新中国第一个《公文处理暂行办法》给我们的启示

邢培华 孟宪霞

新中国第一个《公文处理暂行办法》给我们的启示

邢培华 孟宪霞

1951年，中央人民政府政务院在北京召开了全国秘书长会议，讨论通过并颁布了新中国第一个《公文处理暂行办法》（以下简称《办法》）。这个《办法》颁布至今已近60年了，它是新中国建立后的公文处理办法和档案管理办法的执行标准，不仅是对我党和我国民主革命时期各根据地公文改革和档案管理办法经验的总结，而且为全国的公文改革奠定了基础，在新中国的文书学与档案学研究史上有着重要的意义。

（一）

从《办法》的内容来看，主要有文书处理与档案管理两个组成部分。

第一，《办法》制定和发布了我国公文处理原则、体式与公文处理程序。《办法》共有8章40条，附有10个附件。可以分为以下几个部分。

其一，关于公文处理的原则。《办法》指出，“公文是政府机关宣布和传达政策、法令，报告、商洽和指导工作，交流经验的一种重要工具。各级人民政府的工作人员须本实事求是、认真负责、为人民服务的态度，正确掌握运用，以达到密切联系群众，有效地贯彻政令与改进工作的目的。反对脱离群众、脱离实际的官僚主义和以办理公文为唯一工作的文牍主义；同时应克服粗枝大叶、推诿、迂缓、紊乱等不良作风。”又说，“公文的文字应简明、确切、条理清楚；处理应迅速、准确、周密，手续力求简便，并严格注意保守国家秘密。”

其二，《办法》规定了新的统一的文种，即7类12种。主要有：①报告、签报。对上级陈述或请示事项用报告。签报为报告的一种形式。②命令。颁布法律、条例、通则、决定、规定、办法或任免、嘉奖、惩戒、通缉、赦免以及指挥行政等均用命令。③指示。指导下级机关工作时用指示。④批复。答复下级的请示或报告事项时用批复。⑤通报、通知。对于使各机关（不分上行、平行、下行）周知的事项用通报。对于使特定的机关或人员知道的事项用通知。⑥布告、公告、通告。对人民公布法令性的事项时用布告，重大事件需要宣告国内国外周知时用布告，一般事件需要在一定范围内，对人民或机关、团体通告周知时用通告。⑦公函、便函。平行机关及不相隶属的机关行文时用公函，介绍、商洽、询问、催办等事得用便函。

其三，《办法》规定了公文的体式与要求。《办法》规定公文用纸，除任命通知书、奖状、布告以外，均以16开白纸为标准，直行竖写，自右而左，如需横写，必须自左而右。还规定了公文的文面格式。在公文体式要求中，《办法》强调了一事一文制度，明确了主送和抄送机关的责任，规定“主送”机关是主办与答复公文的机关，“抄送”机关是有关机关。《办法》规定，公文以用语体文为原则，并须加标点符号。公文写法务求简洁、明确、条理清晰、合于文法，切勿冗长杂乱。公文缮写、油印，必须整洁清楚，避免使用不易辨认的简字或草字，尤须校对无误。

其四，《办法》规定了公文处理程序。《办法》就新中国公文的行文关系与保密进行了规定。关于办理程序，《办法》规定了收文，分文办文，签发，缮、校、印，发文、归档各个环节的有关事项等。《办法》规定，各级人民政府间相互行文，一般以不越级为原则；但因特殊紧急问题必须越级命令或越级报告解决的，亦得越级行文。越级命令时，须同时抄送其直接下级；越级报告时，须同时抄送其直接上级。对于公文处理的期限，一般以不超过一周为限，强调过期应即声明理由。紧急公文随到随办。对于催办检查的有关注意事项，也做出了明确规定。

