我国反兴奋剂管理体制的沿革

吕羿畏

1 前言

自20世纪80年代以来，随着我国对外开放的不断扩大，随着竞技体育竞争的日趋激烈，特别是由于体育商业化所带来的种种负面影响，兴奋剂这一“国际公害”也开始波及到国内。为了卓有成效地开展反兴奋剂斗争，我国政府和体育界先后采取了一系列措施，包括不断加强反兴奋剂的法律法规体系建设，实行严格的兴奋剂检查制度，对使用兴奋剂行为进行严肃处理，积极开展反兴奋剂教育，加强科学研究和国际交流等，而其中非常重要的一项措施就是建立并不断完善了我国的反兴奋剂管理体制。

2 研究对象与方法

2.1 研究对象

20世纪80年代至今，我国的反兴奋剂管理体制大体经历了4个不同的发展阶段。本研究试图归纳我国反兴奋剂管理体制沿革的基本脉络，探讨我国反兴奋剂管理体制在不同历史阶段的主要特征。

2.2 研究方法

广泛查阅与本选题相关的文献、资料和信息并进行整理。

采用访问调查的形式，通过对运动项目管理中心单位领导和专家的调查访谈，进一步深入了解有关情况，听取意见建议，对文献资料的完整性、真实性、科学性进行必要的补充和调整。

对我国反兴奋剂管理体制的沿革进行纵向的比较研究，比较其利弊，探究其特点、规律和发展趋势。

3 我国反兴奋剂管理体制发展的4个阶段

3.1 第1阶段（1992年7月以前)

1984年2月，我国政府的体育主管部门国家体育运动委员会（以下简称“国家体委”)决定，为了适应1990年在北京举办第11届亚洲运动会的需要，开始筹备建立兴奋剂检测中心。1985年8月和1987年2月，国家体委先后颁发文件，要求“严格执行国际奥委会关于禁用兴奋剂的规定”，宣布“在全国大型比赛中对运动员服用药物要进行抽样检查，一经发现服用禁用药物，则按有关规定查处”[7]。但由于当时还不具备相应的技术条件，因此，实际上并没有真正在国内正式开展全面的兴奋剂检查。1987年6月，国家体委运动医学研究所正式成立，主要任务之一是承担在我国举行的重大国际、国内比赛的兴奋剂检测及其研究工作。1989年5月，国家体委主任办公会议专门研究了国内、外日渐严重的兴奋剂问题。这次会议正式提出对兴奋剂问题要实行“严令禁止、严格检查、严肃处理”的方针[3]。随后，国家体委颁发了《全国性体育竞赛检查禁用药物的暂行规定》。1989年12月，中国兴奋剂检测中心通过国际奥委会资格考试，正式投入使用。1990年，国内开始正式进行兴奋剂检查，当年全国共检查165例，阳性率为1.82％。

3.2 第2阶段（1992年7月至1998年5月)

1992年7月，中国奥委会反兴奋剂委员会（以下简称“反兴奋剂委员会”)宣布成立，主要职责是研究、协调、组织实施有关工作。反兴奋剂委员会的日常工作由国家体委科教司负责。1992年7～8月，第25届奥运会在巴塞罗那举行，我国运动员以16枚金牌的成绩名列第4，但个别运动员发生了因误服导致的兴奋剂阳性事件。1993年9月，中华人民共和国第7届全国运动会共进行兴奋剂检查534例，查出阳性16例，阳性率高达 3.0％。1994年 10月，在日本广岛举行的第12届亚运会上，11名中国运动员被查出兴奋剂阳性。中央领导在听取国家体委有关情况汇报后指出：“宁可不要金牌也不能使用兴奋剂”。

