排污权有偿使用政策的寻租博弈分析3

王 珂 毕 军 张 炳

(南京大学环境学院污染控制与资源化国家重点实验室,江苏南京210093)

排污权有偿使用政策的寻租博弈分析3

王 珂 毕 军 张 炳

(南京大学环境学院污染控制与资源化国家重点实验室,江苏南京210093)

现行的环境规制为政府部门和企业提供了过多的寻租空间,可能使得环境管理效果和政策公信度下降,导致社会总福利受损,公众的利益被牺牲,因此应当对寻租行为采取积极有效的防范措施。本文系统分析了排污权有偿使用政策制定、实施和延续全过程中可能存在的寻租途径,包括游说政府,逃离管制范围,占有配额,拖延缴费,降低核定量和再分配收益。针对三种造成环境质量下降的逃避付费类寻租行为构建了政府、排污企业和公众的三方博弈模型,论证了寻租行为必然带来社会总福利的下降,并用逆推归纳法得到公众参与下环保局和企业的寻租期望值,筛选出了公众举报率,举报成本,企业违法成本,寻租成本等对企业寻租决策影响较大的因素。从完善法规制度和鼓励公众参与两个方面,对减少排污权有偿使用政策中企业的寻租动力,从根本上消除寻租行为提出了相应的政策建议。

排污权;有偿使用;寻租;博弈分析

环境规制中寻租行为不仅会导致社会资源的浪费[1-3],环境管制效果下降,政策的公信度下降,部分寻租行为还会导致环境质量的下降和环境容量资源配置不经济,影响总量控制目标的实现。企业为了降低成本采取的贿赂、游说等寻租行为需要消耗社会资源,塔洛克分析了这部分没有被用于生产的资源造成的危害[4]。此外,尽管寻租行为是政府职员和企业的双向活动,但在公众利益和环境质量息息相关的情况下,环境规制中的寻租行为可能导致实际排污量超过环境容量或预定的排污总量,从而降低环境质量,极大地影响了公众的利益。公众有权利通过监督制约环境规制中的寻租行为,维护环境安全,遏制环境恶化。分析政府职员、企业和公众三者的寻租博弈关系和收益分配结果,有助于了解环境规制中寻租行为产生的机理并寻找预防措施。江苏省从2007年开始开展太湖流域主要水污染物(COD)排污权有偿使用政策,希望通过对COD排放权的有偿使用实现环境容量资源的产权化,并将环境负外部性的内部化。然而,排污权价格的提高同时也提高了企业寻租的期望收益,加上政策初期制度不完善,可能为寻租提供较多的途径[5]。遏制、惩处腐败已成为中国实现可持续发展战略的一个重要因素[6],以排污权有偿使用政策为例,分析环境规制中的寻租行为,探讨减少寻租行为的措施有着重要的现实意义。

1 排污权有偿使用中的寻租途径分析

有偿使用政策在客观上无法避免寻租的风险。由于政府掌握政策制定和修改权,监测核定权,排污权分配权,租金收缴,再分配决定权等权利,在面对企业寻租的时候是否滥用职权,从中获取部门利益是一个不可回避的问题。排污权有偿使用政策是指在市场经济环境下,环保部门制定排污总量控制指标,将此指标按一定的原则和方法,以有偿排污许可指标的方式发放给排污单位。企业必须申请并购买到排污指标才能进行排污,同时企业可将指标作为“有价资源”“储存”起来以备自身扩大发展之需。政策可以使企业单纯的治理污染行为转变为企业自身的经济活动[7],政策实现了环境外部性的内部化,同时也增加了企业遵守政策的边际成本,增大了寻租的收益空间。企业可能通过寻租抵制政策的制定和执行,逃避支付租金从而减少遵守政策的成本,或者通过获取特批配额和再分配资金实现收益最大化。

在排污权有偿使用政策中,寻租途径覆盖政策制定,实施和延续的全过程,寻租途径的多样化增加了寻租发生的可能性。环保局拥有政策制定和修改权、管制对象划定权、排污权分配权、租金收缴权、监督监测权等再分配决定权,这六种权利都可能成为行政部门及其人员用以进行权钱交易的资本,以及企业寻租的目标。对应上述六种权力,按照政策实施的时间先后顺序,将寻租行为进行归纳,见表1。首先,政策制定阶段可能存在的寻租途径为企业游说政府,常表现为污染企业组成的利益集团向政府职员进行贿赂、游说,例如要求降低排污收费水平等,以达到削弱环境规制的目的;然后,政策实施阶段可能出现的寻租行为包括:逃离管制范围,占有配额,拖延缴费,降低核定量等,模糊的政策规定可能为政府提供过度的自由裁量权,为企业寻租提供途径:最后,政策延续阶段,企业还可能通过寻租行为从再分配过程中获益,由于地方环保部门对有偿使用费具有主要的分配权(再分配的资金90%缴入同级国库,作为地方环境保护专项资金管理),而且分配权的过程中地方环保局拥有独立的自由裁量权,不受其他机构的影响,企业对再分配收益特权的争夺可能引发寻租。

