上海新江湾城熟地开发的探索

李晓楠

（复旦大学经济学院）

上海新江湾城熟地开发的探索

李晓楠1

（复旦大学经济学院）

在新江湾城的熟地开发过程中，对城市土地开发模式进行了卓有成效的探索，并且在土地开发过程中形成了理念、规划、金融、开发、品牌、管理等多方面的创新，形成了既具有可操作性、又具有可推广性的“熟地开发”模式。这一全新土地开发模式的形成，有效解决了现有土地开发模式中存在的一些问题，并为国内城市的土地开发提供了一个值得借鉴的范例，其中产生的很多创新性的做法，值得在城市土地开发中的大力推广。

新江湾城是上海在城市土地开发领域的一个探索和实践，其中很多方面的做法都出现了较大的创新，在一定程度上有效解决了现有城市土地开发模式中的部分问题，推动了城市土地开发模式的发展。

本文通过对新江湾城熟地开发模式中创新做法的总结和提炼，为国内的城市土地开发提供了一些可借鉴的经验，并指出成功实施城市土地开发还需要进一步加强和改善的方面。

新江湾城 熟地开发 创新

新江湾城位于上海市的东北部，该区域西起逸仙路、国权北路，北抵军工路，南至政立路，东靠闸殷路，最南端与五角场城市副中心接壤，北侧可达黄浦江，是上海市中心范围内最大规模成片开发的土地。新江湾城规划总面积约9.45平方公里，其中复旦江湾新校区占地1平方公里，供部队进行住宅开发的约2平方公里，由上海城投公司实施综合开发的为5平方公里。

江湾经历了从“大上海都市计划”中的市中心区到军用机场，从军用机场到生态居住区的发展历程，该项目的酝酿是从1986年就开始的。

1、新江湾城的历史进程

1986年5月，鉴于江湾机场已经影响了上海东北区的城市建设和发展，国务院、中央军委于1986年5月20日联合批复，同意迁建机场，腾出机场土地作为上海城市建设发展用地。

1986年至1995年，上海市政府与空军进行了长达10年的土地回收补偿谈判。谈判期间，江湾机场继续作为试验飞行基地存在。

1996年5月1日，谈判取得了实质性结果，上海市政府和空军签署了《江湾机场原址部分土地使用权收回补偿协议》。

1996年至1997年，根据《江湾机场原址部分土地使用权收回补偿协议》的约定，江湾机场开始陆续搬迁。

1997年5月1日，空军正式向上海市政府交付土地。

2、土地开发阶段

新江湾城原机场用地的土地补偿协议签定之后，新江湾城的开发建设工作进入了一个全新的阶段。

2003年8月，新江湾城的土地开发全面启动，截至2005年8月，完成了市政、景观等方面大量的建设工作。

市政方面：路桥网络初具形态。完成13条累计19公里市政道路及公用管线的铺设并完成道路绿化，建成座桥17座。目前轨道交通10号线3站2区间正在建设，预计2010年通车，规划建设的轨道交通17号线将与轨道交通10号线在F地块最南端公共广场的地下空间内实现同站换乘。

景观工程方面：完成公共景观绿化41.5万平方米，对生态源（大绿岛）实施了封闭性的整修和优化。

水系工程方面：景观河道和排水河道全部开挖完毕，河道开挖长度约6公里。

基站建设方面：建成30M 3/S的清水河泵闸；22万伏变电站、11万伏变电站已投入使用，煤气调压站建成并投入运行。

公建建设方面：建成生态展示馆、文化中心、体育中心，A1小学、A 3幼托、C7邻里中心2005年开工建设。

经营性国有建设用地使用权出让方面：2006年11月，C2商品住宅地块由华润（北京）股份有限公司与华润旗下的坚实置地有限公司联合竞得，规划建造住宅约2000套，目前已销售约350套；