1995年2月，为了进一步加大反兴奋剂工作力度，反兴奋剂委员会决定设立办公室和检查处。办公室的具体职责由科教司科技处承担，检查处设在运动医学研究所。1995年3月，国家体委颁布了《禁止在体育运动中使用兴奋剂的暂行规定》[体办字（1995)68号]。文件明确了我国的反兴奋剂管理体制为“国家体委对全国的反兴奋剂工作实行统一领导，由中国奥委会反兴奋剂委员会组织实施”，要求“各级体育行政部门、各有关体育组织和体育事业单位应有相应的机构或指定专人，负责管理本地区、本系统、本单位的反兴奋剂工作。各级体育行政监察部门应加强对反兴奋剂工作的监督检查。”文件还规定了赛内和赛外兴奋剂检查、兴奋剂检测分析、申诉、处罚、仲裁等重要环节的责任单位和工作程序，但对国家体委的领导职责并未做出具体表述。相反，在反兴奋剂委员会的职责中写入了应由政府部门承担的职责，例如：“研究制定全国反兴奋剂工作的方针、政策和措施”，“指导、协调、监督全国性体育组织和各省、自治区、直辖市、计划单列市的反兴奋剂工作”等[8]。1995年8月，《中华人民共和国体育法》正式颁布实施，其中第34条规定：“在体育运动中严禁使用禁用的药物和方法。禁用药物检测机构应当对禁用的药物和方法进行严格检查。”第50条规定：“在体育运动中使用禁用的药物和方法的，由体育社会团体按照章程规定给予处罚；对国家工作人员中的直接责任者，依法给予行政处分。”[9]广岛亚运会兴奋剂事件发生后，1995年全国兴奋剂检查数量大幅度提高到1 914例（比上年提高48％，比1990年提高了 10.6倍)，阳性率从 1.82％下降为 0. 68％。1996年7～8月，第26届奥运会在亚特兰大举行，我国运动员再次以16枚金牌的成绩名列第4，未发生任何兴奋剂问题，但美国等西方媒体仍然就兴奋剂问题对我进行无端指责。1997年10月，第8届全运会共进行兴奋剂检查695例，查出阳性10例，阳性率为1.4％。1998年1月，在澳大利亚珀斯举行的世界游泳锦标赛期间，先是澳大利亚海关查出中国运动员携带禁用药物生长激素，后有4名中国运动员被查出兴奋剂阳性。珀斯兴奋剂事件发生后，1999年，全国兴奋剂检查数量再次大幅度提高到3 505例（比1995年提高了83％)，阳性率下降为0.46％。

3.3 第3阶段（1998年5月至2007年11月)

1998年5月，根据国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，国家体委改组为国家体育总局（以下简称“体育总局”)，是国务院主管体育工作的直属机构。体育总局的主要职责中首次规定了“组织开展反兴奋剂工作”，并明确由科教司承担相关具体工作。1999年12月，体育总局第1号令发布《关于严格禁止在体育运动中使用兴奋剂行为的规定（暂行)》，进一步明确规定了体育行政部门、全国性单项运动协会、有关事业单位及其他社会团体在对违规行为的处罚、申诉、仲裁的执行和监督等工作的职责分工和工作程序[1]。2000年9月，第27届奥运会在悉尼举行。我国运动员以28枚金牌、名列第3的成绩取得了历史性突破。赛前主动、坚决、果断处理好代表团成员中的兴奋剂问题，赢得了国际体育界的高度赞许。2001年11月，第9届全运会共进行兴奋剂检查1 320例，查出阳性13例，阳性率为0.98％。2002年7月，在《中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》（中发[2002]8号)中指出：“为适应社会主义市场经济的发展，深化我国体育管理体制改革势在必行。要明确政府和社会的事权划分，实现管办分离，把不应由政府行使的职能转移给事业单位、社会团体和中介组织。体育行政部门要把工作重点转移到贯彻国家方针、政策，研究制定体育行业政策和发展规划，依法加强行业管理和提供服务上来。”该文件也为我国反兴奋剂管理体制的进一步改革指明了方向[2]。2003年3月，世界反兴奋剂机构（WADA)在丹麦首都哥本哈根召开第一次世界反兴奋剂大会，会议通过了《世界反兴奋剂条例》，体育总局副局长于再清代表中国政府签署了《哥本哈根宣言》，承诺执行该条例。该条例首次正式提出了建立国家反兴奋剂机构的要求，明确规定了国家反兴奋剂机构的职责[10]。2004年1月，国务院令第398号公布了《反兴奋剂条例》，其中，第4条规定“国务院体育主管部门负责并组织全国的反兴奋剂工作。县级以上人民政府食品药品监督管理、卫生、教育等有关部门，在各自职责范围内依照本条例和有关法律、行政法规的规定负责反兴奋剂工作。”第5条规定“县级以上人民政府体育主管部门，应当加强反兴奋剂宣传、教育工作，提高体育运动参加者和公众的反兴奋剂意识。”《反兴奋剂条例》还首次明确了禁用药物管理、兴奋剂检查与检测的主管部门，明确了体育社会团体和运动员管理单位等在反兴奋剂方面的职责[4]。2004年2月，英国标准协会向反兴奋剂委员会颁发了《中国兴奋剂控制管理体系》的ISO9000： 2000质量认证证书。该体系以1999年国际标准化组织（ISO)通过的《兴奋剂控制国际标准》（ISO/PQS18873： 1999)为基础，包括兴奋剂控制、管理和质量三方面的内容。上述法规和文件中明确了各级体育行政部门、反兴奋剂委员会和全国性体育社团在反兴奋剂工作中的具体职责，但与《兴奋剂控制国际标准》的要求“建立一个独立的国家反兴奋剂机构”，“政府、国家反兴奋剂机构和国家体育组织应明确各自的职权范围”，“在国家反兴奋剂体系中，立法、执行、处罚三个机构之间应有明晰的定义、区别”仍有明显的差距。2004年8月，第28届奥运会在雅典举行，我国运动员以32枚金牌、名列第2的成绩再次取得了历史性突破，未发生任何兴奋剂问题。2005年10月，十运会共进行兴奋剂检查1 710例，查出阳性1例，阳性率几近为零。2006年8月，国务院总理温家宝代表中国政府签署联合国教科文组织2005年10月通过的《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》，庄严承诺中国在反兴奋剂方面的责任和义务。

