制度意识的内涵在于增强人对制度的敬畏之心

王 占 魁

胡锦涛总书记2010年1月12日在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的重要讲话，从党和国家事业发展全局和战略的高度，全面、科学地分析了当前反腐倡廉的形势，明确提出了加强制度建设的具体措施和相关要求，值得我们认真学习，深刻领会。

一、制度意识是人的一种主观行为

所谓制度，指一个社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。它是由非正式约束（道德约束力、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）所组成。从历史上看，制度一直是由人们设计并用以创造交换秩序和减少交换中的不确定性。换言之，制度创造了人们在政治、社会和经济方面发生交换的激励结构，制度变迁决定了社会演进的方式。制度是随环境的变化而变化的，制度的发展也就是社会的发展。 由于制度是人们创造并用来提供交换的激励结构，本身是为消除或减缓交换中的不确定性，因而制度本身便成了重要的资源。制度，以三种类型展现在人们面前：

第一类制度是宪法秩序。它规定确立集体选择条件的基本规则，这些规则是确立规则的规则。它包括生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则。这些规则一旦形成，那就要比以它们为根据制定出来的操作规则更难以更动，因而变化缓慢。

第二类制度是宪法安排，亦称制度安排。它是在宪法秩序下界定交换条件的一系列具体操作规则，如成文法、习惯法、规章、社团和合同等。

第三类制度指规范性行为准则。这类规则对于赋予宪法秩序和制度安排以合法性来说是很重要的。换言之，它提供一种人们对于现实的理解和共识。这类规则包括文化背景和当下的意识形态等。跟宪法秩序一样，这类行为准则也要比制度安排缓慢，难以变更。

值得注意的是，历史提供的经验表明，一项制度实施的效率如何，不仅仅是制度本身的问题，还有制度运行土壤、制度实施机制、制度规范的对象制度意识等问题。制度本身具有与生俱来的脆弱性，如果执行制度的人制度意识很差、思想僵化、行动迟缓，对于应该办但对自己无利的事消极拖延，不按制度办，遇到难事、棘手事，不表态不吭声，遇到矛盾绕道走，遇到需要明确责任的事退避三舍，只求明哲保身，应该作为而不作为，结果就会出现公众眼巴巴盼着答复的问题被长久拖延，许多急需解决的矛盾和问题日积月累，就会使小事酿大，最终不可收拾。

个别制度意识差又掌握实权的公职人员，用遵守制度的办法不能最大限度地获取私欲时，则会萌生故意破坏制度的邪念，千方百计寻机将其邪念变成行动，给党和国家的声誉和人民群众的生命财产造成严重损害，对社会的机体造成极大的破坏，对社会稳定将造成极大的混乱。

二、制度意识与责任机制相辅相成

制度意识的功能在于提示高中级干部把制度视为不能乱碰的高压线，制度意识是一种自律意识，是手段不是目的，在其背后隐含着一个重要的理论问题，即：党政领导干部的责任机制问题。所谓党政领导干部的责任机制，指的是领导干部在选拔任命的过程中以及担任一定领导职务后最终向谁负责的问题。这个看起来似乎不是问题的问题，实际上与公共权力的腐败有着非常密切的联系。

按照我国的宪政体制以及中国共产党的建党宗旨，所有的党政领导干部，不管职位高低，都是人民的公仆，都要坚持为人民服务的宗旨，因为这些领导干部手中所拥有的权力，说到底是要代表人民群众利益的，甚至是直接由人民群众赋予的。因此，对党和人民的事业负责，全心全意为人民服务，应该是每一个领导者必须遵循的准则。

党的十六届四中全会《决定》指出，要加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。这是我们党执政理念的新发展，是保证党永远立于不败之地的战略举措。 经过八十多年的奋斗，我们党已经从一个“领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党”；“从一个在受到外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党。”因此，在新的历史条件下，正确地看待和行使人民赋予的权力，切实加强对权力运行的监督和制约，保证人民赋予的权力用来为人民谋利益，不仅是我们党的性质宗旨的必然要求，更是执政党建设和国家政权建设面临的一个重要课题。

三、制度意识折射着领导干部的行为准则

近几年来，身居高位的贪官不断浮出水面，反腐败的呼声一浪高过一浪，但是，腐败现象却越来越严重，腐败性质越来越恶劣，腐败官员的级别也越来越高，因腐败而引起的民愤也越来越激烈， 人们对健全制度的思考也越来越深刻。

制度意识要解决的问题是要增强人们对制度的敬畏心，要让人们产生制度是高压线，是道路中的交通红灯的概念，不按制度办事的个人，轻者要受到严厉批评，重者要冒触犯法律，甚至丢失官位的风险。把该办的事按规定办好，把不该办的事挡住坚决不办，是为官者的基本道德素养和做人的最低底线。笔者认为，检验领导干部的制度意识强与否的标准应该如下：

