农村土地管理工作的根基何在

马俊山

土地问题是三农问题的核心议题之一,因此,农村土地管理工作极其重要。但是,土地行政管理部门在农村土地管理中基本不作为,农村土地管理工作几乎无根基可言,却是不争的事实。由于长期以来存在着这样的事实,导致农村土地纠纷层出不穷,牵扯乡村干部大量精力。

细碎与分割的农村土地管理体制

农村土地按照用途可分为五大类:农业用地(即耕地,以下简称“农用土地”)、林业用地(以下简称“林用土地”)、畜牧业用地(以下简称“牧用土地”)、渔业用地(以下简称“渔用土地”)、非生产性建设用地(以下简称“建设用地”)。

根据《中华人民共和国土地管理法》第5条的规定,国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。但同时,由于我国很多法律具有部门法性质,《土地管理法》第11条又规定,确认林地、草原的所有权或者使用权,确认水面、滩涂的养殖使用权,分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。由于存在这些立法,在五大类农村土地中,土地行政管理部门实际只对在农村土地总量中占比重很小的非生产性建设用地进行管理。

对于农用土地管理,也许人们普遍认为,这理所当然是土地行政管理部门职责范围内的事务。但事实是,对农用土地管理的主管部门却是农村经营管理部门,属于农业行政管理部门职责范围内的事务。从农用土地的登记,到承包合同的签订、经营权证的发放及变更登记等日常管理,基本与土地行政管理部门无关。只有当农用土地转变为建设用地时,土地行政管理部门才参与进来。对于是否突破18亿亩耕地红线这一问题,真正面对媒体与公众的,却是不具体管理农用土地的土地行政管理部门。

对于林用土地,由于《森林法》把确认林木的所有权和确认林地的所有权与使用权混为一谈,使土地行政管理部门也失去了对林地的管理权,只有在林用土地转为建设用地时,才能看见土地行政管理部门的“身影”。在基层,遇到与林地有关的土地纠纷,乡镇政府都是安排林业部门参与调查处理,土地行政管理部门很少参与。

对于牧用土地和渔用土地,由于立法所限,土地行政管理部门同样不能行使管理权。

在人多地少的国情下,在实施最严格土地管理的政令下,却由于法律带有部门立法的性质等原因,造成了细碎与分割的农村土地管理体制,不能不说是极大的遗憾。

实际上,农业、林业、牧业、渔业等农业行政部门的主要职责和精力,应专注于行业管理和生产发展上,土地管理本就不应是分内之事,因此,在土地管理上,投入的人财物力不足,管理的效果也就不可能很好。

非技术手段下的农村土地登记工作

地籍即土地的户籍,是指反映土地的权属、坐落位置、土地界址、土地用途、土地等级、土地面积和户名等基本情况的资料。在对农村土地的地籍管理工作中,搞好土地登记工作具有十分重要的意义。在新中国建立60多年、改革开放30多年的背景下,农村土地登记工作的制度和成果理应是相当健全和完善的,但现实并非如此。

在农用土地登记方面,自改革开放以来,先后开展了三次全面的农用土地登记工作:第一次是1982~1984年,由于实行土地承包到户政策的需要,以村民小组为单位,对农用土地进行了实地丈量,由此產生了农用土地的基础数据。第二次是1996年以后,由土地行政管理部门开展的土地利用变更调查和第二次土地详查。第三次是2003~2004年,为了依法完善农村土地二轮延包工作,在各级政府的组织下,以农村经营管理部门为主管单位,开展了农村土地登记工作,并据此向农村集体土地承包人颁发了《土地承包经营权证》。

第一次和第三次农用土地登记工作,是由乡村干部组织当地农民采用竹竿或木棍丈量的方式进行的,其长短和标准五花八门。同时,在土地四界填写方面,大量存在着张三的承包地抵李四的承包地,李四的承包地与王五的承包地接界的现象,无法用坐标或定点的方法确定土地的四临界限。因此,这两次农用土地的登记纯粹是行政性粗放型土地登记,而非技术手段下的登记。由此产生的农村土地权属纠纷众多,农用土地的相关数据缺乏真实性。

对于土地行政管理部门自身开展的第二次农用土地登记,其真实性和数据可用性同样令人质疑:一是业务人员对照一定比例尺的航空照片进行勾画核对,再进行相关计算,每一块地都存在误差,汇总起来的误差就是一个不小的数字。二是其登记并没有对应分解承包农户是多少承包地。某一块农用土地,土地行政管理部门登记的是5亩,如果这块地由3个农户承包,这3个农户《土地承包经营权证》上的相应面积之和肯定不是5亩。三是农用土地的数据必须是与相应权属挂钩,数据应该直接应用到《土地承包经营权证》上来,从而使土地的权利与义务相衔接,而现实却是与之脱节的。四是从国家管理的角度看,对于每一块农用土地,必须由权威部门发布权威数据。农用土地的利用状况随时都在发生变化,因此,加强农用土地的动态管理,对《土地承包经营权证》进行实地的年度审核,才有可能产生真实的农用土地数据。显然,土地行政管理部门对《土地承包经营权证》的日常管理是置身事外的。

在林用土地登记方面,湖北省按照省政府要求,2004年底以前,各地必须完成林地林木权属登记及证书换发证工作,此项工作的主管部门为林业部门,具体组织方式与耕地的登记办法一样,仍然属于行政性而非采用技术手段登记。例如,对于林地的面积,多数情况下是采取估计的办法确定某块林地有多少面积,而不是实际丈量。因为林地多处在山岗丘陵,如类似三峡峡谷、溪河峡谷地区的林地,根本就无法丈量。同时,对林地四界的描述也难以做到专业和科学。在不同时期的政策要求将农村耕地、林地“一分到底”的背景下,必然导致大量的林地权属纠纷。