2007年8月，国务院召开反兴奋剂工作专题会议，参加会议的有国家体育总局、教育部、公安部、信息产业部、商务部、卫生部、海关总署、工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局、国务院法制办以及北京奥组委等部门、单位的负责人。为了认真履行《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》和贯彻落实《反兴奋剂条例》，会议决定要建立协调机制，实施综合治理，加大宣传力度，加强对青少年兴奋剂问题的治理和疏导。2007年10月，国务院批准下发《体育运动中兴奋剂问题综合治理协调小组工作制度》，正式建立了由国务院11个部门组成的兴奋剂问题综合治理协调机制，成立了由体育总局牵头，上述部门和单位参加的“体育运动中兴奋剂问题综合治理协调小组”。协调小组的主要职责是研究部署贯彻《反兴奋剂条例》的各项规定，通报综合治理兴奋剂问题的措施，及时协调解决反兴奋剂工作有关问题，督促检查有关政策措施的落实情况等。随后，国家体育总局、国家食品药品监督管理局、教育部、商务部、卫生部、海关总署、国务院法制办等7部门联合下发《关于开展〈反兴奋剂条例〉执法检查的通知》，在全国范围内组织开展《反兴奋剂条例》执法检查，进一步推进了反兴奋剂工作的深入开展[5]。

3.4 第4阶段（2007年11月至今)

2007年11月，经中央编制委员会办公室批复，国家体育总局反兴奋剂中心（对外名称为“中国反兴奋剂中心”)正式成立。反兴奋剂中心的主要职责包括参与研究制定国家反兴奋剂的发展规划、规则和相关标准；参与制定兴奋剂目录；组织实施兴奋剂检查和检测，对检查结果进行管理；组织实施对兴奋剂违规事件的调查及听证；负责兴奋剂检测实验室的建设和管理；组织开展反兴奋剂的教育、培训、科研、咨询和国际交流等活动；监督各级各类体育组织开展反兴奋剂工作等。反兴奋剂中心编制60人，下设办公室、业务处、宣传教育处、计划管理处、检查处和检测实验室等6个中层机构。

2008年3月，国务院成立了由国家食品药品监督管理局牵头、8个相关部门参加的兴奋剂违法生产经营专项治理工作组，集中办公，开展兴奋剂生产经营专项治理工作。为了加强北京奥运会的食品安全保障，国务院成立了由国务院副秘书长负责，北京奥组委、北京市政府及其他12个部门组成的北京奥运会食品安全工作协调小组，统筹协调北京和其他赛区城市奥运食品的质量安全工作，协调处理奥运食品安全跨境、跨地区的重大事项和重要问题。通过各部门的分兵把守，齐抓共管，兴奋剂非法生产、销售、进出口的情况得到初步遏制，反兴奋剂环境得到极大改善，社会各界反兴奋剂意识普遍增强，综合治理成效显著。2008年8月，第29届奥运会在北京隆重举行，我国运动员以51枚金牌的成绩名列第1，取得了运动成绩和精神文明双丰收。反兴奋剂中心也圆满完成了北京奥组委的兴奋剂检查任务，受到党中央、国务院的表彰。2008年北京奥运会结束以后，多年来由国家体育总局科教司承担的兴奋剂检查结果管理、宣传教育等职能正式移交反兴奋剂中心。

4 各阶段反兴奋剂管理体制特征

4.1 第1阶段的主要特征

随着兴奋剂问题进入中国并开始出现逐步泛滥的势头，国家体委制定了“严令禁止、严格检查、严肃处理”的基本方针，明令禁止使用兴奋剂。反兴奋剂管理体制尚处于初创阶段，有关部门和单位的职责分工、工作程序等尚未明确；相关的法律法规和部门规章亟待建立。中国兴奋剂检测中心正式建成并投入使用，标志着我国拥有了自主、独立进行兴奋剂检测的技术手段，国内开始正式进行兴奋剂检查和检测。