表1 排污权有偿使用政策中可能存在的寻租途径Tab.1 Possible rent2seeking approaches in Compensated Use of Emission Permits Program

从企业的寻租动机来看,多数寻租行为属于逃避付费类,包括削弱政策、逃离管制范围、延迟缴费和降低核定量,其中削弱政策、逃离管制范围、降低核定量三种寻租行为还伴有超过环境容量的排放,直接导致环境质量的降低。延缓缴费的寻租行为不会直接影响环境质量,但实质也是企业逃避及时支付有偿使用费。和所有的寻租行为一样,配额特批和再分配环节的寻租行为尽管同样会造成社会资源浪费,政策公信力下降,使得福利分配失当,但是不会直接对环境质量造成影响,因此从环境管理的角度看逃避付费类寻租危害相对较大。

2 公众参与下寻租博弈模型

根据排污权有偿使用政策中寻租行为的特点,选择直接降低环境质量的逃避付费类寻租行为作为重点分析对象,参考委托—代理博弈模型[8]构建包含公众参与的企业和政府间的博弈模型,如图1所示,按照决策顺序博弈方依次为寻租企业,环保局,公众。其中,A为排污企业通过寻租行为避免支付的部分或全部有偿使用费,其上限是所有配额的有偿使用费的总和 T,因此A1;P表示公众举报的概率,P′表示政府接受企业寻租的概率;U(,,)表示各博弈方的福利结果。设定在有偿使用政策框架内,有偿使用费是排污企业应该缴纳的环境成本,看作沉没成本,企业通过寻租行为避免支付的部分或全部有偿使用费A看作为企业寻租的毛收入,减去上交给环保局的贿赂费用xA(x由企业和环保局协商决定),再减去寻租行为本身耗费的私人成本 R,这里特指交际费用,如喝茶,宴请,交通费等,不包括上交环保局的费用 xA,(1-x)A-R为企业寻租的净收益。只有(1-x)A-R>0,企业才可能决定寻租。

排污权有偿使用政策过程中的寻租行为必然会导致社会社会总福利的下降和,以及利益分配结果的不公。从图1可见,环保局、排污企业和公众三者在开始状态下的收益是公平的,都为0,社会总福利U1=0;在企业寻租行为被政府拒绝的情况下,只有企业承担了私人成本 R,公众福利并没有受到影响,社会总福利U2=-R,意味着企业寻租行为本身浪费了社会资源;在寻租行为成功且未被惩治的情况下,社会总福利U3=(1-k)A-R,因为 k>1,所以U3<0,社会总福利有所下降,而且此时利益分配明显不均衡,环保局和企业的福利上升,而公众的福利遭到了极大的牺牲。由于部分寻租行为可能导致环境质量的恶化,直接影响到当地公众的利益,因此公众有权利揭发寻租企业和相关政府公务员,从而维护自身的权利。通过逆序归纳法,按照公众,政府到企业的顺序分析影响各主体寻租的期望收益及影响因素。

图1 企业和政府,公众的三方寻租博弈过程及福利结果Fig.1 The process and welfare results of rent2seeking game among factories,government and the public

只要寻租行为不发生,公众的福利就是最大的,因此只要举报成本不高,公众的策略就是举报寻租行为。如果公众参与不足,可能导致举报概率 P的下降。考虑 P为无穷小的极端情况,即公众几乎不对寻租行为进行干预,因为 A

环保局接受寻租的总期望值 E2=(1-P)×(xA)+P×(-m2A),其中(1-P)×(xA)表示获得的收益,是接受寻租的动力来源;P×(-m2A)表示遭受的损失,是寻租博弈的约束量。被举报的概率 P和被惩罚系数m2两者都是制约寻租行为的重要因素,其中公众参与是不可或缺的因素。已论证了只要公众参与缺失,P×(-m2A)约束就无效,而此时(1-P)×(xA)≈xA,环保局接受寻租的总期望值 E2≈xA,意味着此时博弈的约束几乎无效。

