整体性治理:公共管理的新范式

胡象明,唐波勇

(北京航空航天大学公共管理学院,北京100191)

整体性治理:公共管理的新范式

胡象明,唐波勇

(北京航空航天大学公共管理学院,北京100191)

近年来,整体性治理是西方国家公共管理研究中的一个前沿性课题,整体性治理兴起的背景、治理结构和治理机制是研究的主要论域。新公共管理时期个体主义思维方式的滥觞及其在实践层面留下的治理的碎片化,直接刺激了整体性治理的兴起。强调“以问题解决”作为一切活动的逻辑,使得整体性治理必须充分利用包括政府在内的各利益相关者的专有资源和比较优势,自发生成多变的网络治理结构。在此网络结构中,协调、整合和信任机制是整体性运作的关键性功能要素。在数字化时代即将来临的21世纪,整体性治理的思想正在产生越来越大的影响力,公共管理的整体性治理范式日益凸显。

整体性治理;网络结构;协调;整合

在长达二十年之久的新公共管理改革之后,从20世纪90年代中后期开始,西方国家开始了一场新的寻找“公共部门协调与整合机制”的改革运动。这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁—撒克逊国家非常明显,而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。①对于这一新趋向,各个国家有不同的说法,相关词汇有“整体性治理”(Holistic Governance) 、“整体政府”(Wholeof Government)、“协同政府”(Joined-up Government)、“网络化治理”(Governing by Network)、“水平化管理”(Horizontal Management)等等。其共同点是通过制度化、经常化和有效地“跨界”合作以解决复杂而棘手(wickedproblems)的公共问题,增进公共价值。②在梳理和整合现有文献并考察其演进轨迹的基础上,本文倾向于采用“整体性治理”这一提法。当前,整体性治理的思想正在产生越来越大的影响力,以至有人认为整体性治理有望成为21世纪有关政府治理的大理论。③在信息技术不断发展的数字化时代(DigitalEra),公共管理的整体性治理范式日益凸显。

一、整体性治理兴起的背景

从理论渊源来看,整体性治理的出现既是对传统公共行政的衰落(Weaknesses)以及1980年代以来新公共管理改革所造成的碎片化的战略性回应,又是一定意识形态的折射(refract),④还是合作理论的一种复兴,只不过其内容要更加复杂。⑤

首先,整体性治理作为一种解决问题的方式,它是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化”的战略性回应。传统公共行政范式适合于大工业社会的生产和管理,也是管理大规模人口所必需的。但是,这一范式不适应信息社会或后工业社会的要求,因而其影响日渐式微。以鼓吹分散化、竞争和激励机制为“标签”的新公共管理范式在满足信息社会的推进对效率要求的同时,也彰显了一个公共领域破碎化时代的到来。整体性治理研究的旗手、英国著名学者佩里.希克斯(perry Hicks)认为,推行新公共管理所强化的“碎片化”治理在功能上会导致以下一系列问题:一是部门之间相互转嫁问题和成本。每个部门都把重点放在自己关注的问题上,而让其他机构或部门来承担相应的代价。二是相互冲突的项目。两个或者更多的机构从事着目标之间相互冲突的项目,或者尽管机构之间从事同一或者相互协调的项目,但是它们之间的运作和干预措施却是相互拆台的。三是重复建设。地方政府和基层单位经常要为同一个项目与多个上级部门和机构打交道,这导致严重的浪费并使服务的使用者感到沮丧。四是相互冲突的目标。一些不同的服务目标会导致严重的冲突,例如警察查找可能导致犯罪的证据会同从事青少年服务的社会工作发生冲突。五是缺乏沟通(lackoforpoorse quencing)。不同专业部门和机构之间缺乏必要的干预或干预的结果不理想。六是在回应需求时各自为政。一些机构认为可以在不与其他机构沟通的情况下凭一己之力解决问题,但最后却并没有满足真正的需求。七是公众无法获得恰当的服务,或对得到的服务感到困惑,常常不知道去哪里获得恰当的公共服务。八是在对棘手问题的原因缺乏考虑的条件下,倚重可得的或固有的一套专业干预,从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。⑥所有上述这些问题正是整体性治理想予以解决或力图避免的。

