“十二五”时期污染物排放总量控制路线图分析

王金南 田仁生 吴舜泽 董战峰

(环境保护部环境规划院,北京100012)

“十二五”时期污染物排放总量控制路线图分析

王金南 田仁生 吴舜泽 董战峰

(环境保护部环境规划院,北京100012)

研究评析了我国“十一五”时期(2006-2010年)污染排放总量控制进展以及发达国家的经验,进而探讨了总量控制与污染控制以及环境质量改善的关系,并对国家“十二五”(2011-2015年)污染物排放总量控制路线图进行了分析。结果表明:尽管“十一五”时期污染总量减排预期目标基本实现,但是仍然存在污染总量减排与环境质量改善不对应、环境管理制度难以适应污染总量控制要求等问题;从国内外污染总量控制的实践经验来看,污染总量控制的应用范围和成效与一时期的社会经济与技术基础有关,与环境质量改善并不一定具有直接响应关系。建议:“十二五”期间我国应实施污染总量控制约束结合环境质量改善指导的环境管理模式,构建“国家-行业-区域”污染总量减排体系,国家减排总量削减目标应通过行业和地区潜力技术经济分析来确定;区域排放总量应与环境质量改善密切挂钩;行业总量控制应采用基于排放绩效的管理模式。为此,本研究进一步提出了“十二五”期间加强总量控制支撑体系建设的政策建议。

污染物排放;总量控制;路线图;中国

“十二五”时期是我国实现2020年环境小康建设目标的关键期,以污染物排放总量控制为中心的污染减排工作依然是“十二五”环境保护的重点内容之一,为了深入推进“十二五”时期污染总量减排,在分析“十一五”时期污染排放总量控制政策存在的主要问题的基础上,结合国外实践经验以及国家环境管理工作的需要,系统设计“十二五”污染物排放总量控制路线图具有重要现实意义。

1 “十一五”污染排放总量控制的基本评价

1.1 总量控制取得显著成效

2008年全国化学需氧量(COD)排放总量为1 320.7万t,在2005年1 414万t的基础上削减了6.61%;全国二氧化硫(SO2)排放总量2 321.2万t,比2005年2 549万t下降了8.95%,总体上,全国污染减排进展较为顺利。2008年,全国地表水国控断面水质平均浓度有所下降,七大水系国家监控断面中Ⅰ-Ⅲ类水质断面比例已经提前实现规划目标。全国113个环保重点城市中,空气质量好于Ⅱ级标准的天数超过292天的城市共有108个,Ⅱ级标准达标城市比例为95.58%[1]。总体来看,全国主要污染物COD、SO2减排取得较好进展,以传统污染物指标衡量的水环境和大气环境质量呈现改善的趋势。全国“十一五”主要环境保护的目标有望基本完成。但是,要清醒地认识到,我国目前无论是污染物排放总量还是环境质量,都是处于高位污染状态。若在现有空气环境质量评价体系中增加O3和PM2.5等因子,达标城市比例将会降低20-30个百分点。因此,污染减排和环境质量改善是未来20年中国环境保护的一个长期而艰巨的任务。

1.2 污染减排存在的主要问题分析

工程减排、结构减排、监督管理减排是实现总量减排的三个主要技术措施。“十一五”期间,以污水处理厂建设和燃煤电厂脱硫为重点的工程减排措施发挥了主导作用。污水处理厂运营贡献的减排量占全国COD削减量的50%以上,燃煤电厂脱硫贡献的减排量占全国SO2削减量的60%以上。尽管“十一五”污染减排工作取得了前所未有的成绩,但依然存在不少问题[2-3]。

1.2.1 总量减排与质量改善的关系不对应

污染减排还难以确保环境质量同步改善,如现行的COD,SO2总量减排政策基本上是针对点源污染的对策,而对环境质量影响较大的农村面源污染和非电燃煤锅炉(低矮面源)等未被有效纳入,该问题是当前和未来污染减排