企业寻租的期望值公式为 E1=P′{(1-P)×[(1-x)A-R]+P ×(-m1A-R)}-(1-P′) ×R,其中(1-P)×[(1-x)A-R]+P×(-m1A-R)表示政府接受寻租时企业的期望收益,有偿使用费A是寻租的收益来源和企业采取寻租的动力所在,同时 x、R、P、m1越小,企业寻租的期望收益越大。x取决于寻租途径,当寻租途径较多时企业的选择余地较大,因此寻租行为的市场均衡价较低,当寻租途径较少时,相关政府职员可能人为地抬高 x。-(1-P′)×R表示政府不接受寻租时企业的损失。政府接受寻租的概率 P′与公众举报率P、法规中惩罚系数 m1,m2成反比,企业一般对私人成本 R、m1、m2一般比较明确,可以通过估计 P的大概值来估计 P′。因此在实际决策中,只要公众不举报情况下寻租的期望收益显著大于私人成本 R,再加上 P或m1,m2较小,企业就有可能选择寻租行为。

3 减少排污权有偿使用政策中寻租行为的措施

杜绝寻租行为的根本方法是减少企业在决策时选择寻租的动力,根据逆序归纳法的分析结果,可行的措施可归纳为两方面:①完善法规和制度,包括在法规中明确政策边界,减少寻租途径,提高寻租的贿赂成本系数 x;在政府的内部管理规章中增加对寻租行为的预防条款,提高寻租的私人成本 R;增加惩罚条款,提高惩罚系数 m1,m2;②提高公众参与度,包括公开信息,提高 P;畅通投诉渠道,降低 C。在 R,m1和 m2提升空间有限的情况下,提高公众参与对于提高寻租行为的风险具有至关重要的作用。

3.1 完善法规制度,加强预防和惩罚

完善的政策制度,可以有效切断寻租途径,减少政策制定和实施阶段的寻租行为[10]。完善的排污权有偿使用制度可以使政策的管理范围和实际的环境管理需求相适应,使法定污染物排放量和实际排放量的差额不断缩小,使得政策公平性显著提高,寻租成本和违法成本大大增加,企业遵守政策的意愿显著提高。

增大寻租的私人成本 R以及m1,m2具有较强可操作性。具体措施包括:①在法规及部门规章的中增加以预防为目的纪律条款,例如防止环保局公务员和受到环境管制的企业相关人员私下参与除公务以外的娱乐,交际活动;②在罚则中明确规定对违纪的部门工作人员实行严厉的惩罚;③建立监督检查机制,对政策执行情况进行定期检查;④加快试点政策上位法的制定可以增长寻租链,从而大大增加寻租的私人成本 R。排污权有偿使用政策尚处于试点阶段,上位法和上级监管存在缺失。政策的实施机构是地方先于国家,地方环保部门既是政策的制定者,又是监管和执行者,寻租链过短,企业贿赂对象的增加可以大大增加寻租成本 R。

提高贿赂成本系数 x必须着眼于政策制定到实施的全过程,弥补所有可能出现的寻租行为的政策漏洞。明确的法规限制了政府的自由裁量权,可以有效地切断寻租途径,大大提高政府接受寻租的风险和企业的贿赂成本。以排污权有偿使用政策为例,现有政策中存在寻租隐患的漏洞及完善措施见表2。首先,在政策制定阶段,选择市场化的手段来代替命令控制型政策,利用价格杠杆实现资源的优化配置的同时,政府对环境资源分配政策的修改权也得到了限制,从而减少了游说等前端寻租行为。然后,在政策实施阶段,应该明确法规制度,弥补法律漏洞,适当减少政府职员的自由裁量权,达到切断单个企业向政府寻租的途径的目的,同时还可以采用细化政策的方法减少寻租行为。“梯级”政策下,企业的寻租收益往往小于“一刀切”政策。以逃离管制范围为例,目前的有偿使用政策规定,凡年排放化学需氧量大于10 t的已建接管排污单位必须直接到当地环保局申购排放指标,而小于10 t的已建接管排污单位则不必付费,对一个年排放量略大于10 t的已建接管排污单位来说,如果成功地通过寻租行为成为“年排放量略小于10 t的企业”,就可以逃避支付约10 t的排污权有偿使用费。假设政府采用梯级收费,规定年排放量在5 t以上10 t以下时按照总排放量的半价收取而不是免费,那么该企业只能逃避支付约5 t的排污权有偿使用费。因此以“梯级”政策取代“一刀切”政策可以抑制寻租的发生。最后,在政策延续阶段,有必要完善收支两条线的资金管理模式,明确再分配的实施原则如对政策造成的弱者进行补偿,同时细化再分配的实施程序,并建立相应的监督机制,防止企业通过寻租对再分配收益进行争夺,保证再分配的公平公正。

表2 消除有偿使用政策中寻租行为的建议Tab.2 Policy recommendations to eliminate rent2seeking in Componsated Use of Emission Permits Program