2007年6月，D1商品住宅地块由绿城房地产有限公司与绿城（中国）控股集团旗下的添智企业有限公司联合竞得，目前已开工；

2007年11月，D3商品住宅地块由上海仁恒房地产有限公司竞得，目前处于方案报批阶段；

2008年1月，占地面积26.7公顷、地上建筑量90万平方米的F区知识商务区地块由美国房地产巨头铁狮门房地产公司竞得，铁狮门公司将以新江湾城7万平方米的生态湿地公园为核心元素，把F区整个项目建设成为绿色、可持续发展建筑的典范。

除经营性国有建设用地公开出让以外，复旦大学新江湾城校区已建成使用，一批优质教育和医疗资源也相继落户。2008年9月，同济大学附属高级中学已投入使用，安徒生公园、中福会幼儿园、上音实验小学、上海首个由三级甲等医院（长海医院）参与管理的社区卫生服务中心等项目都已经或即将开工建设，上述项目都是新江湾城打造知识型国际社区的重要内容。

3、熟地开发的具体创新

熟地开发是贯穿整个上海新江湾城土地开发的主线条，在这个主线条的执行过程中，理念、规划、开发、品牌等方面的创新穿插其中，成为熟地开发模式的重要组成部分。以统一规划、统一配套为原则，通过超前的市政基础设施开发，生态环境系统的构建，交通、商业、文体设施配套，为进驻的房产开发企业创造良好的房产开发基础条件。

3.1 理念创新

在新江湾城的土地开发过程中，引入了“政府授权、市场运作”的理念，有效地摒弃了以往的土地开发模式中存在的问题。

（1）政府授权

政府不再以出让“毛地”获得即期收益为主要目的，而是把“毛地”交给具有政府背景的大型实力企业，委托这些企业实施土地的开发。

首先，政府授权是在城市总体规划、城市土地规划、土地年度供应计划以及宏观调控等方面的限制下的授权；其次，政府授权的是土地的开发权，即授权企业实施各项基础设施、功能型设施的建设，完成土地由“毛地”到“熟地”的开发；最后，政府授权的是政府型的企业，以保证企业与政府之间良好的沟通，有效实现政府对土地市场的调控。

（2）市场运作

获得政府的授权之后，政府型企业即运用自身的专业实力以及资金实力，将开发成的“熟地”根据政府的土地供应计划适时推向市场。在整个过程中，市场运作主要体现土地开发和土地出让方面。

在土地开发方面，采取的是市场化的公开招投标运作方式，土地开发企业与相应的专业公司之间是一种平等的经济关系。而且充分市场化的土地开发运作，有利于降低企业的土地开发成本。

在土地出让方面，主要采用公开招标、公开挂牌等市场化的方式出让，房产开发商经过充分竞争，用市场方式来决定土地资源的配置，在合理配置土地资源的同时，有利于政府以及企业获得相应的土地增值收益。

3.2 规划创新

从结构规划到城市设计，由城市设计到控制性详规，再由控制性详规到专业规划，新江湾城在土地开发过程中形成了一整套科学的规划方案。纵观新江湾城土地开发的整套规划方案，创新主要体现在城市设计、专业规划以及规划管理等三个方面。

（1）城市设计创新

市城投公司为了解决城市天际线等空间问题，在结构规划落地的基础上，创新性地增加了城市设计的程序，以结构规划为基本依据，结合优化的城市设计方案，高质量地完成了A、C、D区的控制性详细规划，完美地解决了区域开发中城市天际线、城市界面难以统一的问题。

（2）专业规划创新

新江湾城为了能够更好地实现城区功能，在专业规划方面引入了信息、生态以及道路断面形式等方面的专业规划，把专业规划工作推到了一个新的高度，并将各专业规划落实为具体的工程设计加以实施。

