“公共利益”两大精神基础：公共精神和公民精神

○杨红良

“公共利益”两大精神基础：公共精神和公民精神

○杨红良

“公共利益”这一概念历来困扰着政治学界与公共管理实务界。在一定意义上，我们可以断言，一味地寻求一个能够得到公认的、静态的、普适的“公共利益”概念，将难免陷入“公共利益迷局”之误区。但是，通过描述“公共利益”的内涵和本质特征，从公共行政实践中寻求公共利益之价值追求的题中应有之义，我们可以开辟出一条认识“公共利益”的新路。对于公共行政人员来说，培养起公共精神是做好公共事务的基本要求，对于社会公众来说，则应当逐步树立起公民精神，实现从“臣民”到公民的转变，这二者一“上”一“下”，构成公共利益得以实现的两大精神基础。

一、公共利益的本质和内涵

一般认为，公共利益只有在封建人身依附关系消除并在法律层面确立了人人平等原则的前提下才有可能存在，否则，只有“共同利益”而无公共利益可言。“公共利益是存在于法治国家中的，离开法治国家去谈论公共利益，就失去了政治坐标。”由于资本追逐利润的本性使然，在私有制体制下，人们对自身利益的追求深受他们各自在这一体制中的经济地位和由此决定的社会地位的制约，资本的占有关系最终成就了最具权威性的游戏规则。资本主义世界普遍建立了民主制度，但这种民主制度从来都是资本主义私有产权关系的维护者，在这一制度下，国家得以存在和运转的作为其合法性来源的“公共利益”，必然倾向于资产所有者而非一般意义上的社会公众或资本主义世界宣称人人平等的“公民”大众。在决定涉及公共利益的问题上，几乎都会付诸“公平选举”，但随着选举本身的符号化和程式化，以及受到资本权力的操纵，选举在多半意义上已经徒具形式而无民主实质，这种制度环境下的公共利益，仅仅属于“形式上的公共利益”假借公共利益之名而谋求一己之私或者某一利益集团局部利益的情况比比皆是。

那么在以公有制为主体的社会主义国家中，公共利益又是如何发生的？诚然，所谓“经济人”假设意义上的人的利己倾向不可能因公有制的建立而销声匿迹。但是，一旦共同所有成为社会财富占有关系的主体，就在物质层面决定了人们可以共同地规划和追求利益，也就是具备了谋求社会公共利益的基础和前提。国家被视为社会公众普遍认可的公共利益的管理机构，而不再是单个纳税人分别纳税出资以契约形式建立起来的“守夜人”。在这个意义上，国家因追逐个人私利所需而建立从而带有的“工具”色彩得以消除，而更多地体现为人类本身全面发展所需而建立的“人类共同体”的管理机构，也只有在这种条件下，那种其成员有着“共同的理解，共同的预期，行为规则，目标和利益，价值和关切”的“人们共同体”的社会和国家治理目标才能达到。

可见，不同的经济基础决定了人们之间不同的社会关系，由此也决定了社会资源配置的不同价值取向。私有制条件下人们只具有形式上的民主和平等，社会公共利益也名不副实。公有制消除了私有制下经济利益为私人所有者追逐最大化利润的本性，为确认和实现真正的公共利益提供了物质基础。从这个意义上，我们可以说，只有从经济基础的深刻背景中去理解，才能正确地把握公共利益的意识形态属性。公共行政当局及其人员，不能超脱于一定的经济基础开展公共实践活动，他们所认定并维护的公共利益，必然带有明显的意识形态烙印。

二、公共行政人员与公共精神

公共利益固然以各种静态的利益载体才能得以展现，但它本质上是一种动态的精神理念和价值追求。

“公共利益”这一观念的实践推动力主要不在于其可数量化，而是作为行政人的一种精神信仰和追求，进入行政人的主观责任意识，进入行政人的实践理性，从而成为指导行政行为的内在而根本的精神动力。

