贸易政策的环境影响评价导则研究＊

毛显强 汤 维 刘昭阳 周 宇 杨舒茜 胡 涛 吴玉萍

(1.北京师范大学环境学院,北京100875;2.国家环境保护部环境与经济政策研究中心,北京100029)

贸易政策的环境影响评价导则研究＊

毛显强1汤 维1刘昭阳1周 宇1杨舒茜1胡 涛2吴玉萍2

(1.北京师范大学环境学院,北京100875;2.国家环境保护部环境与经济政策研究中心,北京100029)

近年来,迅猛发展的对外贸易在为中国经济增长提供强劲动力的同时,也对中国的环境和资源产生了深远的影响。对贸易政策开展环境影响评价,对国内环境保护具有重要意义;而作为贸易政策环评的规范和指导文件,贸易政策环评导则的开发势在必行。本文从贸易政策环评工作的实践出发,结合我国现有的环境影响评价制度,借鉴国际贸易政策环评中同步评价、全面覆盖、突出重点、逐级递进、及时调整等先进理念,在总结国内贸易政策环境影响评价研究实践经验的基础上,遵循贸易政策对环境产生影响的基本逻辑,系统地从评价原则、评价对象、评价指标、评价内容、工作程序等方面,对如何制定中国的贸易政策环评导则进行了深入的探讨,指出应符合可持续性、可操作性等原则,遵循从贸易政策到环境影响的链式逻辑,涵盖直接影响和间接影响,综合运用经济影响和环境影响评价的相关模型,与贸易政策的谈判和制订同步展开评价。

贸易政策 ;环境影响评价 ;导则

近年来,我国进出口总额及贸易顺差不断增长,据海关总署统计,我国进出口总额从2001年的5 097.7亿美元攀升至2009年的22 072.7亿美元,增幅达到333%;而贸易顺差从2001年的225.5亿美元增至2009年的1 960.7亿美元,其增幅更是高达769%[1]。其中,“高污染、高能耗、资源消耗”型产品(以下简称“两高一资”)在我国的优势出口产品中占很大比重。对外贸易在拉动我国经济增速的同时,也带来了显著的环境影响和问题。随着出口规模的扩大,我国不断对外输出环境资源,贸易快速发展的沉重代价是国内资源严重消耗和环境污染的加剧。环保部WTO环境与贸易专家组运用国务院发展研究中心的CGE模型计算结果表明:忽略生产结构与贸易结构的差异性,我国“十五”期间由于外贸拉动的SO2年均排放量约为150万t,占我国每年SO2排放总量的近10%。如果考虑生产结构与贸易结构的差异性,由于贸易增速远高于生产增速,则外贸拉动的SO2逆差更高[2]。贸易发展对我国环境保护工作提出了严峻挑战,有必要从源头上评估贸易政策的环境影响,即需要从贸易和环境相互关系入手展开研究。国际上对贸易和环境关系的研究,从20世纪70年代聚焦于环境政策对贸易的限制,转为20世纪90年代对贸易政策及行为的环境影响的关注。一般认为,贸易政策对环境的影响分为直接和间接影响,其间接影响往往远大于直接影响。直接影响是贸易政策对直接作用于环境的贸易行为所产生的影响[3],如限制珍稀动物进出口的贸易政策,会直接有利于出口国生物多样性及物种的保护。间接影响是指贸易政策通过影响贸易行为,作用于生产、交换、消费等经济过程,进而对环境产生的间接影响①贸易政策的间接影响包括在微观层面的影响产品使用,以及在宏观层面上影响贸易国生产结构、生产规模、生产技术和环境标准的制订等,从而对该国环境间接造成的影响。,可分解为产品效应、结构效应、规模效应、技术效应和法规效应等[4]。随着中国成为贸易大国,学界和决策层很快注意到了贸易发展过程中显现的相关环境问题,国内相关研究于20世纪 90 年代起步 ,陆穗峰[5]、叶汝求[6]、蒋勇[7]、赵玉焕[8]、方超[9]、董楠楠[10]等就贸易和环境的关系开展研究。在贸易政策环评方面,国内主要研究成果来自于环保部贸易与环境专家组的工作。其中,胡涛等揭示了隐藏在贸易顺差背后的“环境逆差”[2];沈晓悦、李丽平等研究了纺织、化工行业贸易政策对我国环境造成的巨大压力[11-12];毛显强等对中国加入WTO后,农业贸易政策变化对环境的影响进行了半定量化方法分析的探索[13];俞海、刘昭阳、毛显强、汤维等在对拟议中的中日韩自贸协定(CJK-FTA)的环境影响进行经验判断的基础上[14],利用CGE模型对其潜在的环境影响进行了评价[15]。一方面,贸易政策越来越多地影响到一国的环境质量及状况,其影响得到学术界更加深入的探讨和研究;另一方面,为从源头保护资源环境,环境影响评价工作需由项目环评上升至政策层面。率先开展对贸易政策实施环评,可作为政策环评的有益尝试。研制贸易政策环评导则,规范评价方法、程序是亟需解决的重要课题。