4.2 第2阶段的主要特征

反兴奋剂委员会的成立，标志着由国家体委对全国反兴奋剂工作实行统一领导，反兴奋剂委员会组织实施的管理体制基本形成。但国家体育总局科教司和反兴奋剂委员会办公室实行“一个机构、两块牌子”，仍然承担了部分反兴奋剂业务工作，管办不分。《中华人民共和国体育法》的颁布实施，标志着我国的反兴奋剂工作从政府部门的政策层面提升到了国家立法层面。以国家体委或反兴奋剂委员会名义颁布的《禁止在体育运动中使用兴奋剂的暂行规定》等30余件涉及兴奋剂检查、处罚、药品和营养品管理等内容的部门规章和规范性文件，初步建立形成了我国反兴奋剂工作的法规体系。广岛和珀斯兴奋剂丑闻相继发生后，反兴奋剂工作力度不断加大，建立了反兴奋剂委员会办公室和检查处，反兴奋剂工作机构得到充实和加强。随着兴奋剂检查数量的大幅度增加，机构和人员编制不足的矛盾开始凸显。

4.3 第3阶段的主要特征

国务院《反兴奋剂条例》的颁布以及兴奋剂问题综合治理协调小组的成立，标志着我国的反兴奋剂管理体制已经从一个部门单独实施的行业管理上升为多个部门联合实施的国家管理层面，标志着政府主导、各负其责、依法管理、运转有效的反兴奋剂管理体制开始形成。反兴奋剂管理体制得到进一步强化和拓展：一是强化了国家药品、食品监督管理部门和卫生、教育等有关部门的反兴奋剂工作职责；二是将我国的反兴奋剂管理体制拓展到县级人民政府；三是明确了体育社会团体、运动员管理单位、学校和其他教育机构、体育健身活动经营单位等的反兴奋剂义务。国家体育总局也进一步明确、规范了各厅、司、局以及归口部门科教司和各运动项目管理中心在反兴奋剂工作中的职责，进一步完善、细化了有关环节的工作程序和分工。与此同时，兴奋剂问题在国内泛滥的势头得到了有效遏制，我国在兴奋剂问题方面的国际形象大为改善。建立我国的国家反兴奋剂机构，进一步明确政府、国家反兴奋剂机构和全国性体育社团的职责分工，在反兴奋剂管理体制中进一步划分立法、执行和处罚3个机构之间的权限，这一重要问题开始提上日程。

4.4 第4阶段的主要特征

反兴奋剂中心正式成立，多年来由国家体育总局科教司（反兴奋剂委员会办公室)承担的兴奋剂检查结果管理、宣传教育等职能移交给反兴奋剂中心，从机构设置和职能配置上解决了长期存在的机构分散、编制不足、管办不分等问题，进一步完善了立法、执行、处罚三者之间权力分立和相互制衡的机制，标志着我国基本形成了既符合中国国情，又与国际通行做法接轨的反兴奋剂管理体制。在举办和参加北京奥运会的过程中，我国的反兴奋剂管理体制进一步加强和完善，其管理体制和运行机制方面的巨大优势得到了充分发挥和展现。

5 结束语

回顾20多年来我国反兴奋剂管理体制的沿革，可以说是一个不断探索、不断加强、不断完善的历史过程。正是在这个历史过程中，我国的反兴奋剂斗争取得了举世公认的成就。经过多年来的努力，我国已基本形成了政府主导、各负其责、依法管理、有效运转、既符合中国国情又与国际通行做法接轨的反兴奋剂管理体制，在我国的反兴奋剂斗争中发挥了重要作用。

[1]国家体育总局.中华人民共和国体育法规汇编（1997—1999) [M].北京：人民体育出版社，2000：71-76.

[2]国家体育总局.中华人民共和国体育法规汇编（2000—2002) [M].北京：中国法制出版社，2003：1-8.

[3]国家体育总局，中国奥委会.中国反兴奋剂十年[M].内部出版物，2000：2-3.

[4]国务院法制办教科文卫法制司.反兴奋剂条例释义[M]北京：新华出版社，2004.

[5]蒋志学.与时俱进、彰显特色、成绩斐然——中国反兴奋剂巡礼[A].国家体育总局.拼搏历程、辉煌成就——新中国体育60年[M].北京：人民出版社，2009：182-199.

[6]肖林鹏.中国体育管理体制改革研究述评[J].西安体育学院学报，2005，22（1)：23-26.

[7]中国奥委会反兴奋剂委员会.国家体委反兴奋剂工作文件汇编[C].内部出版物，1996.

[8]中华人民共和国体育运动委员会.中华人民共和国体育法规汇编（1989—1992)[M].北京：人民体育出版社，1993：233-234.

[9]中华人民共和国体育运动委员会.中华人民共和国体育法规汇编（1993—1996)[M].北京：新华出版社，1997：3-10，120-139.

[10]WORLD ANTI-DOPING AGENCY.World Anti-Doping Code [Z].Montreal（Canada)：2003.