中一个非常突出的减排绩效问题。

1.2.2 环境管理还难以完全适应量化管理要求

部分政策、制度、措施与总量控制不相匹配甚至相互抵触,以总量控制为龙头的系统管理、量化管理、科学管理尚未形成,管理政策需要根据污染减排要求进行重构。另一个定量化管理的问题是对污染物新增量管理还有待改进。

1.2.3 治污工程的可持续减排能力不强

“十一五”期间,污水处理厂和脱硫设施的建设都是前所未有的,但治污工程建设水平不高,减排工程质量难以保障。城市污水管网建设滞后严重阻碍COD削减,城市污水处理污泥问题没有得到足够重视。SO2减排方案过分依靠火电厂脱硫工程,燃煤工业锅炉煤炭消费量难以保证不增长。

1.2.4 减排可持续机制没有得到根本解决

一些地方仍然存在上级环保部门考核下级环保部门,各部门的减排责任有待进一步落实。政府环保投入强度不到位,“十一五”前三年中央政府环保财政投入也仍然没有实现每年300亿元的目标。污染物排放总量控制法规缺失,污染物排放标准不完善、执行率低,环境监管能力明显偏弱,“三大体系”基础薄弱,配套制度缺乏,减排缺乏准确有效的基础数据保证。

2 总量控制-质量改善-污染减排的关系

2.1 正确借鉴发达国家排放总量控制的经验

污染物排放总量控制虽然不是中国的首创,但我们目前操作的全国意义上的污染物排放总量控制也很难在国际上找到相同案例。发达国家的排放总量控制有如下特点:①绝大部分排放总量控制都是非常局限的、一定条件下的总量控制。如基于排污口和基于污染源的排放总量控制(如美国EPA的最大日负荷TMDL)、基于特定区域环境质量下的总量控制(也就是容量总量控制)、基于特定行业、特定污染源数目下的排放总量控制,这样的总量控制模式可实现排放总量控制与环境质量改善挂钩。②依法实施排放总量控制。绝大部分总量控制都是在相应的水污染防治和大气污染防治法律中给予明确,甚至企业的排放配额都在法律中体现。而我国,迄今为止都没有国务院颁布的污染物排放总量控制和排污许可证管理条例。③强调减排的经济有效性,排放总量控制与市场手段相结合。都引入了总量控制下的排污交易制度,提高了企业总量减排的灵活性。世界各国的实践经验表明,成功推行污染物排放总量控制的关键:一是排放总量控制有着严格的范围和科学的目标;二是具备强有力的法律依据;三是具有与排放标准相配套的先进污染治理技术;四是建立起促进污染物削减的总量控制的市场机制[2,4-5]。

2.2 科学理解“总量控制”与“污染控制”的关系

适合于全国总量控制的污染物必须满足如下条件:①区域性而非局地性的污染物;②可监测、可统计、可考核,有基础;③控制对象是一次污染物,最好也不是混合型污染物;④有治理减排途径,减排技术经济合理,经济负担可以承受。建议在“十二五”期间乃至从现在开始,全国排放总量控制应实施体现“五个转变”的污染减排新战略。具体为:一是从单纯注重排放总量减排向总量减排与环境质量改善相结合转变;二是从过分偏重重点行业减排向全面污染削减转变;三是从单一污染物的总量控制向多种污染物协同控制转变;四是从关注落实减排工程能力向关注减排工程质量和减排实际效果转变;五是从依赖行政手段向更多地利用市场经济手段转变。

2.3 科学理解“总量控制”与“质量改善”的响应关系

目前,影响城市空气质量和水体环境质量的主要污染物并不仅仅是SO2和COD。颗粒物已经成为许多城市空气质量的主要污染物,2006年全国33.5%的城市颗粒物年均浓度没有达到二级标准要求。有些水域的非点源污染甚至超过了点源污染,水域中氮、磷已经上升为威胁水质的主要污染物。而目前现行的无论是COD还是SO2的减排政策,基本上是针对点源污染的对策,尤其是SO2减排主要是从控制酸雨污染出发,重点削减行业是电力行业,而对当地环境质量影响更大的非电燃煤锅炉未被纳入。因此,在考核总量控制任务完成状况时,还应考虑当地环境质量的改善情况,逐步推行污染物总量控制和环境质量改善并重的指标体系。

