城乡建设用地增减挂钩规划方法及实证＊

周小平 黄 蕾 谷晓坤 孙滋英

(1.北京师范大学管理学院,北京100875;2.华中科技大学公共管理学院,湖北武汉430074)

城乡建设用地增减挂钩规划方法及实证＊

周小平1黄 蕾1谷晓坤2孙滋英1

(1.北京师范大学管理学院,北京100875;2.华中科技大学公共管理学院,湖北武汉430074)

城乡建设用地增减挂钩规划是促进我国城乡统筹发展的有效手段之一,而如何科学规划挂钩项目区布局是目前面临的关键问题。本文引入级差区域指数,建立挂钩供需能力评价指标,并以山东省东明县挂钩规划为实证,探讨了挂钩规划的方法。结果表明:①挂钩供给区域和需求区域的级差区域指数评价指标体系包括“区位条件”、“经济状况”、“社会环境”3大因素,具体指标的选择因挂钩供、需区域的任务不同而存在差异;②东明县建设用地需求存在828 hm2的缺口,农村居民点整理潜力达6 346.41 hm2,说明东明县实现数量上的挂钩是可行的;③东明县挂钩供、需求区域级差地租水平存在明显空间差异,需求区域的高级差地租区分布在东明县北部县城附近的3个乡镇;供给区域的低级差地租区分布东明县中部的4个乡镇;④确定了东明县挂钩规划方案,规划期内安排22个拆旧项目区,且将近期拆旧项目优先安排在供给区域低级差地租区;安排建新区10个,且近期建新项目优先安排在需求区域高级差地租区。

城乡建设用地增减挂钩;规划;级差区域指数

2004年国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》,最早明确提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策,并于2008年发布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,规定挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查,编制挂钩试点专项规划,统筹安排挂钩试点项目区规模布局。近年来,城乡建设用地增减挂钩专项规划(以下简称“挂钩规划”)成为试点单位甚至部分经济发达的非试点地区的工作重点,希望通过城乡建设用地增减挂钩,优化用地结构和节约集约用地,实现耕地保护和经济发展的“双赢”。

由于我国城乡建设用地增减挂钩政策实施尚处于起步试点阶段,目前学术界还只是集中在对挂钩政策和挂钩模式的探讨方面,前者主要对挂钩政策的解读[1-2]及其实施阻力的研究[3-4];挂钩模式方面涉及对政府、市场和农村集体主导型三种运作模式的对比研究[5],以及对挂钩周转指标管理机制的探讨[6]等。规划是土地利用和管理的龙头,是实施土地管理职能的重要手段,然而目前尚未涉及对挂钩规划理论和方法的研究。而且,在实践层面,目前挂钩规划只有《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》作为原则性的指导,还没有成熟的技术规程和实践经验可循,多将挂钩规划局限于农村居民点整理潜力评价与城镇建设用地需求预测,而两者之间的科学“挂钩”,即挂钩项目区(建新区和拆旧区)的安排还缺乏理论方法的创新。本文依托山东省东明县城乡建设用地增减挂钩规划编制工作,基于级差地租理论构建城镇建设用地与农村建设用地之间的对应关系,具体指导城乡建设用地挂钩规划的时空安排,为解决挂钩规划的技术难题提供参考。

1 挂钩规划原理与方法

1.1 挂钩规划的原理

挂钩规划主要以促进城乡建设用地合理布局、加快城乡统筹为目标,其核心任务是确定挂钩的规模及其时空安排。因此,建立城镇建设用地(挂钩需求区域)与农村建设用地(挂钩供给区域)之间合理的对应关系,是挂钩规划的技术关键。其中,挂钩需求区域是指重点发展城镇建设的地区,而挂钩供给区域是指挖掘农村建设用地整理潜力,提供城镇建设用地指标的区域。

