认真总结 积极推进——浦东新区探索“大部门制”改革的思考及建议

○李 乐

认真总结 积极推进
——浦东新区探索“大部门制”改革的思考及建议

○李 乐

开发开放20年来，浦东新区在行政体制改革方面一直坚持“小政府、大社会”理念，探索建立了初步具有“大部门制”特征的行政体制架构，为快速发展提供了强有力的体制机制保障。但在探索实践中仍面临着一些困难和亟待解决的问题，需要认真总结和深入思考，以利于”大部门制“改革的积极推进。

一、浦东新区“大部门制”行政体制改革的主要特点

1.坚持“小政府、大社会”的管理理念。浦东开发开放以来，“大部门制”行政体制改革的探索主要经历了开发办（1990年-1992年底）、党工委和管委会时期（1993年1月-2000年8月）、建政至与原南汇区合并前的时期（2000年8月至2009年8月）、大浦东时期（2009年8月至今）四个阶段。浦东在历次体制调整中始终坚持“小政府、大社会”这一理念。浦东新区管委会成立时的定位就是一方面要具备准政府的应有职能，另一方面又不能成为传统政府体制的翻版，而要有新架构、新思路，以适应市场化、国际化、现代化的需求。据此，浦东一开始就选择并创建了“大部门制”系统综合设置的政府管理体制。

在当时传统的行政生态环境里，这一体制也面临了各种压力和猜疑。从实际效果来看，浦东这一管理体制实现了职能转变与精简机构的统一，客观上促使各部门集中精力搞好宏观决策、管理和服务，减少了政府对微观经济社会事务的干预，使社会、企业有比较宽松的发展空间，对开发建设起到了促进和保障作用。

2.机构按模块化综合设置。浦东根据大城市辖区的管理特点，探索了政府机构按职能模块化综合设置，对区级政府基本职能进行总体划分，探索职能大口综合设置模式，不强求机构设置上下对应，初步体现了“大部门制”的要求。如成立浦东新区环境保护和市容卫生管理局，统一承担新区环保、市容、市政、水务、绿化等城市管理综合职能等。此外，浦东于1998年在全国较早建立了“一门式”服务机构。2006年，浦东建立市民中心，将382个办事项目统一纳入市民中心受理。

总的来看，政务类、宏观调控类、市场监管类、社会管理类机构加强，政府机构设置的综合性、协调性不断提高将是今后政府机构改革的方向和趋势。从浦东的运行情况来看，机构模块化设置有利于打破部门壁垒和部门封锁，集中和整合资源，有利于人、财、物等在一个更大部门制内流动，有助于降低协调成本，加强行政协调。此外，浦东新区机构设置还拓宽了部门的横向覆盖范围，“合并同类项”，宽职能、少机构，减少部门边界，消解职能交叉，让一件事尽可能由一个机构管理或以一个机构管理为主，可以在一定程度上解决“龙多不治水”、“争功诿过”等矛盾，节约了行政成本，提高了政府效能。

3.运作机制力求透明高效。浦东积极探索完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制，提高行政效能和透明度。一是试点开展依法监察、绩效管理，提高政府执行力。探索建立了体制内的监察制、体制外的投诉制、自上而下的问责制、社会化的评估制等四项制度。二是听政于民、问计于民。建立区长网上办公会等经常性听取群众意见的渠道和载体，努力使各项事关群众切身利益的重大决策更加科学、民主。三是推进“透明政府、廉洁政府、效能政府”建设。完善政府信息公开的机制和办法，加快推进电子政务平台建设，加强对“三公”部门和资金、资产、资源等的监督。浦东还积极探索服务前移、流程简化、便捷高效的运作机制，从行政审批制度改革入手，从2001年开始进行了四轮行政审批制度改革，将审批事项从724项精简到220项。

二、浦东新区“大部门制”行政体制改革的难点问题

1.在政府职能转变方面尚有较大改革空间。

一是“小政府、大尾巴”的情况比较突出。政府机构到底以多少为宜，并无定论。机构改革也并非就是机构撤消或减少，还应包括政府职能在不同机构之间的重新分配等内容。“小政府、大社会”不仅是减少机构和编制数量，更重要的是职能设置要科学合理。浦东新区虽然采取了机构综合设置的办法，减少了机构，但政府职能总体上来说并未减少。从职能上来说，新区政府还不够“小”。同时，一些政府机构由于自身力量不足，把一些行政事务转移到了所属事业单位，导致大量事业单位的行政化和相对膨胀，出现了“小机构、大尾巴”的局面。因此，“小”不仅是数量的少，更应是真正从转变政府职能的本质要求出发，推进职能的优化配置。