其次,整体性治理风行于西方国家还有着很强的意识形态色彩。后新公共管理时期,在美国对新公共管理进行批评并对其大有取代之势的是新公共服务理论,代表人物是罗伯特.登哈特。在英国,对新公共管理的批评发展起来的是整体性治理范式,其代表是佩里.希克斯和帕却克.邓利维(Patrick Dunleavy)。英国新工党政府实行的“协同政府”即是作为一种象征,它与之前连续执政18年之久的保守党政府的碎片化政策形成鲜明的对比,同时也回应了对英国中央政府“空心化”导致的责任问题和能力问题的担忧。此外,新工党对“第三条道路”理论情有独钟,整体性治理在某种程度上正是“第三条道路”这一政治思潮在行政改革层面的折射。第三条道路力图超越传统左与右的二元对立思维方式以适应社会现状和发展的需要。在第三条道路的影响下,工党政府所推行的整体性治理,既主张继续借鉴企业竞争文化与市场机制来实现公共服务提供机制的高效性,也提倡通过协商、协调、整合与合作的方式来实现社会平等、公正等民主价值。⑦新西兰和澳大利亚在推行整体性治理时也有同样的政治考虑和意识形态色彩。

最后,整体性治理理论也是传统的合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。当前,面对复杂化、动态化、多样性世界的挑战,整体主义思维再度风靡学术界。⑧整体主义思维方式和合作理论是社会科学研究中一个行之有效并有广泛应用的传统方法和论域。但是,深受经济学帝国主义对公共管理研究的入侵和影响,整体主义思维一度被轻视。以社会资本理论、多中心治理理论、组织网络理论等为主要流派的各种协作理论为整体性治理理论提供了丰富的理论要素,使得整体性治理理论在摒弃新公共管理时期盛行的个体主义思维的同时,复兴了整体主义的研究方法。

理论总是实践的反映和升华,同时理论又会指导实践。整体性治理理论在英国产生,并迅速地扩展到西方各国也具有深刻地实践背景。

现代社会中,由于环境自身的动荡性以及科学技术的发展为其注入的更多不确定性,危机随之成了社会环境的常态。世界变得越来越不安全,各种日益复杂、动态多发的公共危机事件,如重大自然灾害、流行性疾病,是任何单一的政府部门和机构所难以独自应对的。这种担忧驱使政府的联系越来越紧密,越来越重视政府各部门之间的沟通、协调与整合,以避免政策目标之间相互抵触,最终影响行政效益与效率的提高。此外,聚合政府以外的非营利组织、私人组织和自愿团体,充分发挥它们的专有资源和比较优势,也是大势所趋。最后,信息技术的发展,数字化时代的来临,也减少了横向协调与纵向整合的成本。新公共管理的一些治理方式或被改革、或被终止、或被放弃,一个很重要的原因在于尤其是20世纪90年代中后期信息技术的作用。“在一定程度上,整体性治理是从技术角度来理解的,技术要求从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合”⑨。

二、整体性治理的治理结构

协调是公共管理中的“哲学试金石”。长期以来,一直认为,传统公共行政范式通过科层制、专业化的角色绩效、技术技能的应用、规则与规章的强化能够协调复杂的运作;然而,21世纪的官僚制组织在协调方面产生了许多新问题,因为没有哪个官僚机构能够完全涵盖、管理或者控制所有至关重要的问题。新公共管理范式下的政府改革不仅将整个公共产品和服务的供给系统逐步部门化、破碎化,而且将公共部门的权威社会化、分散化,其结果是政治和行政领导丧失了调控、干预和获取信息的途径,缺乏合作与协调,从而影响行政效益和效率。⑩有鉴于此,作为对新公共管理范式的反思和修正,在整体性治理的视野中,政府改革方案的核心是通过政府内部的部门间以及政府内外组织之间的协作达到以下四个目的:“排除相互拆台与腐蚀的政策环境;更好地使用稀缺资源;通过将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起合作产生协同效应;向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务”。[11]因此,在政府实践领域中,西方公共治理呈现为从分散化到整体性的趋势;而学界研究也更侧重于从运用市场逻辑转向借助网络逻辑研究公共治理问题。