挂钩供给区域的拆旧和需求区域的建新是人为的强烈的土地利用演替过程,其实现的内在动力源于经济社会条件的可行性,但挂钩项目的实施是以政府为主导,将建新和拆旧统筹联动,这就决定了需求区域的挂钩周转指标效益可以为供给区域的拆旧及安置提供资金支持。也就是说,通过挂钩可为农村建设用地整理提供固定的资金支持。这样,与传统的农村居民点整理不同,供给区域的区位条件及经济水平退居其次,而农村居民点整理潜力及拆旧的难易程度则成为主要因素。需求区域的建新则相反,城镇发展建设则主要受区位条件及经济发展水平的限制。

基于以上认识,可以利用挂钩供、需区域的“级差区域指数”作为衡量标准,构建供给区域和需求区域的对应关系。理论上来说,级差地租较低的地区不适宜作为建设用地,即使是农村建设用地,所以,在供给区域可以将级差地租较低区域的农村建设用地优先整理复垦为耕地,而在需求区域将级差地租较高的地区优先安排建新区。由此,基于级差区域指数差异,将需求区域的高地租区和供给区域的低地租区进行逐级关联(见图1),科学指导挂钩项目区的规划。

图1 挂钩供需区域对应关系及挂钩时空秩序示意图Fig.1 The connection between construction land demand and supply areas and the spatial-temporal order of pothook projects

1.2 研究方法

结合上述原理,城乡建设用地增减挂钩规划技术路线如图2。其中,级差区域指数是挂钩规划的关键技术指数,它是以级差地租为主导因素构建指标体系综合评价所得。

(1)需求区域级差区域指数评价指标体系及指标权重。级差地租是指租用较好土地的土地使用者向土地所有者缴纳的超额利润,超额利润是由土地肥沃程度、区位条件和对土地追加投资的差别决定的。对于建设用地来说,土地肥沃程度对级差地租的影响较小,这里基本可以忽略,而区位条件和经济条件则是主要的衡量指标。另外,需求区域的主要任务是为经济发展提供用地保障,除级差地租外,其需求能力还受到社会环境的综合影响,包括人口密度、生态环境容量、教育水平、医疗卫生水平等多方面的因素。其中,“人口密度”是从人口聚集程度来衡量各个乡镇的建设用地人口承载力,人口密度越大的区域对建设用地的需求越大;“生态环境容量”则从生态承载能力的角度对建设用地需求进行评价;而“教育水平”和“医疗卫生水平”能够反映各个乡镇公共服务能力,综合地体现当地社会发展水平。因此,指标体系中增加“社会环境”因素,构建包括“区位条件”、“经济状况”、“社会环境”三大因素的指标体系。并运用德尔菲法对指标层赋权重,需求区域改善区域指数评价指标及权重见表1。

(2)供给区域级差区域指数评价指标体系及指标权重。与需求区域级差地租指标建立思路相似,“区位条件”和“经济状况”两大因素用于衡量供给区域级差地租的状况,而由于农村居民点整理还受到其他一些因素的综合影响,同样增加“社会环境”因素。其中,“人均耕地面积”是从人地矛盾紧张程度来衡量理论潜力有多少能转化为现实潜力,“人均建设用地面积”是对农村居民点整治潜力入手,该指标越大内部挖潜的可能性就越大。“农村人口结构”通过计算劳动人口/总人口的比值,反应农村居民点整理实施过程中劳动力的参与情况及操作的难易程度。供给区域级差区域指数评价指标及权重见表2。

图2 城乡建设用地增减挂钩规划技术路线Fig.2 The technology route table of the pothook planning

2 研究区域及数据来源

2.1 研究区域概况

东明县位于山东省西南部,处于河南、山东两省五县交界处,开封、濮阳、菏泽三个跨省地级市的中心地带,是鲁豫两省人流、物流、信息流的黄金通道,也是鲁西南重要门户,具有衔接外省、引南联北、承东启西的区位优势。到2005年底,全县辖区内有7镇6乡,389个行政村,人口总数为75.50万人。全县土地总面积133 621 hm2。其中,城乡建设用地15 945 hm2,占土地总面积的11.93%,人均占地0.021 1 hm2。农村居民点用地12 584 hm2,占城乡建设用地面积的78.92%。农村居民点人均用地和户均用地面积分别高达207.67 m2和773.28 m2,农村建设用地集约化程度低,农村居民点用地整理潜力较大。从20世纪90年代开始,东明县经济保持持续稳步发展的态势,特别是进入21世纪以后,石油化工产业的大力发展为东明县带来了巨大的社会经济拉动效应,东明县已经进入了经济快速发展的阶段,城市化进程不断推进。