其五，《办法》的10个附件。①“政务院与所属各部门及各级人民政府行文关系的暂行规定”；② “政务院关于工作报告制度的暂行规定”；③ “大行政区人民政府委员会组织通则第五条条文”；④ “省人民政府组织通则第五条条文”；⑤“标点符号用法”；⑥ “公文用纸、稿面纸、稿心纸式样”；⑦ “来文登记表式样”；⑧ “电话或面洽公务记录单式样”；⑨ “案件交（移）办单式样”；⑩ “催办单式样”。通过这些附件，把公文处理的许多具体事项给予解决。

第二，《办法》制定了档案管理的原则与方法。按照档案界通常的研究与提法，一般都认为，1956年《关于加强国家档案工作的决定》对于我国档案工作制度的建立与我国档案事业的发展起到了非常重要的作用。但应该说，这个《办法》对于我国的档案工作的基本原则、分类体系、编号规则等有关基本问题做出了明确规定。

《办法》第7章用11条的篇幅，规定了我国档案工作制度与方法。《办法》第12条第7款规定，“文件发出后，原稿应即归档” 。第13条规定，“关于人民来信的处理，其收发文登记、编字、编号与存档，均应单独办理，不应与一般公文混杂，以便稽查”。

关于档案机构问题，《办法》第27条规定，“各机关应于秘书部门之下设置专管档案机构，其人员名额得视业务情形本精简原则酌定，在保守国家机密的要求下，严格掌握机关的档案” 。

关于档案工作的原则，《办法》第28条指出，“档案以集中管理为原则，其机关内部单位较多，办公地点分散的，得设立分档” 。

关于档案的分类体系，《办法》第29条指出，“档案的管理，应建立分类体系，由秘书部门的负责人，根据机构主管业务行政的性质和范围，按现实情况并照顾发展前途，通盘考虑制定” 。

关于档案编号问题，《办法》第30条规定，“档案应按卷编号，编号的方法，以便于检查为原则”。并指出，每卷应与卷面内，设文件目录，按收发文的先后次序逐件登记案由，并记明其页数。

关于归档文件的原则，《办法》第31条规定，文件批存或稿件缮发后，应即由收发单位归档。《办法》第33条规定，以一案一卷为原则。应按收发文的次序，顺序先作临时装订，俟全案结束后，再作正式装订，逐页依次注明页数，于装订处加贴标志并盖章。

关于调阅档案，《办法》第34条规定，应建立制度，手续力求简便，如调阅非本人经办的文卷或其他单位主办的文卷时，须有本单位负责人签名盖章。这里实际上讲到了档案利用问题。

关于档案管理，《办法》第35条强调，“档案于年度终了时应加以清理，按其历史价值和使用时效，分别留用、封存或销毁。销毁时应有秘书部门负责人慎密审查，造具明细表，报经上级批准，始得执行”。

关于档案保管，《办法》第36条规定，“档案的保管，应有必要的物质设备，以足够防止盗窃、水、火、虫、鼠的损害为最低限度的要求”。

从上述各方面内容来看，《办法》不仅是新中国建立初期文书工作的规定，也是关于档案工作的管理办法，它奠定了新中国档案工作的基本思想，为以后的档案工作制度建设打下了重要基础。在《办法》指导下，新中国的文书工作与档案工作顺利地开展起来。在此基础上，我国于1954年成立了国家档案局，批准了《国家档案局组织简则》。同年，在第一次全国档案工作会议上，通过了《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》，于1955年批准执行。为了加强档案事业的管理，1956年国务院发出了《关于加强国家档案工作的决定》，确定了我国档案工作的基本原则，在全面部署档案工作，推行文书处理部门立卷制度，统一归档制度，整理积存文件档案等方面取得了很大的进步，因此，这个《关于加强国家档案工作的决定》便被誉为全面建设新中国档案事业的纲领性文献。《办法》中关于文书工作与档案工作基本原则的思想，起到了非常重要的积极作用，它所奠定的基本思想在后来得到了积极的发展。