3.2 公开信息,畅通公众参与渠道

根据公众参与下的寻租博弈模型的分析,寻租行为的产生实质是博弈过程排除了对公众利益的考虑。公众作为寻租行为的直接受害人,是寻租博弈中主要的约束力。如果公众的举报率过低,寻租行为将失去监督的制衡。因此提高公众参与对减少寻租行为有着重要的意义。普通公众可以监督信息的及时公布,政府应该在网络,报刊等媒体上公开政策条款、排污权分配,是否缴纳有偿使用费、有偿使用费再分配等信息,为公众举报提供依据,从而提高公众举报的概率P。在信息公开的同时还应畅通公众参与渠道,减少公众获取信息和举报的成本C,如采用电话投诉,信访,举报等。

除了完善传统的公众参与机制外,还可设立定期专家审核制度和行业监督机制来弥补普通公众参与的不足,增加政策实施阶段和再分配的公正性。专家不参与寻租利益的分配,作为局外人可以利用其专业知识,根据污染企业的行业特征,对企业生产和环保设备特征,对企业实际使用的配额量以及再分配的合理性进行公平公正的判断。此外还可以鼓励同类型企业的互相监督,企业通过对比自身的排污量和减排潜力,更容易发现同行业企业占用过多配额或者过多再分配资金的寻租行为,提升自身的社会形象的同时,有利于其在利益争夺中获胜。基于信息公开的市场竞争可以自发形成有效的监督的机制。

4 结 语

环境规制中的寻租行为的影响因素除了政策的完善程度,还有公众的利益和监督。在政策规则明确、具体的情况下,单个企业的寻租途径被切断,收益空间被压缩。但对于新的环境政策如排污权有偿使用,其完善需要一个过程,强有力的公众监督有助于杜绝寻租行为,为政策的健康发展提供良好的环境。公众作为环境质量的利益相关者,有权利也有动力监督环境规制的全过程,在企业、政府和公众的三方博弈中担当好约束寻租行为的角色。

寻租行为作为一种经济行为,在环境规制中的存在具有一定的必然性,政府应当在政策规章的制定、实施和延续的全过程对其采取积极有效的防范措施。目前由于排污权有偿使用政策法规体系不健全,监督机制很不完善,政策制定和执行全过程存在的寻租风险不容忽视。减少排污权有偿使用政策中的寻租行为可以从以下两方面入手:①完善法规制度,加强对寻租行为的预防,要求上级政府应加快制定上位法,地方政府应不断弥补政策漏洞,强化惩处力度,保障环境规制的公平公正;②公开信息,畅通公众参与渠道,通过信息公开为公众举报提供信息,并提供公众参与平台和鼓励,创新公众参与机制,通过加强监督举报减少政策制定、实施和后续再分配全过程的寻租行为。

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G ame2analysis of Rent2seeking in Environmental Regulation:A Case Study of Compensated Use of Emission Permits Policy

WANG Ke BI Jun ZHANG Bing
(State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse,School of Environment,Nanjing University,NanjingJiangsu 210093,China)

Excessive rent2seeking space is considered to be a major factor which declines the public trustworthiness and efficiency of current environmental policies in China,resulting in social welfare loss and public interest sacrifices.Thus preventive measures should be taken actively against rent2seeking behaviors.A systematic analysis is conducted to conclude all possible enterpirses’rent2seeking approaches in Compensated Use of Emission Permits Program like lobbying,escaping the regulative scope,applyingfor additional approval quotas,payment delays,tampering the monitor data,and benifiting more from redistribution,ranging from policy2making and implemening redistribution.Focusingon three fee2avoidance rent2seeking behaviors that lead to deterioration of the environmental quality,a rent2seeking game model among pollutant enterprises,government and the public is esteblished,and expected values are calculated.It is proved that rent2seeking behaviors result in welfare loss.Based on backwards2induction method,determinative factors of enterprises’rent2seeking decisign are figured out like report rate,report cost,violation cost and rent2seeking cost.Policy recommendation is proposed from two aspects,improving regulation and encouraging public participation in order to weaken enterprises’rent2seeking drive in Compensated Use of Emission Permits Program virtually.

emission permits;compensated use;rent2seeking;game2analysis

X196

A

1002-2104(2010)09-0095-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.09.017

2010-05-11

王珂,硕士生,主要研究方向为环境管理与政策分析。

张炳,博士,讲师,主要研究方向为环境管理与系统模拟,环境政策分析。

3国家自然科学青年基金(编号:70903030);江苏省自然科学基金(编号:BK2009250)。

(编辑:田 红)