社保一卡通内涵有多深

文/傅鸿翔

社保一卡通内涵有多深

文/傅鸿翔

推行社会保障卡，其直接意义是方便、快捷、高效，深层意义是社会保障制度可持续发展的内在要求和现代社会文明的标志，可以融入政府的公共管理功能，降低政府的社会管理成本，促进社会和谐发展。

全民医保制度的实施、新农保试点的启动，标志着我国以社会保险制度为主体的社会保障制度建设进入了一个新阶段：实现了“制度全覆盖”，并正在向“人员全覆盖”和合理可及的保障水平迈进。然而，我国的社会保障卡体系却没有受到相应的重视，与制度的发展不相适应，社会保障缺乏一个可以融入公民生活的标志和载体。

一 社会保障与社会保障卡

我国社会保障制度建设已经进入新的发展阶段，建立统一的社会保障卡已经成为制度发展的内在要求。同时，社会保障卡理应在政府的社会管理方面发挥更大的作用。

1.社会保障卡是社会保障制度发展的产物

社会保障制度是工业化和城镇化的产物。从1889年德国俾斯麦政府创建养老保险制度以来，社会保障制度在工业化国家渐次建立，已成为现代社会文明的标志。

美国在经济大萧条之后的1935年通过社会安全法案，建立社会保障制度。1937年，实行了格式化社会保险记录计划，通过邮政部门向雇员发放社会保险登记表，登记证号成为当时的社会保障号，社会保障卡的雏形由此初现。1961年，社会保障号被市民服务委员会采纳，成为政府雇员的身份识别号，1962年作为纳税人编号。

今天，在发达工业化国家，社会保障卡已经深入公民生活的方方面面。同时，社会保障卡号也成为政府进行社会管理的基础技术手段，实现了社会保障“记录一生、服务一生”的功能，成为国家提供基本福利待遇和公民享受相应权利的标志。由此，社会保障也根植于公民生活。

2.社会保障制度应该统一“卡”的建设

我国社会保障制度的发展是与渐进式的经济社会发展相适应的。横向上，不同险种建立的时间有先有后，缺乏统筹考虑和相互照应；纵向上，同一险种又分人群在不同时间建立， 缺乏相互衔接。属地原则又造成政策的地域差异，社会保障呈现区域化的特点，影响了社会保障关系的跨地区转移，也与社会保障的公平性要求相矛盾。因此，从协调社会保险各险种的运行、促进社会保障可持续发展的角度来看，应该以现有的制度框架为基础，进行政策梳理和管理方式改革，找出各项社会保险制度的共同结合点。无疑，建立统一的社会保障卡，从参保人员的基础信息入手建立高效统一的平台，是一个适当的选择。

同时还要看到，复杂的社会保障制度安排还造成公众对自身权利的困惑。比如，同样覆盖了企业的五大社会保险，参保人数却大相径庭，意味着同一制度安排下的同一人群却有着不同的社会保障权利。给出一张社会保障卡，让公民有一个清晰的保障权利定义和统一的标识，将有助于公众更好地认识和理解社会保障。

3.社会保障卡可以附加更加广泛的社会管理功能

我国的公共管理主要依托户籍制度和身份制度，即户口本和身份证。随着城镇化的加速，城乡二元结构受到挑战，统筹城乡发展成为必然，户籍制度改革势在必行。依附于户籍制度的公共政策，如生育政策、教育政策、土地政策等，面临新的困难。与户籍直接关联的身份证，因区域壁垒与就业、教育等实际社会生活形成冲突，制约了其社会管理功能的发挥，流动人口管理依然是个难点。社会保障卡可以更加真实地反映个人的实际就业和生活情况，可以与居民身份证以户籍所在地的管理方式形成互补。社会保障卡也可以为今后的社会管理，包括信用管理、公平地获取公共服务等方面开辟更加广阔的空间。

以社会保障为主体功能，逐渐拓展社会保障卡的其他功能，发挥属地化的管理优势，可以进一步提高社会保障卡的管理效率，降低政府的社会管理成本。同时，当社会保障卡成为公民生活的有机组成部分时，可以进一步提高公民的社会保障意识，促进社会保障的可持续发展。

二 社会保障卡的实现环境和途径

在制度体系既成，管理运行分立，信息平台千差万别的情况下，实行统一的社会保障卡，面临较为严峻的挑战。同时，社会保险全覆盖进程的加快，“五费合征”的推行，农村养老保险制度的建立，城镇职工基本养老、基本医疗保险分别推行省市级统筹，加快建立医疗保险异地就医结算机制等一系列政策措施的实施，又为社会保障卡的推行提供了难得的机遇。在较为复杂的政策环境下，有必要梳理社会保障卡的重点和实现途径。

1.推行统一社会保障卡的重点

推行社会保障卡，其实质是建立一个标准化的参保人员数据平台，规范保障体系参保的“入口”及享受待遇的 “出口”，通过社会保障卡建设，梳理社会保险各险种的共同政策，实现各险种及同一险种不同保障项目间的相互衔接。以此规范不同人群的保障配置，使得社会保险更加规范、协调和有序发展。因此，就社会保障卡建设的基础层面而言，重点应做好以下三个方面的工作。

一张卡。社会保障卡从外在特性而言，可以代表各项社会保险的义务履行和合法待遇，社会保障卡应涵盖所有的社会保障项目，具有唯一的社会保障标志性。从内容而言，社会保障卡应有统一的编码规则，适用所有社会保障项目，并具有个人唯一性的社会保障卡号。从外延而言，需要同步规范社会保障卡的延伸功能，如金融功能、制卡及卡读写器具等，使卡的社会功能具有多样性和可拓展性。