网络是对于治理中松散特性的一种比喻。由于强调行动者的自由裁量权,行动者之间有着相互依存的、相对稳定的结构,他们之间进行着互动、协调和沟通。因此,网络不同于市场,不是完全自愿、个体化的。它是有一定的共同价值作为链接和中介的,网络中的个体行为不同于市场中原子化的个体行为。网络也不同于科层,网络是自我组织的,它不是命令等级和科层链条的一部分。虽然网络会出现引导的行为,却没有科层制的形式。网络的要义在于,它是基于共同准则的相互性逻辑,不是正式的权威关系。如果网络中的控制过于严密,网络就不再是网络,而变成了科层结构。因此,权力不是单边运行的,权力的分配会有所差异,但总体上是像一种相互依赖的结构。总之,网络作为一种治理模式的结构而言,经常是在科层和市场相比较的过程中得出其特征的。网络结构位于市场和科层的治理机构之间,是处于自愿与强制之间的一种中间体或者糅合体(见表1)。网络在市场和科层之间,或者说,网络是市场和科层的重叠。[12]

表1 网络组织、科层组织和市场组织的比较

整体性治理强调“以问题的解决”作为政府一切活动的逻辑起点。因此,必须充分利用包括政府机构在内的各利益相关者的专有资源和比较优势,才能形成多变的网络结构。在这一网络结构中,网络的行动者广泛地使用沟通、协商和谈判机制,他们之间呈现一种协作关系,而这种关系的维系不再仅仅是利益的纠葛更是一种相互认同。政府作为网络节点中的一个重要行动者,必须灵活地根据网络运行的需要变革自己的角色,始终驱动网络运行。[13]由此观之,从协调的角度看,整体性治理的治理结构即不能是以权威和行政命令为协调手段的科层制,也不可能是合同制和契约关系的市场组织,整体性治理与网络状结构是耦合的。通过网络状结构的整合和优化,整体性治理将高水平的公私合作特性与充沛的网络管理能力相结合,然后利用技术将网络连接到一起,并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。由此,整体性治理实现了跨界合作的最高境界(见表2)。

表2 公共行政三种典范的比较

三、整体性治理的治理机制

随着公共问题复杂化,跨部门的公共议题不断增多,协调与整合问题再次受到重视,并赋予时代的内涵。因此,与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同,整体性治理追求的是更注重全局、“通盘考虑”的战略,它借鉴的是其他社会科学(尤其是社会学和文化理论)的理论而不仅仅是经济学的。[14]毕竟,在治理的过程中,政府只是作为行动者之一,公共管理发生在由不同行动者组成的网路结构当中,没有一个行动者有绝对的权威和权力来支配其他行动者的行动,各组织是站在同一条水平线上。此外,在网络中,各方的理性、利益和策略都不尽相同,而且往往是相互冲突的。因此,组织之间的信任是整体性治理所需要的一种关键性整合。[15]信任是任何社会往前走的不可或缺的因素。因此,在整体性治理范式中,其治理机制不可能是传统公共行政范式下的权力和权威;也不可能是新公共管理范式中的价格机制,从治理机制来看,整体性治理的实现,有赖于协调机制、整合机制和信任机制的培养和落实。

1.协调机制(Coordination Mechanism)

