新加坡社区的管理建设及其启示

○陆 杰

新加坡社区的管理建设及其启示

○陆 杰

新加坡形成了由政府倡导并推动，基层组织为主导，基层领袖为骨干，义工为基础，民众广泛参与的社区工作格局，构成了新加坡社区工作机制，体现了新加坡社区工作的鲜明特色。

一、新加坡社区的规划建设

新加坡根据错综复杂的社会生活内容，将居民住宅区作为社会单位加以全面规划，形成了由邻里组团中心、邻里中心、新镇中心和区域中心等构成的多层次的社区网络。从其内容结构来看，一个邻里组团中心，一般由4-8幢组屋组成，约1000-2000个住户，在这里设有儿童游乐场、便利店等；一个邻里中心一般含6-7个邻里组团，约6000-12000个住户，根据居住人口的数量，一般建有一幢建筑面积5000-10000平方米的综合楼，内设有商场、银行、邮政、诊疗所等；一个新镇中心含有5-8个邻里中心，约4万-10万户住户，新镇配套的公共设施集中在镇中心及其周围，主要有学校、图书馆、邮政、体育场馆、游泳中心、医院、宗教设施、公园、交通转换站等；新加坡把全国划分为5个区域，每个区域设置一个区域中心，设有各种大型商业、图书馆、公园等服务设施，都市型工业项目也穿插其中，这些既为居民创造了就业机会，又吸引了近地大量居民的活动，并有效地缓解市中心的交通和活动压力。新加坡层次型的网络建设，通过提供公共活动空间，集文化、娱乐、便民与商业服务网点为一体，为社区居民提供全方位的社区服务。

二、新加坡社区的组织构架

新加坡社区组织是以选区为基础，社区组织的活动范围以选区为基本单位，组织架构设置与社区规划建设密切相关。全国社区组织的总机构是人民协会，下设5个社区发展理事会，下一层次是市镇理事会，再下来是与选区对应的公民咨询委员会，最小的社区组织是居民委员会或邻里委员会。

人民协会成立于1960年，是国家社会发展青年与体育部下属的法定机构，其作用是担当推行政府指示，沟通政府与人民联系的桥梁；新加坡总理是最高决策机构——人协董事会的当然主席。

新加坡现有5个行政区，分别为市中区、西南区、东南区、东北区和西北区，5个行政区设立5个社区发展理事会，最高管理者是市长，地位相当于副市长。每一个社区发展理事会管理16-18个选区（邻里中心），负责大约80万户居民。主要功能是扶助弱势群体，加强社区凝聚力，联系群众等。

下一个组织层面是市镇理事会，组建于1988年，隶属国家发展部，目前共有16个市镇理事会，其中2个归反对党管理（在国会中拥有席位的反对党）,执政党的14个集选区分别组成了14个市镇理事会。选区内的议员是市镇理事会的当然理事，其中一位担任主席。每个市镇理事会管理5-8个选区，约4万-10万个住户。市镇理事会的主要功能是控制、管理、维修与改善组屋居住环境，管理包括商业在内的公共配套设施，推进旧组屋及其公共设施的翻新计划。

与选区相对应的组织是公民咨询委员会，相当于我们的街道办事处，是新加坡全国性的基层组织。新加坡现有84个选区，故有84个公民咨询委员会，由1名国会议会代表管理。公民咨询委员会负责规划、领导和协调选区内的基层工作。作为全国性基层组织还有民众联络所，它并不是一级政府或政治机构，只是一个社区的文娱交流中心，主要负责组织文化、教育、娱乐、体育以及大型的社会活动促进种族的和谐和社会的稳定，协助政府与民众的沟通。目前新加坡共有106个民众联络所，每个选区1个，个别较大的选区有2个。每个公民咨询委员会或民众联络所服务1.5万-2.5万户居民。

新加坡社区建设中最小的区域性组织是居民委员会或邻里委员会（在公共组屋区称为居民委员会，而在私人居住区称为邻里委员会），新加坡82%的居民居住在政府组屋，每个邻里组团中心成立1个居民委员会。居委会在小范围内促进种族和谐，社区认同。组织各类活动、宣传政府政策、反映民意等。

