府应急预案对突发事件信息传播的内容设置比较分析发现，在危机管理中，政府的危机传播职能仍然没有得到足够的重视。传播预案模仿、照搬国家危机预案条文的比较多，结合本行政区域的具体情况设置有特点危机预案的省市还不多。这会造成地方的传播预案具体指导意义不强的情况。④

协调机制欠缺和传播主体关系失衡

面对“牵一发而动全身”的突发状况，现有政府新闻发布的高效协调机制尚不到位。虽然目前的制度设置正在试图打破过去“以部门为主，综合协调不足”的模式，推动传播机构向常设性、综合性和专业性方向发展，但是结构性问题还是没有得到有效解决。这首先体现在执行具体新闻发布任务的新闻宣传部门与掌握决策信息的政府主管部门体制分属，各司其职，沟通往往不力。两种常见的问题是，一方面是发布主体与事件处置主体的行政级别不同，发布主体往往会出现授权不够导致的信息传达不畅的情况；另一方面是发布主体与事件处置主体的行政级别虽然一致，但是部门之间沟通低效，发布主体掌握的信息不足以支撑信息发布的需求。

笔者参加国务院新闻办组织的专题座谈时，各部委的发言人就纷纷指出，除了意识跟不上之外，体制方面的问题是一个制约信息有效传递的重要力量。政府部门之间缺乏信息沟通、共享机制。有时候会被淹没在信息的海洋里，信息重叠、信息遗漏的情况很常见。由于从“信息首获者”到“传播决策者”之间的程序很长，造成了信息失真与信息延误。出了事情谁牵头说不定，缺乏高效灵活的总体平台。事发地的政府主管部门，该部门隶属的本级政府和上级政府主管部门，作为政府传播的三大主体，关系很难平衡。政府危机管理体制存在政府权力部门化、部门权力利益化、审批方式复杂化等弊端，造成了危机处理中的“三足鼎立”的利益僵局。⑤

同时，目前政府新闻发布的层级在迅速纵向下移（纵向到地市、县，甚至到了乡镇）和极度横向扩张（横向到事业、企业、非政府组织等诸多部门）。由于缺乏协调机制，地区和部门之间各自为战、互相推诿的现象时有发生，政府新闻发布的整体水平和质量难以得到有效保证。

新闻发言人责权利不明确且专业水平不高

从具体执行突发事件新闻发布工作的新闻发言人本身来看，目前大部分的新闻发言人都是兼职的，日常需要承担大量的行政事务。“平时不能集中精力，没时间抓新闻点，出了事只好疲于应付。”⑥新闻发言人的责权利不够明晰，新闻发布机构和发言人所获授权不甚明确，对发布效果所应承担的责任难以界定，导致发布工作中往往左右为难。再加之新闻发言人行政层级不够高等原因，以他们对核心信息有限的掌握程度，很难满足媒体和公众的需要。“做了没人说好，错了就要负责任。”由于主管领导的保守作风和对新闻传播规律的认识不够，新闻发布中常出现“外行指导内行”的情况。定位不清、级别不高、授权不大，是现在中国新闻发言人制度面临的最大问题。一区县政府的新闻发言人曾形容自己的工作“是政府和媒体之间的一个保护层”，最好“两头都不得罪”。⑦

虽然近年来各级新闻发言人培训工作如火如荼地展开，但是新闻发言人的专业化水平依然非常有限。新闻宣传部门在地方政府中常被视为一种辅助性、过渡性部门。新闻发言人调动频繁，无法相对稳定地潜心从事工作。国新办首批新闻发布培训主讲董关鹏指出，地方新闻发言人三四个月就转岗的情况很常见。刚通过培训熟悉了情况的新闻发言人，不久就调离了岗位。反复培训实际上是一种低水平的重复。笔者对地方政府新闻发布的调研发现，除一些“新闻热点城市”外，现在大部分地方新闻发言人尚处于学习阶段，缺乏实战经验。卫生、公安、教育、药监、环保等部门所受关注度相对较高，其新闻发布处于“时刻准备着”的状态，而此外的大部分政府部门，从实际操作看，真正进行发布的机会很少。大多数的新闻发言人对日常发布的流程已经有所了解，能力也在提高，但他们对突发事件的发布水平仍然堪忧。

国新办副主任王国庆此前曾指出，还有很多地区的新闻发布制度不够规范，发言人发布信息还存在着不想说、不敢说和不会说的情况。他分析，新闻发言人“不想说”，说明有些地区虽然设立了发言人一职，但还没有明确其具体的权力和责任；“不敢说”，说明发言人还没有机会了解政策决策过程；而“不会说”则说明发言人发布信息的能力还不足，有待进一步的培训提高。

上述三大体制性瓶颈如果不能得到有效解决，突发事件中政府新闻发布的总体水平就很难得到突破性的提高。目前，从中央到地方，已经出现一些新尝试在试图解决上述问题。这首先表现在新闻发布地方性法规的进一步健全上。比如，2009年9月，深圳市在《深圳市人民政府新闻发布工作办法》中率先引入行政“问责制”。要求市、区两级政府应逐步建立健全新闻发布工作绩效评估体系，并规定对于新闻发布工作不积极或者违规但情节轻微的，予以通报批评并责令改正；明确规定了需要问责的六种情况（可概括为“不作为”、“不及时”、“不规范”、“不准确”等“四不”行为），否则将依法移交有关部门予以问责。其次，新闻发布培训的对象正在发生转变，即从培训新闻发言人到培训领导干部。近两年来，全国县长、公安局长培训都把了解媒体运作规律、提高与媒体打交道的能力作为学习重点。地方要员进入浦东干部学院的必修课也是新闻发布和媒体应对。提升各部门、各地方一把手、二把手的意识和能力，成为提高突发事件新闻发布水平的新突破点。再次，政府也尝试运用新的新闻发布平台和发布方式。卫生部、广东、云南、贵州等部门和地方在2009年纷纷推出网络新闻发言人，意欲借助新的传播手段，提高政府对公众的回应性，建立互动性、针对性更强的政府新闻发布平台。当然，各种新尝试本身也存在许多需要改进之处，但其进步意义值得肯定。直面问题、积累经验，政府才能在突发事件中更好地发挥自身的公共管理职能，实现与媒体、公众的良性互动。[本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“大众传媒与化解社会风险研究”子课题“中国政府运用媒体应对社会风险研究”（项目编号07JZD0033）研究成果之一]

注释：

①此处观点来自复旦大学发展与政策研究中心第四届学术年会（2009）“危机治理与中国发展”上的相关讨论。

②李聆群：《〈政府信息公开条例〉实施中遭遇的挑战》，中国选举与政治网，2009-08-24。

③王锡锌：《靠什么持续推动信息公开？》，《新京报》，2009-05-23。

④张宁：《政府传播：公共管理视野中的传播课题》，吉林人民出版社，2007年版，第338页。

⑤陶学荣、朱旺力：《当代中国政府危机管理的困境与构建》，《江西社会科学》，2005（1）。

⑥此处观点来自国新办新闻发布工作座谈会上中央部委发言人的讨论，以及笔者对数名地方新闻宣传官员的访谈内容。

⑦邓媛、陈璟贝：《中国发言人制度改革仍须攻坚》，《国际先驱导报》，2009-06-11。

（作者为复旦大学新闻学院2007级博士生）

编校：施宇