（二）

《办法》颁布已近60年了，但它所产生的影响与意义却是非常深远的。

第一，《办法》刷新了中国公文处理的历史。我国是文明古国，有着长达几千年的文明史，历史上也有着很多公文办理的标准与准则，但却都是直接为封建统治阶级服务的。历史上的封建统治阶级根本不会，也不可能制定一个为广大人民服务的公文处理办法。他们所制定的公文处理办法，可以说都是为统治阶级服务的，是剥削劳动人民和奴役劳动人民的。新中国成立初期，政务院及时地制定、公布、实施的《办法》，明确宣布新中国的公文是政府机关宣布和传达政策、法令，报告、商洽和指导工作，交流经验的一种重要工具。同时又要求各级人民政府的工作人员须本实事求是、认真负责、为人民服务的态度，正确掌握运用，以达到密切联系群众，有效地贯彻政令与改进工作的目的，还要求反对脱离群众、脱离实际的官僚主义和以办理公文为唯一工作的文牍主义，克服粗枝大叶、推诿、迂缓、紊乱等不良作风。这既宣布了新中国的公文必须为人民服务的性质，又指明了坚持实事求是与反对文牍主义的根本态度。《办法》所颁布各类文种的规定与实施，彻底废除了封建社会所形成的比如诏、诰、制、策、奏、题、表、章等封建文种，也废除了辛亥革命以来的比如谕、饬、申等那些带有封建余毒色彩的为北洋军阀和国民党政府所实行的文种，同时又是对我根据地和解放区形成文书处理与档案管理办法的统一和升华。

第二，《办法》巩固与扩大了革命战争时期的公文改革成果。众所周知，在新中国建立以前，我党经历了创立时期、第一次和二次国内革命战争时期、抗日战争时期和解放战争时期的斗争，还经历了许多革命根据地的建设阶段。在长达几十年的斗争中，我党和根据地政府形成了诸多公文处理办法和档案管理方面的文件。从我党多年所保存的历史档案来看，不外乎以下几个方面的内容：“一是有关抗日救国、推翻民族敌人，拯救中华民族的公文；二是有关推翻官僚资产阶级（即国民党反动政权），解放全国人民的公文；三是有关党的各项政策的实施，抓好社会改革、搞好生产建设、搞好社会秩序、搞好人民生活福利的公文；四是有关建设整顿、发展党、军队和各级革命政权的公文。”应该说，战争年代我党形成了一些好的传统，积累了一些好的经验。但是由于处在战争时期，有着环境恶劣、交通不便等原因，公文管理与档案管理难以做到全国统一与规范。这样，统一全国的公文处理与档案管理办法就随着新中国的建立而提上议事日程了。从某种意义上来说，《办法》的颁布与实施就担当起一个神圣任务。

第三，《办法》的制定与颁发，是新中国建立新型公文管理建设的开始。新中国建立初期，百废待兴。在《办法》颁布的同时，我国还发布了《政务院所属各部门各级政府行文关系的暂行规定》、《政务院所属部门各级政府行文关系的暂行规定》、《政务院关于工作报告制度的暂行规定》、《保守国家秘密暂行条例》、《关于加强文书工作和档案工作的决定》、《中共中央关于纠正电报、报告、指示、决定等文字缺点的指示》等一系列有关规定。这一系列文件，初步构筑起新中国的新型公文管理体系。在这一系列的文件中，《办法》占有重要的地位，起着重要的积极作用。潘嘉在她的《文书学纲要》一书，曾经高度评价说：“这一文件的公布是适时的，它是全国性的第一次关于文书工作的规定。内容全面具体，它统一了建国初期国家机关的文书工作，基本上克服了旧的文书工作方法在国家机关中的影响，为中华人民共和国国家机关的文书工作奠定了初步的基础。”刘国能也在《体系论·中国档案事业体系》中高度评价这个《办法》时说：“这是新中国成立后最早的一个以公文处理为主要内容的文书档案工作规章，对于规范当时的文书处理和档案工作起了重要的作用。”《办法》公布距今已近60周年，今天，回顾我国60年来公文处理工作与档案工作所取得的伟大成就，理解这一珍贵的历史性《办法》给我们的启示，对于做好当前的公文处理工作有着不寻常的意义。

（作者单位：山东聊城大学档案馆）