首先，“公共利益”是一个价值判断概念。利益本身属于价值范畴，具有抽象性和模糊性。公共利益作为一个从纷繁复杂的具体社会实践情形中高度抽象而来的概念，是具体利益形态的高度概括，公共利益涵括了各种具体的涉及公共福祉的利益形态。基本的公共利益表现为人类社会生存和发展所必需的各种条件，比如公共安全、国防、公共卫生、公共教育、环境保护，等等。在不同所有制下，这些都被认为符合公共利益性质而被认可。但是，只要深入一步，分歧就会凸显。比如，就“公共卫生”这一概念本身，人们都会认可它属于公共利益的范畴，但是，就在公共卫生领域，一旦要对社会资源进行分配——这也是公共行政的基本任务——不同立场、不同观点的人就会有各自不同的主张，并且不能一概地认为他们这样表达仅仅出于对自我私利的关心胜于关注别人的利益。在其他的社会公共领域，情况同样如此。也就是说，人们对如何配置在一定条件下是有限的公共资源，具有不同的态度，并且都可能是以“公共利益”的名义。这导致了公共利益概念的“模糊性”，对“公共利益”概念的界定和以“公共利益”为名开展公共实践活动，带有很大的主观能动性色彩，很大程度上取决于各种社会力量——其中以公共行政力量为最——的博弈结果。

其次，公共利益还是一个极具开放性的概念，“在实践中不包含丝毫公共利益的情形是罕见的。”某一事物在这一时空下不属于公共利益的范畴，并不说明在另一时空条件下也不属于公共利益。比如，在公共教育设施发达的城市中心区域开办一所私利教育机构，其带有的营利和经营色彩远胜于其公益色彩，但是，如果它建立在一个公共教育设施奇缺的地区的话，因为能够解决部分适龄儿童原本无法获得的就学机会而明显带有公益特征。在特定的社会领域，随着人们对生产生活需求的不断更新和完善，以及人们相互之间平等性的增强，具有公共属性的利益范畴在日益扩大，而仅属于部分人享有的私人或集团利益范畴在不断缩小。

正是由于“公共利益”本质上是一个属于上层建筑的概念范畴，其本身的主观性和开放性，给公共行政当局和公共行政人员在把握和操作“公共利益”上，带有极大的主观性和自由裁量空间。在确定的基本法律和制度框架下，能够掌控公共利益之尺度的，首先是实际开展公共行政工作的主体了，说到底是那些具有决策权和实际操纵权的公共行政人员。

所谓“公共精神”是指孕育于现代市场经济和公民社会之中，位于最深的基本道德和政治价值层面，以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的一种价值取向，它包含着对民主、平等、自由、秩序、公共利益和负责任等一系列最基本的价值目标的认肯与追求。一个对社会共同体抱有责任感的公共行政人员，就会在作出和执行决策的时候，不会仅从自我利益出发，而是从公民大众利益出发；不会仅局限于一时一地的利弊分析，而会着眼长远，以更宽更深的眼光审视当下的行为对于行政相对人的意义；不是从单纯的物质利益入手分析问题，而是把行政事务提升到人的全面发展和社会和谐进步的高度来对待。这种人文关怀和公益理念，指导着公共行政人员开展每一项公共事务，确保每一项公共资源都最大程度地用于增进人们普遍接受和认同的福祉。这些，都应当是公共行政人员应当具有的“公共精神”的基本内容，是确保公共利益得以实现的位于“上”的精神基础。

三、社会公众的公民精神

无论何种体制下，相对于社会公众而言，公共行政机构天然地具有地位和权力优势，在分配社会资源和价值、塑造公共利益的过程中，扮演着主导者和操作者的角色。但是，并不能因此认定，在社会资源和价值配置中，社会公众完全处于被动地位，无缘界定和塑造公共利益，相反，唯有社会公众以最终权力所有者的“公民”身份出场，在公共领域对行政者施加有效影响，营造公开交流、对话、论辩的公民社会氛围，公共利益才能在上下互动的良好环境中真正得到保障。