1 贸易政策环评导则研究的国际经验

1991年美国对北美自由贸易协定(NAFTA)的环境影响评价[16],标志着对贸易政策的环境影响评价首次付诸实践。历经近20年的研究和实践,国际上已有10多部贸易政策环评的导则出台。由于其不同的产生过程、研究目的和立场,其评估方法也各异。

美国依据2000年由美国贸易代表处(USTR)与环境质量委员会(CEQ)联合发布的《贸易协定环境评价:实施美国总统13141号令的指导方针》,评估了一系列自由贸易协定的环境影响。2000年,南非发布《战略环境影响评价导则》[17]。加拿大的贸易环评由外事与国际贸易部(DFAIT)负责,以《贸易政策的环境影响评价框架》(2001年发布,2008年修订)为导则,从2005年开始将投资也纳入评价范围[18]。日本环境省于2004年发布了《经济合作协定及自由贸易协定的环境影响评价导则》[19],评价了日本-韩国自贸协定、日本-新加坡自贸协定的环境影响,但该导则不具备强制的法律效应。2006年,新加坡、泰国与美国合作,分别就该国贸易政策进行了环评[20]。

在国际组织方面,欧盟、OECD、UNEP等机构的导则的关注对象往往超越于单纯的环境影响,而将社会、经济影响也涵盖在内。OECD于1991年成立贸易与环境联合工作组(JWPTE),开展相关领域研究,并于1994年颁布《环境与贸易评价方法》,指导了后来其诸多贸易环评实践[21]。UNEP于1995年展开相关研究,并从1998年开始将研究领域推广到发展中国家,其导则的制订基于不同部门的专项贸易政策对该国的环境影响案例[22]。WTO于1995年成立了贸易与环境委员会(The Committee on Trade and Environment,CTE),就贸易与环境的关系确立了10项工作议程,在议程9(环境与服务贸易的关系)下分析了旅游、交通和环境服务三个行业贸易自由化与环境之间的关系[23-24]。WB于1999年加入到欧洲经济委员会的SEA体系中,共同开展了部分区域和部门的金融政策环境影响研究[25],以此作为对跨国项目和投资和贷款许可的重要标准,并与UNECE共同制订了导则。欧盟以《战略环境影响评价指令》(2001/42/EC)为导则,开展了千年回合多边贸易谈判对可持续发展的影响评价[26]。

随着贸易政策的环境影响评价越来越多,也日趋专业,这一工作逐渐开始由专业研究部门、金融机构和咨询公司予以承担,如普华永道(PwC)在2003年评价了欧盟和非亚太国家之间贸易协定的环境影响[27]。区别于一般的项目环评,由于贸易政策对环境的影响中,间接影响远大于直接影响,且难以评估,因此为确保能准确评估其影响,不少机构及部门联合环境经济方面的专业性学术机构展开导则的研制。例如,英国曼切斯特大学、美国麻省理工大学、日本东京大学等学术机构分别在欧盟、美国USTR及日本环境省的委托下开展了方法论和案例研究等[28-29],其研究结果成为上述机构最终出台贸易环评导则的重要依据。

2 中国贸易政策环评导则的研制

2.1 法律依据

目前,国内尚无直接针对贸易政策环境影响评价的法律法规出台。《中华人民共和国环境保护法(2002)》第二章第十三条规定“必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价”,《中华人民共和国环境影响评价法(2003)》也明确规定,要把环境影响评价的范围扩大到规划环评①第二章第八条:“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划),应当在该专项规划草案上报审批前,组织进行环境影响评价,并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”。战略环评虽尚未被明确提出,但已被给予越来越多的重视和关注[30]。贸易政策作为经济政策和发展规划的重要组成,应制订评价导则,以便展开对其环境影响做评估的工作。

2.2 遵循的原则

制定贸易政策环评导则以及进行贸易政策环评,至少应遵循以下原则:

(1)可持续发展原则。这是对贸易实施环评的核心原则,即评价的过程应包括可持续发展目标的识别,建议的提出必须基于可持续发展目标;也是贸易政策环评导则制订中必须贯穿始终的原则。

(2)科学、客观、公正原则。贸易政策环境影响评价导则必须科学、客观、公正,综合考虑政策实施和贸易行为发生后,对各种环境要素及其所构成的生态系统可能造成的影响,为决策提供科学依据。对贸易政策的环境影响评价应当把与该政策相关的规划、计划以及相应的项目联系起来,做整体性考虑。