（3）规划管理创新

为了保证科学的总体规划方案能够在各个房产开发项目中得到落实，市城投公司提出了“规划预审”的创新模式，并且得到了市规划局的认可。

所谓“规划预审”，就是作为土地开发商的城投公司与规划行政主管部门建立接口，规定新江湾城范围内出让的地块，其项目建筑规划在向规划行政主管部门报批之前，必须提交城投公司进行预审；而城投公司则负责根据结构规划方案、城市设计方案、控制性详细规划方案，对二级房产开发商的项目建筑规划进行规划预审。

为了保证“规划预审”的实施力度和透明度，城投公司制定了《受让地块规划及开发导则》，用以规范二级房产开发商的项目建筑规划。《受让地块规划及开发导则》主要包括空间景观导则、生态建设导则以及设施配套导则等几个方面。

3.3 金融创新

如何通过金融方面的创新，借用社会资金的力量为新江湾城的熟地开发所用，就成了城投公司在金融创新方面思考的问题。经过多方面考量，BT方式成为了新江湾城熟地开发投资的一种重要的金融创新模式。

BT（Build-Transfer）是BOT的一种演变，即政府通过特许协议，引入国外资金或民间资金进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎回。

新江湾城是沪上第一个在土地开发方面采用BT方式的项目。新江湾城市政道路及配套设施建设，具有投资大、建设周期短、规划超前和配套工作量大的特点。城区内道路施工，包括桥梁及部分市政配套设施，采用了由施工总承包单位BT投资的融资建设方式，即设计、监理和部分市政配套设施（如上水、电力、煤气等）由城投公司另外委托，其他道路、桥梁及部分市政配套设施（如雨污水等）的工程建设及融资，由中标的施工单位承担，在工程竣工完成并保修3年后，由城投公司一次性回购。

2003年8月，城投公司完成全部市政项目的招标工作，9月进入全面实施阶段。通过实施BT建设方式的实践，调整了建设项目中甲乙双方之间的固有模式关系，能更有效地控制项目的进度、质量和成本。

3.4 开发创新

新江湾城熟地开发的一系列工作是在统一规划、统一配套、统一招商、统一管理、统一推广的总体框架之下开展的，形成了土地开发全新的商业模式。

（1）统一规划

在统一的结构规划、城市设计和控制性详细规划的基础上，新江湾城进一步落实了水系、供水、排水、电力、煤气、环卫、交通、信息等八大专业系统规划，为城区开发提供了可实施方案。

（2）统一开发

新江湾城的统一开发主要包括三个方面的内容，即土地开发、功能开发和形态开发。事实上，这三个方面的开发可以概括为三句话，即“先地下后地上，先配套后居住，先环境后建筑”。

（3）统一推广

作为一个熟地开发项目拥有整体的形象，城投公司注册了“新江湾城”品牌。统一推广的工作不仅有利于新江湾城的熟地出让，也有利于二级房产开发商的房产销售，从实际情况来看，很多潜在的购房客户就是因为新江湾城的推广工作，才进一步认识了该区域内的房产项目。

（4）统一招商

在招商过程中，根据招商地块的规划控制要求，城投公司对二级房产开发商进行了资质预选，通过企业资质、开发业绩、资金实力、专业能力等项目的过滤，以确保受让新江湾城土地的开发商具有较高的开发水平和专业能力，保障了整个新江湾城的高水平开发。

（5）统一管理

新江湾城熟地开发的统一管理可以划分为两个层面，一是对城区内实施土地开发的相关企业的管理，二是对城区内二级房产商的管理。

4、经熟地开发取得的成效

通过创新性的实践，新江湾城的熟地开发模式取得了良好的实际成效，解决了国内以往的土地开发方式中存在的一些问题。

4.1 促进了房地产市场的成熟化发展

新江湾城的熟地开发模式，通过“房地合一”向“房地分离”的转变，提高了房地产开发过程的专业化分工，进而推动了房地产市场的成熟化发展。由于专业化分工程度的提高，市城投公司能够专注于土地的开发，二级房产开发商也能够专注于房产开发，各自发挥相对的专业优势。无论是土地开发还是房产开发，都向精细化管理迈出了一大步。