二是政府自身定位尚待进一步明确，还存在一定程度的“越位”、“缺位”、“错位”现象。目前，综合管理职能与专业管理职能配置还不科学。浦东仍存在不少与现代政府要求有差距的问题，如政事、政企关系尚未完全理顺，部分事业单位和开发公司承担了部分政府职能；重视事前审批，事后监督不够；强调行政管理重于公共服务等等。许多部门的核心职能仍停留在传统模式，与浦东在全国经济发展布局中的功能定位不相适应。

三是“大社会”培育力度有待加大。凡是社会自身能够调节的关系,能够解决的矛盾,能够管理的事务,就应当尽量由社会自身去协调,而不应当由政府包办。目前，在法制环境、政策配套、管理体制、社会认可等方面，新区民间组织发展的环境还不尽理想。同时，民间组织的行政色彩较浓，自身服务能力不强，对政府依赖性大，作用发挥不明显，难以通过社会化手段获取支撑自身发展所需的人力、项目和资金，难以形成社会公信力和行业影响力。

2.政府组织结构尚待进一步优化。

一是存在上下“不对口”、左右“不对等”的问题。从上级条线部门来说，在下改上未改、己改人未改的情况下，虽然浦东通过“在一个部门挂多个牌子”的办法，力求解决上下对口的问题，但这种对口在实际运作中往往还是被视作“不对口”。由于无法与条线对等对应，在市里有关条线部门开会、考核、评优以及有关事项协调上都受一定影响。从横向比较来看，由于浦东的组织机构多是综合设置的，往往一个处室履行其他区一个局的职能，却又没有一个局的决策权限，这在客观上拉长了决策链条，影响了决策效率。

二是部门之间和部门内部存在“物理拼接”、未形成“化学整合”现象。部门之间存在封锁现象，信息共享不充分，致使部门壁垒在一定程度上存在，各部门之间形成一个有机的管理服务系统还存在一些障碍，降低了行政效率，增加了行政成本，联动和协调机制还有待强化。如规划和土地部门并未产生预期的互相监督作用；下级部门与上级部门之间、综合管理部门与专业部门之间存在信息不对称等。另外，在一个部门内部的各处室之间也存在“化学整合”不够的问题，距离实现“无缝衔接”还有一定差距。

三是机构设置有待进一步优化。部门间关系尚未完全理顺，存在职责交叉与空白现象。例如，一些部门也存在职责交叉的情况，如内贸、物流管理、循环经济、现代服务业等职能方面，新区发改委、经信委、环保局等存在交叉；在金融服务方面，金融服务局与陆家嘴功能区；在招商引资方面，投资办与经信委等在一些职能方面也存在交叉；此外，还存在一些部门权责不一致的情况。

3.政府管理方式、运行机制有待进一步改革。

一是“一门式”服务尚未完全落实，还存在部门之间推诿、扯皮现象。如在有的“一门式”服务中，企业、公民仍需要向不同的政府部门甚至一个部门的不同处室分别提交相同的材料，不仅增加了企业、公民的成本，也影响了效率。目前，新区市民中心、政府门户网站、市民热线的“门、网、线”仍属不同部门管理，资源相对分散，未能充分发挥整体效应，增加了运行成本。

二是审批流程环节仍相对复杂的问题。如行政管理流程整合中的基本建设项目审批问题，基建项目审批从立项、规划到施工许可证有诸多环节。由于审批权限分属，各个条线对行政管理权限的划分标准不一样，计划、外资部门按产业目录分类和投资规模划分审批权，规划按重要地区和非重要地区划分审批权，环保部门依据审批环境影响评价建设项目目录进行审批分工，造成了审批时间长、服务对象时间成本高的问题，影响了办事进程。