2.2 数据来源

数据来源于1996-2006东明县统计年鉴、1997-2005东明县土地利用变更数据以及全国土地利用第二次调查数据。由于本挂钩规划是与新一轮土地利用总体规划编制工作同步进行,规划基期是2005年,所以实证数据也是2005年数据。同时,本研究还针对东明县2个重点挂钩村庄,发放了400份城乡建设用地增减挂钩农户意愿调查问卷,收集到了大量的数据。此外,挂钩能力的评价以乡镇为最小评价单位。

表1 需求区域级差地租评价指标体系及指标权重Tab.1 Indicator system and weight for differential area index of demand areas

表2 供给区域级差地租评价指标体系及指标权重Tab.2 Indicator system and weight for differential area index of supply areas

3 东明县挂钩规划方案

3.1 需求区域需求能力及其空间分布

本文分别采用单位 G DP与建设用地规模关系预测法、人均指标法和极限法对东明县规划期末建设用地需求规模进行预测[7-8],并对三种方法的预测结果进行平均,从而得到最终的建设用地需求总规模以及各乡镇建设用地需求规模(见表3)。

由表3可知,东明县2010年和2020年建设用地预测规模分别为19 136 hm2和20 014 hm2,而受《东明县土地利用总体规划(2006-2020)主要调控指标》的限制,东明县的2010年和2020年建设用地总规模指标分别为18 637 hm2和19 186 hm2,建设用地需求总规模均大于上级下达的规划指标,分别超过控制指标499 hm2和828 hm2。因此,只有深入挖掘农村建设用地整治潜力,积极开展挂钩项目,才能满足东明县城镇建设用地扩张和经济发展的需求。

根据前面构建的需求区域级差区域指数评价指标体系,采用综合评价模型,经过加权计算,东明县各乡镇需求区域级差区域指数评价结果见表4。结合实际调研情况,东明县规划期内重点发展区域为中心城区,包括城关镇、武胜桥乡、菜园集乡,另外,陆圈镇、大屯镇等也是今后相对重点的发展区域。由此可见,评价结果较为符合东明县的实际情况。通过理论计算与实际调研修正,以乡镇为单位,可将东明县城镇建设用地需求区域划分为高、中、低三个级别区(见表5)。

表3 东明县各乡镇建设用地需求规模表Tab.3 The scale of Dongming construction land use demand单位:公顷

表4 东明县各乡镇需求区域级差区域指数分布表Tab.4 Evaluation results of Dongming differential area index of demand areas

表5 东明县需求区域级差区域指数分区结果Tab.5 Zoning results of Dongming differential area index of demand areas

表6 东明县农村居民点整理理论潜力表Tab.6 The scale of rural residential land consolidation potentiality 单位:hm2

3.2 供给区域供给能力及其空间分布

本文采用户均法[9-10]测算东明县农村居民点整理潜力,以确定东明县挂钩供给能力。根据《镇规划标准》(G B50188-2007)、《菏泽市农村宅基地管理办法》等相关规定,并结合东明县农村建设用地实际状况,确定户均法的评价标准为:低标准380 m2/户,中标准350 m2/户,高标准320 m2/户。通过计算,得出高、中、低三种标准下东明县农村居民点整理潜力。考虑到东明县的经济发展水平,在规划期内将户均建设面积从目前的773.28 m2减至高标准320 m2或中标准350 m2,在实施当中存在一定的困难。因此,本文选择低标准评价结果(见表 6)。

表7 东明县各乡镇供给区域级差区域指数分布表Tab.7 Evaluation results of Dongming differential area index of supply areas

根据前面构建的供给区域级差区域指数评价指标体系,经过加权计算,东明县各乡镇供给区域级差区域指数评价结果见表7,结合实际调研情况,以乡镇为单位,可将东明县农村建设用地供给区域划分为高、中、低三个级别区(见表8)。