3 “十二五”污染物排放总量控制路线图

3.1 国家中长期“总量控制-质量改善”路线图总体思路

在2030年前,排放总量控制和环境质量改善是一个长期的、艰巨的、复杂的任务。根据我们的研究,建议未来20年“总量控制—质量改善”关系行动路线如图1所示。

“十一五”期间(2006-2010年):实施总量控制约束性模式。COD和SO2排放总量控制是“十一五”环境保护目标中最硬的两项约束性指标,环境质量目标作为预期和引导指标。这种机制安排对地方环境保护工作起到了很好的引导和约束作用。

“十二五”期间(2011-2015年):实施总量控制约束性、质量改善指导性模式。该期间,仍不宜以单一的环境质量考核代替排放总量控制考核,也不宜对环境质量目标提出过于乐观的要求。建议总量控制污染物为COD,氨氮,SO2,NOx。

“十三五”期间(2016-2020年):实施总量控制约束性、质量改善约束性模式,也就是“双约束”模式。考虑到“十三五”时期是中国全面小康社会目标的实现期,影响环境质量改善的主要污染物都必须严格实行排放总量控制,同时环境质量必须得到改善,与全面小康相适应的水平,也就是“环境小康”水平。

“十四五”期间(2021-2025年):实施质量改善约束性、总量控制指导性模式。在实现2020年全面建设小康社会的目标后,无论是中央还是地方政府,改善流域和城市环境质量应成为环境保护的重要约束性指标,全国性的污染物排放总量控制可以作为指导性的指标,如一些行业和区域的排放总量控制。

“十五五”期间(2026-2030年):实施质量改善约束性模式。这期间,COD,氨氮,SO2,NOx等主要污染物排放总量已经得到全面控制,环境质量改善作为中央和地方的最大约束性指标。

3.2 建立“十二五”“国家-行业-区域”污染减排体系

根据国际环境政策经验、“十一五”污染减排实践以及我国的环境管理水平,建议从“十二五”开始,建立和实行“国家-区域-行业”排放总量控制体系。

3.2.1 国家排放总量控制模式

理论上说,国家排放总量控制是一个特定污染物覆盖所有排放源下的总量控制,由于目前技术支撑能力的限制,国家总量控制很难建立在环境容量基础上,很难与环境质量密切挂钩。建议“十二五”期间,除了COD和SO2实施国家总量控制之外,其他污染物慎重选择国家或全国性排放总量控制模式。

3.2.2 区域排放总量控制模式

区域排放总量控制是指满足特定区域给定环境质量目标下允许的最大排放总量,或者分阶段达到允许最大排放总量的目标排放总量。这实际上就是区域环境容量下的排放总量控制,简称容量总量控制,比较适合地方环保部门采用。区域可以是城市、流域、行政辖区甚至就是划定的区域。建议“十二五”期间,特定城市、特定江河、特定湖库都可以采用“一市一总量”、“一河一总量”和“一湖一总量”,实现比较科学的区域总量控制。

图1 未来20年“总量控制-质量改善”行动路线图Fig.1 Roadmap of the pollutants emission total amount control(PETAC)to the environmental quality improvement in the future twenty years in China

3.2.3 行业排放总量控制模式

行业排放总量控制是指一个特定行业,甚至该行业特定数量污染源范围下的,对特定污染物采用的排放总量控制。行业排放总量控制比较容易确定排放总量目标,同时也比较容易分配总量指标,如根据行业排放绩效公平合理地分配排放指标。建议“十二五”期间,对SO2和NOx实施行业总量控制,制定行业总量减排实施规划。