三是政务公开工作和电子政务建设有待增强实效。浦东电子政务硬件投入大，但目前对优化行政管理运行机制方面的效用还比较低，政务公开监督机制和监督网络尚未系统建立，政务信息对经济活动和社会事务的引导和服务作用尚未完全体现，政府各部门的网络信息与管理不统一，政府网络仍只发挥信息窗口作用，还没有真正成为统一办事平台。

新区政府在“大部门制”改革方面存在以上瓶颈问题，客观原因是政府管理体制改革是个系统工程，单兵突进难度较大。首先，区级地方政府的行政管理体制改革需要国家层面的综合配套，难以脱离历史阶段向纵深推进更远。我国还将长期处于社会主义初期阶段，在客观上还需要政府在经济社会发展方面发挥重要的宏观管理作用，政府管理体制改革难以超越历史阶段。其二，区级地方政府的行政资源局限性较大，行政体制改革不能脱离区级政府定位。浦东新区相比深圳市，缺乏“地市级”行政资源和立法权限，行政体制改革必须更多受制于上下左右的关系，同时要考虑行政相对人（市民）的整体情况。因此，浦东改革先行先试的难度相对深圳市要更大，只能从现状实际出发，循序渐进。

三、有关对策建议

1.进一步转变政府职能，加快政企分开、政事分开步伐。判断政府的小或大，不仅是机构数量和行政编制数量少，更重要的是转变政府职能，提高行政运行效能，降低行政成本。要继续强化宏观政策引导、市场监督管理和社会公共服务职能，弱化微观经济管理和行政审批职能，积极采取措施减少或取消微观经济活动中的管理权和制约权。在政企分开方面，要理顺新区国资委与国有开发公司（集团）之间的关系，放开企业经营管理权，凡是应该由企业自主行使的生产经营和投资决策权，要由企业自行决定，政府不应包办企业投资决策，直接干预企业正常的生产经营活动。在政事分开方面，要采取分类改革、稳妥推进的思路，妥善处理公共服务与现有事业单位改革的关系，调整现有事业单位与政府部门的关系，将改革条件成熟的事业单位逐步成为按照公共服务需要独立运作、自主运行的组织。

2.继续加快推进行政审批制度改革。进一步减少和规范行政审批，建立相对集中的备案、审批机制，健全工作流程，简化报审材料，限定审批时效，提高审批效率。对法律不限制的领域，政府部门不再设立审批权限，逐步改为备案制，由投资主体自行决策，自担风险；对依法需要保留的审批项目，逐步实行承诺制度公开；凡相对独立且相近的审批事项，相关部门提前介入，探索推行并联审批。以国家综合配套改革试点为契机，积极向国家争取尽快撤销不适宜继续审批的项目，同时，加强后续监管，防止已撤销的审批项目发生反弹。

3.加大社会民间组织培育力度。“大社会”的内涵是社会自我管理、自我发展的能力。没有大社会的环境，小政府的体制格局无法实现。优化民间组织生存和发展环境，具体来讲主要包括政府要在机构、职能、资产、人员、住所等方面与各类社会组织脱钩，按照民间化、市场化、独立化要求取消行政从属关系；支持民间组织发展，将技术性、协调性、评估性、行业性事务转移到民间组织。新区政府对承接职能转移的民间组织要在资金、税收、人才建设方面加大政策支持力度，完善向社会中介组织购买专业服务的机制。

4.提高政府运作的开放度、透明度和便捷度。扩大政务公开和公众参与，加强业务流程和服务模式创新，促进管理手段现代化；探索推进政府管理质量认证，在政府各部门中由外围到核心，循序渐进地开展标准化认证，通过标准化建设规范运作程序，约束行政行为，提高行政效能。在现有政府及各部门网站基础上，整合行政信息平台，解决重复建设、信息荒岛和信息孤岛现象，依托网站间的互联互通全面推进办公自动化、网络化，着力提高信息化建设投入的实效性。同时，要深化改革政府行政效能综合评估办法。探索引入社会评价机制，制定以公共服务为取向的绩效评估标准和奖惩考核办法，实施组织考核和人大代表评价、政协委员评价、企业代表评价、社区代表评价相结合的多方联合评价，通过监督机制提高政府依法行政能力和服务水平。

（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）

（责任编辑 李海生）