一个中心。数据中心是社会保障卡的基础平台，其作用是登录各险种的参保人员信息，其重点在于规范参保人信息格式，其实现方式是统一各项社会保险参保登记及规范各项保险业务与数据库的接口，实现最大程度的数据共享和资源集约化。通过数据中心的建立，重组社会保险经办流程，优化服务管理，方便单位和参保人员享受社会保障待遇。

一张网。以数据中心为基点，以信息网络为纽带，以险种业务为节点，建立社会保险管理服务网络体系，逐步涵盖社会救助等其他社会保障项目，是实现社会保障一卡通功能的载体。其一卡通功能应包括参保、待遇享受和延伸功能三个方面。从参保方面看，其终点延伸除社会保险参保登记部门外，还应延伸到社会保险费缴纳单位、代缴机构和社区平台，使社会保险服务进一步下沉。从待遇享受看，以社会保险各项业务管理机构为起点，延伸到业务对口终端，如社会保险服务窗口，金融机构、社区、医院、药店等。同时，网格化的管理应实现区域间的数据同步交换，实现跨区域信息互通。

2.实现社会保障一卡通的途径

实现社会保障一卡通，在途径和步骤上要采取统筹规划、突出阶段性重点、分步实施到位的方式，以确保整体布局合理科学、阶段性目标明确可行、实施进程平稳有序。

社会保障一卡通首先要进行系统设计，综合考虑社会保险各险种的需求，避免将来重复建设或系统大规模改造。重点应把握“四个统一”：一是要统一相关政策。从各险种的共同需求出发，梳理相关政策，如覆盖范围、缴费基数、费率口径等，对必要的政策，如最低缴费年限等进行统一规范。二是统一社会保险人员数据库及其标准。从统一数据库标准入手，实现统一的社会保障卡号编制规则和分级管理权限划分，规范数据中心的参数要求，实现全省范围内的统一，使得基础数据库具有通用性和可移植性。三是统一数据库接口。同步设计不同系统终端的数据接口，如与不同保险业务、不同区域和不同服务终端的读写卡具，金融、地税等不同系统的数据接口等，确保社会保障卡在社会保障系统内部及外部延伸功能的兼容和可持续发展。四是统一社会保障卡标准及其标识。统一的社会保障卡外观和标识，是社会保障一卡通的重要形象性标志，是社会保险认识趋同的第一印象。规范社会保障卡标准则是实现社会保障一卡通的基础。因此，社会保障卡需要有统一的外在形象和内在标准。

社会保障一卡通的实施，可以采取分类、分步方法。横向上，依据国家及社会对社会保障一卡通要求的紧迫程度不同，可以按险种分类实施。国家和社会对医疗保险一卡通的要求更为明确和紧迫，在统一规划的前提下，可以把医疗保险业务作为一卡通的突破口先行实施。纵向上，可以按功能需求分步实施，首先进行共用基础平台的统一规划；其次是数据中心建设分步到位，可以抓住推进医疗保险市级统筹的契机，在统一基础数据库标准的前提下，建设市级数据中心，利用养老保险省级统筹的推进，提高数据平台层级，在适当时候建立类似于银行大机系统的以省级为中心、面向全国的社会保险数据中心。同时，按照成熟一个推广一个的原则，逐步扩展到所有社会保险险种和社会救助，实现完整意义上的社会保障一卡通。

三 建设社会保障卡的几点建议

社会保障卡是一个基础性系统工程，也是一项社会管理工程，在中国社会快速转型的过程中将发挥越来越重要的作用。因此，社会保障卡作为社会保障权利的标志，有助于社会保险的险种整合，提高管理效率。要用战略的眼光和社会保障整体观念来谋划社会保障卡的功能及其实现平台，夯实社会保险基础，降低社会保障管理成本。

1.建立统一领导与分工协作相结合的组织保障机制

社会保障卡是一项基础性工程，具有多部门、多层次协作和环节多、要求高等特点，需要强有力的统一领导，以最大程度降低今后重复建设、重复投资的可能性，达到最大程度的整合和兼容。作为系统性工程，又需要在系统规划基础上分工协作。在总体规划下，分解成若干项目工程，合理安排各个项目进程，设定项目目标任务，落实责任主体和参与单位。因此，有必要成立领导小组和按项目分立的工作小组，各司其职，有序推进。

2.实行系统规划与重点突破相结合的工作推进机制

社会保障卡建设无论是险种需求，还是人、财、物保障能力，都不可能做到齐头并进、一步到位。因此，系统性和重点突破并举是一个现实选择，也就是在规划上强调系统性，尤其是基础数据库、基础平台构架、基础功能安排等要系统考虑，避免返工；在功能实现上要强调实事求是，突出重点，把需求最紧迫的问题放在首位，如医疗保险一卡通等，抓紧组织实施，力求在较短的时间内取得实效，形成拉动效应。

3.建设统一标志和现行统筹层次相适应的卡管理机制

在社会保障卡建设中，卡管理是工程的窗口，可以反映社会保障在社会管理中的职责、能力和水平；也是社会保险管理层次的动态反映。与现行的社会保险管理层次相适应，卡管理体系建设应该是以国家标准为依据、省级管理为核心、市级管理为载体，延伸到社区的管理体系。建立统一的社会保障卡形象设计和基本功能定位，实行统一的编号管理和功能实现方案，建立以市为单位的基础管理平台，并与社区发放、回收窗口衔接。

4.建立主体功能和附加公共管理功能相融合的发展机制

在社会快速转型和发展的过程中，社会保障卡的社会管理功能空间是目前难以预测的。因此，重视社会保障卡所附加的公共管理功能，并为此做好相应的准备是十分必要的。这样既有利于社会保障卡的可持续发展，同时也可为现代社会的发展作出一份贡献。

（作者单位：浙江省人力资源和社会保障厅医疗保险处）