表8 东明县供给区域级差区域指数分区表Tab.8 Zoning results of Dongming differential area index of supply areas

3.3 规划方案

通过以上分析和评价,东明县挂钩供给和需求区域分区结果见图3。其中菜园集乡既属于挂钩供给区域的低级适宜区,也处于挂钩需求区域的高级适宜区,这主要是因为菜园集乡位于中原油田腹地,拥有丰富的石油和天然气资源,当地经济发展速度较快,对建设用地需求较大。同时,菜园集乡的农村居民点数量较多且分布分散,农村建设用地内部整治潜力较大,有利于农村居民点整理工作的开展。因此,菜园集乡既处于建设用地供给的低级适宜区,又是需求区域的高级适宜区。

在供给和需求区域分区的基础上,挂钩规划中拆旧项目应按照供给区域的级差地租由低向高的顺序落实,从而实现农村居民点的整理工作先易后难,稳步推进。对于需求区域,优先考虑将土地利用总体规划中建设占用指标满足高级适宜区的发展需要,再通过挂钩周转指标满足中级适宜区和低级适宜区的发展要求,充分体现周转指标为规划指标补充的思想。基于以上思路,结合问卷调查、座谈会等实际调研中掌握的信息和资料,并与当地政府经过多轮讨论和论证后,最终确定了东明县挂钩规划项目区的安排(见图4)。如图4所示,规划期内在供给区域共安排22个拆旧安置项目区,近期7个远期15个;在需求区域共安排10个建新区,近期3个远期7个。图4中箭头表示近期安排的挂钩拆旧安置区与建新区的关联。

图3 挂钩供给和需求区域分区示意图Fig.3 The Schematic Zoning Plan of Construction Land Demand&Supply Areas

图4 挂钩项目区安排示意图Fig.4 The Schematic Diagramof Pothook Projects Arrangement

(1)拆旧、安置区规划安排。供给区域中拆旧区总规模为1 012 hm2,其中近期拆旧面积313 hm2,远期拆旧面积699 hm2。供给区域中安置区的规模480 hm2。其中,近期安置面积156 hm2,远期安置面积324 hm2。项目区的布局以供给区域级差区域指数分区情况为基础,近期的项目主要安排在供给区域低级适宜区的小井乡、陆圈镇和菜园集乡,远期项目主要分布于低级适宜区和中级适宜区,对处于供给区域高级适宜区的乡镇也适当安排部分整理项目,充分体现了城乡建设用地流转经济效益最大化的原则。同时,对于安置区的位置和安置方式的选择,也充分考虑群众的安置意愿,以及土地的节约集约利用和城乡统筹发展的问题。

(2)建新区规划安排。需求区域中建新区安排的周转指标为633 hm2,其中近期周转指标150 hm2,远期周转指标483 hm2。由于周转指标不能满足全县建设用地总需求,在建新项目区布局时,重点向高级适宜区倾斜,包括城关镇、武胜桥乡、菜园集乡,主要用于县城中心城区发展和重点建设项目用地,同时,考虑到区域内统筹发展,分配少量指标给中级适宜区的陆圈镇和东明集镇。

4 结论与讨论

4.1 结论

本研究基于级差地租理论,引入级差区域指数,将需求区域的高地租区和供给区域的低地租区进行逐级关联,科学安排挂钩项目区。并对山东省东明县城乡建设用地增减挂钩规划进行实证研究。研究结论如下:

(1)挂钩供给区域和需求区域的级差区域指数评价指标体系分别包括“区位条件”、“经济状况”、“社会环境”三大因素,其中“区位条件”、“经济状况”概括了建设用地级差地租衡量指标,其具体指标在挂钩供、需区域是一致的。而“社会环境”因素是依据外部环境对挂钩供、需能力的影响而设置的,因此,挂钩供、需区域“社会环境”具体指标因各自的任务不同而存在差异。

(2)扣除规划建设占用指标后,东明县建设用地需求存在828 hm2(近期499 hm2)的缺口,农村居民点整理潜力达6 346.41 hm2(近期4 488.48 hm2),说明东明县实现数量上的挂钩是可行的;