一是看领导干部做出的决策是否符合科学理念。科学理念包括科学的价值、科学的精神、科学的道德准则、科学的社会责任；

二是看领导干部做出的决策在目的上是否为自己和其他利益相关人独享；

三是看领导干部做出的决策在程序上是否符合相关制度规范；

四是看领导干部做出的决策在依据上是否符合公权力行使“法无明文规定即违法”的法律规则；

五是看领导干部做出的决策在适用对象范围内是否能够反复使用。

大量腐败案件被揭露出来的规律证明，制度意识淡漠的人发生腐败的几率高。人是有很多弱点和缺点的，这些弱点和缺点一旦和权力结合到一起，在缺少监督的情况下，弱点和缺点特别容易膨胀，在许多关键时刻，思想觉悟常常靠不住。那些腐败官员的思想觉悟并不比普通百姓低，普通百姓尚知道遵纪守法，而他们却肆无忌惮地践踏法律，可见思想觉悟是很脆弱的一种东西。在一些紧要关头，特别是在利益和各种诱惑面前，觉悟很容易被金钱打败，理智很容易向肉体投降。赖昌星曾说：“我不怕干部不下水，就怕干部没爱好。”他所说的所谓“爱好”，指的是身为领导干部，对自己的欲求不能严加管束，不能冷静地对待种种诱惑。赖昌星正是利用了他们的这些弱点和缺点，让这些官员为自己走私效力的秘密所在。这些干部在回想自己犯错误的根源时，都说没有注意世界观的改造，头脑里没有法律意识，这是血的教训。

四、制度意识的增强和持久要有监督和制约机制做保障

廉政兴邦，腐败亡国，这是历史给出的深刻总结。19世纪清政府的最高统治者慈禧，是个典型的制度面前有特权、制度约束有例外，不知制度意识为何物的样板。她置个人享乐于国家利益之上，10年间挪用海军经费1098万两，修建颐和园供其享乐。致使北洋舰队舰船老化，自开办起就无力再添新舰。有资料表明，她一天的生活费用大致是纹银40000两，这笔经费的支出每半个月，海军就可买吉野级巡洋舰1艘，两月之费，可购超级主力舰1艘，1年之费，至少可装备一支高踞全球六七位的海军舰队。也就是说，一年之中清政府每半个月要卖掉一条巡洋舰，一年要卖掉一支海军的费用才能支付慈禧的奢靡生活。当前线战事正酣之时，慈禧却在颐和园内大宴群臣，看戏3天，诸事不办，举办庆贺她60寿辰的“万寿庆典”。待到战事吃紧，一些大臣奏请停办景点移作军费，她竟大怒，对朝臣们说“今日令我不欢者，吾亦将令彼终生不欢。”

慈禧如此大规模的权力腐败，为什么没有得到有力制止，是清政府没有监察机构吗？不是，是清政府缺少监察制度吗？也不是。中国封建社会的监察制度源远流长，上自秦汉，下到明清，历经两千多年而不衰断。到了清代，其监察机构体制之健全，沿革之清晰，规制之详密，为世所罕见。但封建的监察制度却挡不住皇权对权力的滥用，而只能依赖掌握皇权者的个人品质。皇帝的个人品质好，国泰民安，皇帝的个人品质不好，则昏君当道，祸国殃民。

在中日甲午海战发生的同一年，1894年4月，恩格斯在评论奥意战争皮蒙特军队的失败时， 就分析了君主制对战争胜败的影响，他说：“只是一个君主制就足以把意大利引向灭亡。”恩格斯认为，君主国当然决不敢进行革命的战争，决不敢发动全民起义和实行革命恐怖。它宁可跟自己的最凶恶的但出身相同的敌人讲和，而不愿同人民联合。

恩格斯的分析和判断在中日甲午海战发生后的中国果真出现了，中日甲午海战后，清政府与侵略国签订了一连串割地赔款的不平等条约，封建君主专制的清王朝从此日落西山。这不能说不是统治者制度意识淡漠导致的悲剧结果。20世纪90年代以来，世界上一些大党老党纷纷下台，丧失了自己的执政地位。一系列的事件表明，对党内问题放任自流，特别是对党的领导层没有监督和制约，则必然使党脱离群众，最终失去人心，丧失执政基础。

今天，当我们学习胡锦涛总书记关于“着力在领导干部特别是高中级干部中树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识。教育引导领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度”的讲话，思考制度意识与国家富强，民族兴盛的相互关系时，我们会由衷地感到建立一个真正能够遏制住腐败现象，不再继续滋生和蔓延的社会主义监督与制约机制是多么重要。我们不能不想起邓小平同志的忠告：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”邓小平所说的制度好，就是监督与制约机制好。在社会主义新时期，没有一个好的监督制度和行之有效的社会主义监督与制约机制，要防止权力的滥用，遏制和消除腐败现象是不可能的，法律的生命和权威都在于严格执行，“法善而不循法，法亦虚器耳”。人们只有对制度产生深深的敬畏，用制度保证这种敬畏之心长久地维系下去，才能有效地防止腐败的发生，这是历史的警示，更是现实的使命，我们应该奋发作为。