(3)可操作性原则。导则中应推荐简单、实用、经过实践检验可行的评价方法;同时,其评价结论应对贸易政策的制订具有实际指导意义。

(4)定性判断与定量分析相结合的原则。贸易政策的环境影响除了直接的可计量的环境影响,还有作用于一国的生产、流通和消费环节,而产生的间接影响;间接影响较为复杂,不能过于依赖模型计算的结果,而需要与定性判断相结合,正确判别贸易政策的环境影响。

2.3 适用对象

贸易政策环评导则的适用对象包括:需要进行环境影响评价的贸易政策,包括政府部门在已有的国际公约框架内,签订的双边、多边贸易协定和国际公约、国务院有关部门颁布的贸易政策、法规,以及其它政策中与贸易相关部分的环境影响评价,主要包括以下6个方面:

(1)贸易措施和规则。涉及需要检验的贸易规则和措施、有关税收及相关措施、技术性贸易壁垒和其它非关税措施、与贸易有关的补贴、进口对产品和服务产生影响的变化、竞争、与贸易有关知识产权(TRIPS)、与贸易有关投资措施(TRIMS)、服务贸易、以及政府采购等。

(2)贸易自由化协定。包括两个或多个国家间的贸易自由化协定或自由贸易区协定、商业协定、最惠国贸易协定或行业贸易协定等。

(3)区域贸易政策。区域贸易政策是一国内针对某些特殊的区域做出的贸易制度设计或制度安排,例如保税区、自由港、经济特区等。

(4)行业贸易政策。行业贸易政策是针对某一特定行业而采取的特定贸易安排,特别是一些特殊行业。例如,对国家经济非常重要且对出口收入贡献很大的行业;与主要环境问题和自然资源利用直接相关的行业;与公正和社会健康的重要问题直接相关的行业;受到与贸易相关政策的影响后,经济规则发生变化的行业;对国家财政收入影响较大的行业;贸易量大并且贸易流正在发生显著变化的行业;等等。

(5)专项贸易政策。包括所有涉及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项贸易政策。

(6)其它与贸易相关的政策。包括基于现有贸易政策的调整措施、补充条款及辅助性政策等。

2.4 贸易政策环评导则所应遵循的逻辑

由于各国生产资源结构或储备比例、以及工业基础不同,出现了资源禀赋和技术的差异;各国集中生产并出口那些能够充分使用本国充裕要素(包括土地、劳动力、自然资源、环境容量等)的产品,以换取那些需要密集使用其稀缺要素的产品——国际贸易由此形成。对相关国际分工、产业转移所带来的污染转移、资源转移等问题的分析和实证研究表明,贸易政策的实施对出口国的贸易规模和结构都会产生较大影响;从而影响到出口国相关产业的生产规模和方式,以及相关进口品的消费规模和方式;进而通过改变污染物排放和资源利用状况,对出口国的资源和环境造成影响。

基于以上逻辑,导则中应确定相应的必要评价内容。

图1 从贸易政策到环境影响的逻辑Fig.1 The logical process of how trade policy impacts on environment

2.5 评价内容

贸易政策环评报告书内容见表1。

其中的重点评价内容包括:

评价目标:贸易环评的总体目标是,明确该项(或多项)贸易政策可能带来的环境影响,并在确保贸易政策签署国贸易增长的基础上,减缓由该贸易政策实施所带来的额外环境污染、资源消耗及生态系统破坏。具体而言,评价目标可分解为以下几个方面:

(1)调研被评价的贸易政策实施后,引起的环境污染重点行业、产业,论证该贸易政策目标与定位的环境合理性;

(2)分析和评价贸易政策的实施将影响到的主要支柱产业的类型、结构、规模与相应的经济及环境影响;

(3)通过预测分析,确定贸易政策对本国环境的影响程度,并提出相应对策,以强化对我国有利的环境影响,减缓对我国不利环境影响的配套措施。

表1 贸易政策环评报告书内容Tab.1 Content of environmental impact assessment on trade policy

评价指标:环境质量影响按照污染载体的形态可大体分为水体、大气、土壤、声环境,而污染物则可相应分为废水、废气、固废、噪声等。贸易政策环评主要考察政策实施后在经济贸易部门引发的规模效应、结构效应、技术效应、法规效应等导致的间接影响和直接影响,引起的继发性污染产生和排放的变化以及可能的环境质量变化。

评价范围:导则应明确规定贸易政策环评的评价范围,原则上需要涵盖该贸易政策的环境影响所作用于的一切相关者及范围。具体而言,贸易政策的环评主要考察政策实施后在经济贸易部门引发的规模效应、结构效应、技术效应、法规效应等所到导致的间接影响和直接影响,所引起的继发性污染产生和排放的变化,以及可能的环境质量变化,包括水污染、大气污染、固体废弃物(含电子垃圾)、气候变化(温室效应)及其它生态影响等。