在建设用地登记方面,这里主要指农村宅基地登记。1986年开展对农村居民宅基地的土地清理发证,规范管理开始起步。1992年前后对宅基地进行土地登记,后因中央减轻农民负担政策的相关规定,缺乏工作经费等原因而停止。目前,农村居民宅基地登记的遗留问题众多,亟待处理。

分析农村土地登记工作,按照用途占比较大的农用土地及林用土地登记,有这样几个特点:一是每块土地的面积没有哪个部门发布的是权威数据;二是登记手段和方式主要是在乡村组干部的组织下,依靠社会力量进行的非专业性技术手段登记;三是对土地权属四界的描述极不规范;四是农用土地、林用土地、牧用土地、渔用土地、建设用地之间的转换,在相应土地权证上不能相互衔接。

加强农村土地管理工作的建议

由土地行政管理机关履行统一管理职能。由土地行政管理部门对包括农用土地、林用土地、牧用土地、渔用土地、建设用地在内的所有土地进行统一管理,不仅十分紧迫,而且也是土地行政管理部门自身业务管理工作的需要。如果《农用土地经营权证》《林用土地经营权证》《牧用土地经营权证》《渔用土地经营权证》《建设用地使用权证》均出自于土地行政管理部门,在国家实施退耕还林、退耕还草的背景下,存在农用土地转为林用土地、牧用土地的问题;还有在耕地上开挖鱼塘,建设用地转为其他用地、其他用地转为建设用地、将林地变为耕地,由于自然灾害冲毁耕地、河道改向水面下的土地变为耕地等等,其权证内的登记项目的动态管理在一个部门管理下,就能够得到很好的处理。这显然是细碎与分割的农村土地管理体制不能实现的管理目标。

使用专业技术手段进行土地登记。从加强土地管理的角度,从为人民群众提高服务质量的角度,都要求使用专业技术手段进行土地登记,包括使用航空照片、遥感技术及实地测量等。只有采取专业技术手段,才能产生每一块土地的权威数据。

制定土地登记五年和十年规划。土地登记是一项技术要求高、投入财力大、耗费人力多、时间跨度长的工作,同时也是一项长期性的工作,因此,搞好土地登记工作,制定五年、十年甚至更长时间的规划十分重要。对农用土地、林用土地、牧用土地、渔用土地、建设用地的登记有一个先后顺序问题。对于建设用地,土地管理部门已有较完备的资料,以后要做的工作主要是对农村居民宅基地的清理登记。在其他用地中,对农用土地的登记无疑需要优先安排,因为这是加强耕地管理的最基础性工作。对农用土地的登记,最长时间应在10年规划期内完成。对于林用土地、牧用土地、渔用土地的登记,可以在较长时间的规划期内根据难易程度分期完成。

制定完善土地登记规则。在土地登记之前,要经过大量的、不同土地情况的详细调研,制定完善的土地登记规则。对于农用土地,不仅要求登记的面积准确,同时,要求相邻四界也准确无误。对于林地,要求面积准确可能有较大难度,但至少对相邻四界的描述,要通过建立坐标或定点等多种方法定位,最终经得起法律的检验。尤其是对各种类别土地相邻四界的确认,需要履行必要的法律手续,其难度很大,这也需要在土地登记规则中体现出原则性和灵活性。

土地登记结果在土地权证上的应用。土地登记结果的应用,首先应体现在土地行政管理部门对《农用土地经营权证》《林用土地经营权证》《牧用土地经营权证》《渔用土地经营权证》《建设用地使用权证》的统一发证工作中,避免目前土地部门的数据与这些权证的登记数据相脱节的现象,体现土地数据的权威性。同时,加强农村土地管理工作的最重大政治任务是:中国需要依靠自身的力量来养活自己,因此,实施最严格的耕地控制是当务之急。土地行政管理部门对耕地的管理,不仅要有宏观的控制目标,而且要有微观的管理手段和措施,要把宏观目标具体分解到《农用土地经营权证》持有人身上,这样才能做到耕地家底清楚,宏观管理与微观管理相统一。对《农用土地经营权证》的持有人来讲,也必须体现权利与义务的统一,土地经营者必须按照规定的用途进行经营,否则,就要受到法律的处罚。只有这样,在回答是否能够控制住18亿亩耕地红线问题时,土地行政管理部门才真正有底气。

建立土地类别变更的审批制度。对于农用土地、林用土地、牧用土地、渔用土地、建设用地之间的流转,法律应明确规定相应的审批制度。在我国耕地资源十分紧张的情况下,应严格控制农用土地转为其他用地。对于审批管理部门,应由流出土地的行业主管部门进行审批:由林用土地转为其他用地的,由林业部门审批;由农用土地转为其他用地的,由农业行政部门审批等等,这样才能体现土地管理的严肃性。

加强土地权证的年度审验。目前,各种土地权证还没有建立年度审验制度,这种状况使土地的使用与变动情况不明,而仅仅依靠卫星图片不能反映真实的土地变动情况。对于土地的变动情况,除了借助卫星图片等工具和手段外,由土地行政管理部门进行实地的年度审验是十分必要的,而且也是必须做的一项最基础性的工作。

加强基层土地管理队伍建设。在乡镇机构改革,各级土地行政管理部门实行垂直管理体制以后,乡镇土地行政管理部门的力量已经大大弱化,其人员能够把国家建设用地、农村居民宅基地管理好已十分不易,对于上述大量的土地管理业务工作,现有人员是难以完成的。对于新的土地管理目标和业务工作,要求在加强基层土地管理队伍建设方面下大工夫,以满足形势发展的需要。