(3)依据需求区域级差区域指数,将东明县需求区域划分为高、中、低三个级别区,其中高级适宜区为城关镇、武胜桥乡、菜园集乡;依据供给区域级差区域指数,将东明县供给区域划分为高、中、低三个级别区,其中低级适宜区分布在小井乡、陆圈镇、沙窝乡、菜园集乡。

(4)规划期内,东明县安排22个拆旧安置项目区,近期7个远期15个,拆旧区总规模为1 012公顷,安置区的规模480公顷,且将近期拆旧安置项目优先安排在供给区域级差地租低级适宜区小井乡、陆圈镇和菜园集乡;安排建新区10个,近期3个远期7个,建新区安排的周转指标为633公顷,且近期建新项目优先安排在需求区域级差地租高级适宜区的城关镇、武胜桥乡、菜园集乡。

4.2 讨论

可以看出,挂钩规划与农村居民点整理规划有着一定的区别,挂钩规划是以政府为主导,统筹拆旧和建新,确保城镇发展的用地需求。这就决定了农村居民点用地的整理与城镇发展建设存在较强的联动关系,这一关系可以用“级差区域指数”进行定量解释,具体指导挂钩项目区规划安排。而农村居民点整理是独立的土地整理活动,由于没有类似挂钩规划中来自建新项目的资金支持而缺乏固定的资金来源,筹资能力成为主要的限制因素,从而出现了政府主导、多方共建等受筹资渠道限制的有多种模式。

当然,级差地租评价指标体系及个别指标的选取仍有待商榷。此外,在城乡建设用地增加挂钩实施的过程中,农户是参与挂钩工作最广泛的群体。不过,农户参与意愿难以衡量,且调查工作量过大,本文没有将农户意愿纳入指标评价体系,而是通过典型地区的意愿调查进行修正。因此,在规划编制的过程中,还应当加大宣传工作,提高广大农民的参与意识和积极性,同时,对重点整理区域深入调查,特别对异地安置的村庄及异地安置区域进行意向调查,以保障挂钩规划的可行性。

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Measures and Empirical Research on“Planning of Linking the Increase in Land Used for Urban Construction with the Decrease in Land Used for Rural Construction”

ZHOU Xiao-ping1HUANGLei1GU Xiao-kun2SUN Zi-ying1
(1.School of Management,Beijing Normal University,Beijing 100875,China;2.College of Public Administration,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan Hubei,430074,China)

“Planning of Linking the Increase in Land Used for Urban Construction with the Decrease in Land Used for Rural Construction”is an effective method to promote unban-rural coordinaled development,while it is still a problem of how to layout the projects in the planning areas scientifically.Therefore,this paper intends to introduce a regimal indicator system of rank ditterence for building capability index of demand and supply of the constnution land,and to explore the planning method by using Dongming County,Shandong province as case study area.The conclusions are as follows:①The regional indicator system of rank difference in demand and supply areas for the construction land comprisesthree factors including location,economy and social environment.②The planning in Dongming County is feasible because the demand of city construction land is 828 hm2and the potential of rural residential land consolidation is 6346.41 hm2.③There are significant spatial differences at the level of regional rank difference rent in demand and supply areas.High level rank difference rent of demand areas is in three towns and located in the north of Dongming.County low level rank difference rent of supply areas,is infour towns,distributed in the central pare of the county.④There are totally 22 rural residential land consolidation projects.Some projects in low rank difference rent of supply areas are preferentially arranged in the recent period.For 10 newly constructed projects,high level of demand areas are preferentially considered.

“Planning of Linking the Increase inLand Usedfor Urban Construction with the Decrease inLand Usedfor Rural Construction”;planning;regioral indicator of rand difference

F301.23

A

1002-2104(2010)10-0079-07

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.014

2010-03-31

周小平,博士,副教授,主要研究方向为土地资源利用与管理。

＊山东省菏泽市东明县土地利用总体规划修编(No.2006-2020)

(编辑:于 杰)