3.3 科学合理地确定“十二五”排放总量控制目标

排放总量控制目标确定是总量控制中一个长期争论的、没有科学结论的话题。总量控制目标确定不仅涉及科学技术的问题,重要的是与地方经济发展、企业竞争力乃至地方政府领导的升迁密切相关。“十二五”期间,应区分国家、区域、行业的排放总量控制目标确定机制,争取排放总量控制目标确定相对科学、合理、公平。

3.3.1 国家排放总量控制目标

国家总量控制目标确定首先要选定一个相对稳定的基数年和相对准确的排放基数。“十五”和“十一五”总量控制规划目标在基数选择方面不统一,使得地方围绕基数争吵不休,甚至在基数方面“大做文章”。“十二五”期间,不能再坚持“淡化基数”的原则。建议从“十二五”开始,国家排放总量控制目标以2007年或者经普查数据平移调整的2010年的排放量为基年数,以后不能随意调整和改变。具体的削减目标,应做削减行业和削减地区潜力技术经济分析后确定。

3.3.2 区域排放总量控制目标

区域排放总量控制目标应该根据区域环境功能分区、区域经济发展水平、区域环境质量目标等确定,而且区域排放总量控制目标是一个“自下而上”的分配累加量。“十二五”期间,要积极探索实施基于环境容量的区域总量控制,区域总量控制目标要与环境质量改善密切挂钩。

3.3.3 行业排放总量控制目标

总量控制目标分解需要更加妥善处理公平与效率,协调与区域发展及产业布局政策的关系,而行业排放总量控制目标确定是实现这一目标的重要手段。相对来说,行业排放总量控制目标的确定比较简单,一种最简单的方法就是平均排放绩效法,当然,在确定目标时也要考虑新老企业公平竞争问题,在确定排放绩效时考虑一定的差异性。建议从现在开始选择5-6个重点污染行业,研究预测“十二五”期间这些行业的产能发展和产出水平,同时摸清楚这些行业“十一五”的污染源排放清单,有效地制定这些行业的特定污染物排放总量控制实施计划[6-8]。

3.4 加强“十二五”总量控制的基础支撑

“十二五”期间,应进一步提高总量控制的可操作性和有效性,特别是要提高总量指标分配的科学公平性、减排措施的经济有效性、减排与环境质量的关联性、政策法规和支撑技术体系,完善排放总量控制的考核制度,同时为“十三五”时期的总量控制做好科技准备。

3.4.1 提高总量控制指标分配的科学公平性

总量排放指标的分配是总量控制中最棘手的问题。由于排放总量控制目标不完全是“自下而上”确定的,因此很难把总量目标“自上而下”分配到县市和重点污染源上。“十一五”期间,只是电力行业采用了相对公平合理的排放绩效方法,建立了一套SO2总量指标的分配方法。特别是COD排放指标的分配方法,没有抓住COD排放与社会经济活动强度的关联,分配方法存在着较大的分歧和争论。建议“十二五”期间,根据排放总量控制模式不同选择不同的总量指标分配方法,如综合因子分配法(CFB)、环境容量分配法(ECB)、排放绩效分配法(GPS)、排放指标有偿分配法(PUA)等。

3.4.2 提高排放总量控制实施规划的可达性

“十二五”期间,应改变“十一五”总量控制目标、任务、措施不衔接的局面,提前编制年度总量控制实施规划,强化实施而不是仅仅局限于总量控制目标,要以工程保障、立法明确、政府预算等为主要实施计划内容,编制基础条件具备、保障措施可行的总量控制实施方案,把自下而上的单元总量控制计划编制作为实施总量控制的基础,做到自下而上和自上而下的结合。健全以排污许可证为核心的污染减排监管体系,加快制定并颁布实施国家主要污染物排放总量控制管理条例和排污许可证管理条例[9]。

3.4.3 积极运用市场经济手段促进减排

“十一五”期间,经济政策对污染减排起到了很大的作用,有时甚至是关键性的作用,如电厂脱硫电价补贴政策、污水处理收费政策、污染减排专项资金、重点流域减排资金等。“十二五”期间,总体上已经进入总量控制边际成本急剧上升的阶段,应加大环境经济政策的力度,充分运用市场经济手段促进污染减排。如建立作为前端总量控制的落后产能退出经济补偿机制、推行排放指标有偿取得和排放交易制度、完善污水和垃圾处理收费政策、制定和实施脱硫脱硝的鼓励政策、建立重点流域水质生态补偿机制等[10-12]。