评价方法:根据逻辑关系、贸易政策环评的特点(从经济到环境的逻辑),需要使用经济模型、环境经济模型、能源-环境-经济模型、从贸易到环境的链式反应方法等;这是贸易政策环评与普通项目环评的根本差别。

贸易政策环评,需要将定性分析与定量计算相结合,推荐下列工具及模型:

(1)经济影响预测。包括宏观经济分析的投入产出模型(IO)、一般均衡模型(CGE)、政策贸易清单矩阵等,以及行业微观经济分析的部分均衡模型(PE)、效益成本分析(BCA)、风险评估(RA)、多重原则分析、改进的国内资源成本分析法等;

(2)环境影响评价。包括具有环境账户的一般均衡模型(ECGE)、排污系数法、系统动力学方法(SD)、行为方案影响矩阵(AIM)等;

(3)其他方法:生命周期理论(LCA)、全球商品链分析、可持续发展分析(SIA)、情景分析法等。

2.6 工作程序

图2 贸易政策的环境影响评价工作程序Fig.2 Work procedure environmental impact assessment on trade policy

对贸易政策进行环境影响评价的工作程序,应遵循图2所示的评估框架。第一阶段筛选评估对象,并确定评估的等级和编写评估大纲。筛选评估对象指确定贸易政策是否需要进行环境影响评估,按照其影响的轻重程度分为报告表、报告书等;评估等级指对政策方案需要进行何种程度的环境影响评估;评估大纲指进行公共政策环境影响评估的总体设计和行动指南。第二阶段确定评估方案,包括确定评估范围、评估标准、评估对象、评估方法等。第三阶段实施评估,包括对环境现状的调查,并对贸易政策实施后的环境影响进行分析和预测。第四阶段编写贸易政策环评初稿,比照现实状况进行修改,确定最终稿。由于贸易政策谈判存在机密性,其环评结果只能在谈判结束后才能发表;但需设立公众参与的反馈和申述机制,以便发现和补救遗漏的影响和问题等。

3 小 结

综观国际经验及国内研究,贸易政策环评导则要求遵循“由经济到环境”,或者“贸易-经济-环境”的链式反应逻辑关系,在评价过程中除了需要常规的环评工具外,更强调使用宏观及微观经济贸易分析方法和模型;在评价的精度要求方面,由于贸易政策对环境的影响范围广大、不确定性较强且难以准确量化,其评价过程需要借鉴模糊数学思想,以半定量评价为主。同时需有跟踪评价的要求,以便及时跟踪和调整相关政策;由于贸易政策环评涉及范围广大、多领域交叉、专业性很强等特点,在评价过程中,需要由具有环境经济专业水平的机构承担环评工作。

在对中日韩自贸区协定的环境影响评价等研究中[13,15],以本文作者为主的研究人员已经形成了《贸易政策环评导则(草案)》,并应用于拟议中的《中日韩自由贸易协定》的环评工作,取得了很好的效果,为贸易政策环境影响评价导则的编制和完善打下了坚实的基础。

致谢:该研究得到国家环境保护部国际合作司及亚洲处各

位领导的大力支持和指导,在此谨表诚挚谢意!

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Study on Guideline to the Environmental Impact Assessment of Trade Policy

MAO Xian-qiang1TANG Wei1LIU Zhao-yang1ZHOU Yu1YANG Shu-qian1HU Tao2WU Yu-ping2
(1.School of Environment,Beijing Normal University,Beijing 100875,China;2.Policy Research Center for Environment and Economy of MOEP,Beijing 100029,China)

The rapid growth of trade,on one hand,provided strong impetus of China’s economic growth and on the other hand has profound impact on domestic environment and natural resources.Therefore,assessing the environmental impacts of trade policies is vital to protect domestic environment.T o guide environmental impact assessment of trade policy,the guideline of environmental impact assessment on trade policy must be enforced.This paper draws on international experiences which suggest the analysis should be simultaneous with policy-making,focus on the key issue,follow the rules of economy and environment and adjust in time.Based on China’s environmental impact assessment experiences and at the same time following the logic process of how trade policies impact environment,for the first time in China,this paper inquires into how to formulate China’s guideline of EIA on trade policies from evaluation principles,objects,index,content and work processes,etc.Finally it isfiguredout that China’s EIAof trade policy should abide by the principle of being sustainable andoperable,follow the logic from trade policy to environmental impact,cover both direct and indirect effect,and use economic and environmental models to support policy making.Besides,the paper can also offer useful experiences for China’s strategic environmental assessment.

trade policy;environmental impact assessment;guideline

X820.3

A

1002-2104(2010)08-0086-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.08.016

2010-04-08

毛显强,博士,教授,博导,主要研究方向为环境经济,环境政策与环境规划等。

＊该研究为环境保护部“WTO贸易与环境专家组”及其支持下的“应用贸易手段保护环境”课题系列研究成果之一。

(编辑:李 琪)