三、新加坡社区管理的特点

1.经费来源多元化。新加坡社区活动的经费主要来源于政府拨款和社会赞助。政府拨款包括行政经费、活动经费以及专项经费。行政经费主要用于维持人民协会和民众联络所等的运作，活动经费按每个居民每年1新元，由社区发展理事会划拨。专项经费根据具体情况划拨。为鼓励社会对社区活动的资助，政府制定了一个经费搭配计划，来自社会赞助1新元，政府搭配3新元，即社区组织每从社会获取1新元的赞助，实际上得到4新元，若社会赞助的款项以固定方式长期支付，政府则对赞助的每1新元搭配4新元，以鼓励社会各界对社区活动的长期赞助。对照国内，企业往往赞助社区1个活动后，再拉资助时，就很困难，无法持久开展下去。

2.组织结构企业化。新加坡社区组织的决策机构采取董事会或理事会制，决策由董事会或理事会会议决定。如人民协会的最高决策机构是董事会，董事会主席是新加坡总理，副主席是一位政府部长兼任，其它12位董事包括部长、国会议员和4位民间团体代表。又如，社区发展理事会的市长，他所执行的决策，是由12-60名董事所组成的董事会所作的决定，市长本身是不能乱花一分钱的。相反，国内基层组织较多采用首长负责制，决策时往往一人讲了算或一言堂。

3.设施配套规范化。新加坡在市镇建设中制定了十分详细的设施配备标准，在该标准指导下，社区服务网点在城市建设之初就完善配备，如菜市场及小贩中心，规定每5000个住宅单位要配备一个，再如综合诊所，每3万户必须建1所，且建筑面积不得少于5000平方米。社区的设施配备已成为城市规划和建设中的一部分，社区组织不必为居民活动设施的配套费脑筋。反观国内许多住宅区的公建配套，由于建设滞后配套不足，影响了居民的正常生活，也牵制基层组织许多精力。

四、新加坡社区发展对我们的启示

1.以人为本服务至上的社区发展理念。

以人为本服务至上是新加坡社区建设和社区服务的灵魂。一切从居民需要出发，为居民提供各种物质文化服务，是社区组织的唯一职能。我们实地参观并参与了新加坡武吉知马民众俱乐部的一次活动，并参观了武吉知马道义第二分区居委会，对此感受很深。该俱乐部里有政府的服务（如警务所、消防站），有企业的服务，也有志愿者的服务（事务咨询、学前学后托管补习中心、文化课补习、音乐培训、健身室、网吧、酒吧、读书会等）。总之，无论居民有什么需求，都可随时随地享受到服务。

2.社区建设由政府包揽向社会共建过渡。

在新加坡，对民众的捐助行为称为“乐捐”，意即乐于帮助，乐善好施，体现了一种崇尚慈善博爱的精神。新加坡的社区硬件建设资金投入有一个不成文的规定：即政府投入80%，其余20%来自社会各界捐助，其中宗教界和企业界捐款占近一半，社区有身份地位的富裕居民捐款占一半。新加坡经济发达，政府并不缺少社区建设资金，之所以要留出缺口，目的是为了培养全体公民对社会的责任感和参与意识。社区和政府对一千元捐款以上的予以刻碑纪念，总理等国家政要参加开工奠基，显示政府对社会公益事业的重视。

3.建立健全完善的社区义工服务机制。

在新加坡对义工的定义是：不以取得任何物质报酬为目的，为改进社会而提供服务、贡献个人时间及精神的人。国家成立义务工作中心，其职能和作用是促进义务工作成为民众生活的一部分，提升义工人员的形象，为义工提供培训及设施。新加坡前总理吴作栋说：社区理事会需要发动较成功的国人来协助较低下层的国人来提升自己，并同他们分享国家的经济成果。用总理的号召、倡议形式发展义工队伍，使义工成为一种为社会贡献个人力量的有效形式，也使做义工成为一件高尚的、受人尊敬事情，人人乐而为之。义工是新加坡社区工作和服务的主要力量。义工组织遍布社区各个服务环节，而且机制相当完善，从登记到服务岗位都很便捷，一般在一个小时内可以找到服务对象。在社区生活的成功人士则是义工队伍的中坚力量，这些处于社会较高地位的有知识有专业技术的人士都愿意为相对贫穷弱势的群体服务。

4.道德教育和法规规范并重以提高社区居民文明素质。

新加坡是个经济高度发达，民众文明素质普遍很高的国家。在公众场合几乎看不到抽烟、大声喧哗、粗口者，而口香糖则纯属违禁物，更别说随意吐痰。形成如此良好的行为习惯和良好的文明素质，教育是一个重要方面，同时以立法的形式严格规范人们的行为，比如对上述不文明行为，以法处罚相当严重。这是新加坡提高国民素质的两条基本的成功经验。

（作者单位：上海虹桥商务区管理委员会）

（责任编辑 谭 力）