我国历史上并非缺少社会组织经验，但是，新中国成立后特定的政治文化背景下，社会几乎完全被政治机构同化和吸收，社会生活应有的多元化和异质性荡然无存。是改革开放以后经济体制和政治体制的双重改革，重新赋予社会公众以独立的人格，赋予人们本应享有的组织和结社的权利，多元化的利益需求在各种各样的社会组织中得以体现和声张。国内各种行业协会、公益性文化教育团体、慈善机构乃至各种“草根组织”层出不穷，极大地激发了蕴藏于民间的维护各自行业和集团利益的积极力量，同时更是有效地缓解了政府在规制社会公众过程中与社会间形成的张力。

组建和参加社会组织，对于形成有利于塑造和促进公共利益的社会系统建设而言，仅仅走出了第一步，以公共利益代表者和公共机构监督者的身份，与公共行政机构进行有效互动，则是更为关键的第二步，这也是公共组织如何具体行动的问题。在公共机构已经掌控的立法、行政、司法权之外，有效利用和发挥好舆论监督的力量，则是公民和公共组织最为有效，也是最为便捷的途径。

在阿伦特、哈贝马斯等现代思想家看来，我们拥有共同利益或普遍利益是确定的，但是，对这一利益的吁求尽管需要，却不能无条件地寄希望于国家，也不能寄希望于卢梭、罗尔斯意义上的“心灵共识”或“重叠共识”，还不能寄希望于一种由“私意”到“众意”的简单多数民主。他们认为，真正的公共利益只有在主体平等的公开论辩、批判中才能澄明。在涉及私人利益和公共利益的问题上，进行公开、透明、深入、广泛的对话和交流，在论辩中开展各种思想和利益观的交锋，让各种力量在互相比对、权衡的过程中达到某种程度的平衡，让各种各样——无论其规模大小、成员背景——的利益相关者参与到这个过程中来，获得应有的代表权、发言权和辩论权，那么，最终形成的利益分配方案就自然是得到尽可能多的利益主体认可的方案，也是最能体现公共利益内在本质的方案。在没有或者本来就无法就何为公共利益达成在先共识的情况下，在公共领域进行这样的“程序控制”，可以将涉及公共利益的疑难问题“转化为技术问题”，也能够“在一定程度上缓和公共利益不确定性的缺陷”。

在我国目前特定的政治和文化体制下，网络空间应该也完全能够成为公众参与公共辩论的重要场所。网络媒体具有不受时空限制、开放和共享、交互性强等特点，为广大公众提供了一个成本低廉且实用有效的交流平台，更为重要的是，“只有进入公共领域的每个个人意见通过公众批判而变成公众舆论时，公共性才可以实现。”广大网民事关公共事件的意志表达，最终会汇集成具有一定倾向性的意见，这在某种程度上为政府部门处理公众事件提供了民意基础，在现有条件下很大程度上提高了公众参与度，顾及了尽可能多的利益相关者，其结果自然最符合公共利益的价值标准。

十九世纪的政治思想家约翰·密尔曾说过，一个绝对不能参与政治事务的人，不能称为“公民”。当代政治学家阿尔蒙德则认为，公民文化是一种参与型文化。所谓“公民精神”的内涵十分丰富，与民主政治关系紧密的主要有权利意识、规则意识和责任意识三个要素。就实现社会公共利益来说，相互平等，积极参与公共事务，开展公共领域的对话、交流和辩论，遵守法律，尊重和维护共同体利益，坚持公平、正义，都是一个合格公民应尽的义务，这也是当代公民应有的“公民精神”的基本内涵。从单纯的“市民”到“市民兼公民”，从“臣民”到公民，就是认识和树立起“公民精神”的过程。从实践和操作可行性的角度，当下的中国公民，依法组建公众团体并有效开展活动，积极参与包括网络在内的公共领域的思想交流和辩论活动，以促成公共空间的早日形成，是树立和培养公民精神的现实途径，是确保公共利益实现的位于“下”的精神基础。

（作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院）

（责任编辑 谭 力）