4.2 开创了市政建设的新模式

在新江湾城熟地开发模式下，新江湾城城区内市政建设投资的责任由政府转到了城投公司，政府不用在市政建设方面出一分钱，就能够完成新江湾城城区内的市政建设。

对于实施市政建设投资的城投公司而言，通过“内部化”市政建设投资所产生的土地收益的方式，确保了市政建设投资所产生的“外部效益”由城投公司，而不是房产开发商获得。在新江湾城的熟地开发模式中，“谁投资、谁受益”的市场法则得到了真正体现，实现了市政建设投资资金的循环顺畅。

4.3 确保了政府土地收益的回收

在新江湾城熟地开发模式下，随着市政建设投资等方面的投入，土地由毛地、生地开发成为熟地，完善的市政基础设施的成型，使得新江湾城土地的价值得到了极大的提升。这正是因为市城投公司，是一家政府型的企业，通过城投公司的运作，市政建设投资产生的土地增值收益得到了合理回收。在这个过程中，由于土地价值的提升，政府财政也能够获得更高的土地出让价款，实现了各个参与方的多赢。

4.4 有利于政府对房地产市场的调控

对于企业而言，新江湾城二级房产开发商受让的土地都是已经实现“七通一平”和功能配套的熟地，只要开发商的资金到位、手续齐全，房地产开发工作马上就可以推进。

对于政府而言，熟地出让模式的优势则是能够进行更为有效的市场调控。政府进行房地产市场调控的一个很重要的途径就是对土地市场的调控，由于房产开发的周期大大缩短，生地出让模式下造成土地长期闲置的很多因素都将不复存在，土地闲置的情况将大幅减少。这就使得政府进行市场调控的干扰因素也大为减少，通过土地市场调控房地产市场的效果将更加直接和有效。

[1]黄耿、张志勇，城市土地资源的“隐性浪费”及其原因，城市问题，2002年第2期

[2]吴耀根，强化政府对土地供给的宏观调控的思考，上海土地，2001年第1期

[3]蒋殿春，高级微观经济学，经济管理出版社，2000

[4]赵尚朴，城市土地使用制度研究，中国城市出版社，1996年

Exploration for Development of Developed Land of Shanghai New Jiangwan City

LI Xiao-nan

In the p rogress o f development o f developed land o f Shanghai New Jiangw an City, effective exp loration has been perform ed as to urban land development pattern. And innovation has been done as to idea, p rogramm ing,financing, developm ent, brand and m anagem ent. Practical and p rom otab le developm ent pattern o f developed land has been turned up. The form ing o f the innovation land developm ent pattern has p rov ided so lu tions to p rob lem s o f ex tan t land developm ent pattern, and also supp lied a referential exam p le to domestic land developm ent. M any innovative p ractice com ing from this new land developm ent pattern is w orth to be greatly p rom oted in the p rocess o f u rban land developm ent.

New Jiangw an City is an exp lorative and p ractical exam p le o f urban land developm ent of Shanghai, and lots o f innovative p ractice has been carried out, w hich has effectively resolved parts o f p rob lem s o f ex tant urban land developm ent pattern,and boosted the p rogress o f urban land developm ent pattern.

By m eans o f summ arizing and refining the innovative practice of development pattern o f Developed Land of Shanghai New Jiangw an City,the artic le has put forw ard referential experience for dom estic urban land development, and has pointed out the areas w hich needed to be consolidated and im proved as to urban land developm ent.

Shanghai New Jiangw an City, Developed Land Operation, Creation

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李晓楠（1979.10—），女，现就读于复旦大学经济学院区域经济专业同等学力研究生进修班，工作单位为上海市杨浦区规划和土地管理局，具体负责杨浦区国有土地公开出让、以及保障性住房的土地供应工作。