3.4.4 合理选择“十二五”总量控制途径

在选择“十二五”总量控制技术途径时,建议:着手开展燃煤工业锅炉二氧化硫总量减排;增加火电行业氮氧化物、重点流域和湖泊的氨氮、部分敏感湖库的总氮和总磷等污染物总量控制指标;对局部地区进行非点源总量控制的试点逐步扩大化学需氧量减排范围。在局部地区考虑试行非点源的总量控制试点,按照自下而上的思路,搞好调查研究,摸清底数,建立监测、统计方法,结合氨氮和氮磷总量控制试点,建立国家非点源污染COD减排策略体系[9]。

3.4.5 加强面向“十三五”的污染减排研究

实施污染物总量控制需要具备一定的前提条件,新环境问题的解决也并非完全依赖总量控制手段。“十二五”期间,要未雨绸缪关注新领域的污染减排问题,尤其需要对汞、POPs、温室气体等问题进行关注,把这些新凸现的污染问题提到日程上来,对可以实施总量控制的污染物进行前期预研究和技术储备。在气候变化领域,可以开展自愿性的排放总量控制试点研究[13-14]。

4 结 语

污染物排放总量控制是中国环境保护中长期的艰巨任务。污染减排依然是“十二五”环境保护的重点工作之一。首先要正确理解总量控制、质量改善和污染减排的关系,其次应科学设计“总量控制-质量改善”中长期国家路线图,明确未来20年“总量-质量”指标的约束性和指导性关系。建议从“十二五”开始,建立和实行“国家 -区域-行业”排放总量控制体系,增加氨氮和NOx两项总量控制污染物,根据经济-环境-技术-管理一体化原则,科学合理地确定相应的总量控制目标,实现排放污染减排和环境质量改善的“双赢”。

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A Road Map of the Pollutants Emission Total Amount Control for China in the“12th Five Year”period

WANG Jin-nan TIAN Ren-sheng WU Shun-ze DONG Zhan-feng
(Chinese Academy for Environmental Planning,Beijing 100012,China)

The study reviewed the progress of pollutants emission total amount control(PETAC)and the experience of that in the developed countries,discussed the relationship between the PETAC and the pollution control and the environmental quality improvement,and analyzed the roadmap of the PETAC in the“12th Five Year”(2011-2015)period.The results showed:although overall the emission reduction objects of the total pollutants amount will be reached in the“11th Five Year”(2006-2010)period,which is not consistent with the environmental quality improvement,the current environmental management system doesn’t accommodate the requirements of the PETAC.Practical experiences of the PETAC in China and the developed countries indicate that the applying ranges and effects of the PETAC are related with the socio-economic and technical basis in a certain period of a nation,and not in direct accordance with the environmental quality improvement.It is suggested that the environmental management should take a pattern of constraining the pollutants emission total amount together with guiding the environmental quality improvement,and construct a“national-industrial-regional”pollutants emission total amount reduction system;amongst these,the emission reduction objects of the national total pollutants amount should be determined by the industrial and regional economic analysis;the regional total pollutants amount should be linked with the environmental quality improvement;the total pollutants amount in the industrial sectors should be based on the pollution emission performance method.Based on the above analysis,the study proposed a policy scheme to strengthen the establishment of the supporting system of the Chinese PETAC in the“12th Five Year”period.

pollutants emission;total amount control;roadmap;China

X3

A

1002-2104(2010)08-0070-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.08.013

2010-04-06

王金南,研究员,博导,主要研究方向为环境政策、环境经济、环境规划、全球环境政策。

＊国家水体污染控制与治理重大科技专项中国水环境保护战略与行动方案研究课题(No.2008ZX07031-001)资助。

(编辑:李 琪)