官僚制的特色之一是分工和专业化,这必然伴生协调需求,因而协调是公共行政研究永恒的主题之一。但是,由于时代背景和组织环境的不同,协调的目标、范围、方式相应也会有所不同,这些不同赋予了“协调”这个古老概念以新的内涵,并形成了新的话语体系。[16]新公共管理很重要的一个不同点在于,整体性治理还是以官僚制为基础。佩里·希克斯在论及整体性治理时也是以官僚制为背景的,这与新公共管理要打破官僚制的努力是不同的。[17]因此,协调是整体性治理中涉及的一个很重要的概念。在整体性治理的语境中,“协调指的是在信息、认知和决策方面理解相互介入和参与的必要性,并非定义不精确的行动”。[18]整体性治理所要求的协调机制既包括协调行动者之间的利益关系,也包括协调行动者与整个合作网络的关系,主要包括:价值协同的协调机制、信息共享的协调机制、诱导与动员的协调机制。在整体性治理的网络结构中,行动者之间在目标的分配和解决方案的制定方面可能是相容的,也可能是冲突的。协调机制致力于缓解冲突,通过共同目标的强化与塑造,以此来增强整体性治理中网络结构的凝聚力,最终达到1+1>2的协同效应。因此,为了创造协调效应,网络结构必须尽量减少互赖性带来的不确定性。信息共享也是协调机制的一个重要组成部分。与整体性治理匹配的信息共享系统可以有不少。选择之一是制定出一套所有中央政府部门、机构和地方政府必须遵守的数据标准。另一个较极端的选择是对所有人和企业建立单一的中央数据库,每个部门和机构都可以使用,而不必每个部门都去建立自己的数据库。然而,决定这些通信技术是否应用于政策协调或是否在功能领域内运用的因素是政治而非技术。[19]在诱导和动员机制中,管理者的主要任务在于选择恰当的行动者和资源,动员相关的诸如资金、人员、专业知识、技术、信息等各种资源参与到网络结构中去处理复杂而棘手的公共问题。因此,动员是网络结构中的一个重要环节。

2.整合机制(Integration Mechanism)

图1 三维立体的整体性治理整合模型

整合是整体性治理中涉及的另外一个重要概念。在整体性治理的语境中,整合是指“通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务,从而达致整体性治理的最高水平”。[20]政策内容的碎片化及政策利益部门化等问题远不是政策内容所主导形成的,而是由制定政策的体制所决定的。通过政策合并达到政策一致性已经成为历史,寻求新的整合方式是整体性治理的改革方向所在。整体性治理着力于政府内部机构和部门之间的功能整合,力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来,并试图构造一个三维立体的整体性治理整合模型(见图1):(1)治理层级的整合,主要涵盖全球、大洲、国家、地区和地方这五个层级,它们之间通过网络技术的连接和相应的数据保护协议来共同应对日益增多的“跨界”公共议题。(2)治理功能的整合,拟整合的功能可以是组织内的,也可以是彼此有重合或相关功能的部门之间的,例如健康和社会看护部门之间功能的整合。(3)公私部门的整合,很多工作可以在公共部门、志愿团体(典型的是接受政府合同外包或得到政府承认的志愿团体)或者私人业主公司进行整合,从而推动公私合伙、互助、协助的发展。这样一来,以治理层级的整合为高、治理功能的整合为宽、公私部门的整合为长,便构成了整体性治理的长方体。[21]任何一个复杂而棘手的公共问题都可以在这个长方体找到位置,也就是说,任何一个复杂而棘手的公共问题的解决都必须置于多种时空结构、多种方式、多方参与才能获得比较有效地解决。

既然在幼儿园吃到的肉可能不足，那么在家的晚餐就一定要保证天天有肉了。有的妈妈可能会担心晚餐吃太多肉类和蛋孩子消化不了，其实宝宝的生长发育需要肉里的优质蛋白和血红蛋白铁，而幼儿园里能提供的又只有全天蛋白质需要量的一半，所以晚餐一定要吃肉，这是补充孩子幼儿食物的不足，适量吃不会造成消化不良。通常造成消化不良的主要原因是烹调的方法不对，给孩子做肉推荐采用蒸、煮、炖的方式，不要煎、炸或烤。

3.信任机制(Trust Mechanism)

整体性治理内生的网络治理结构是多个组织相互依赖的结构,组织之间没有上下级的隶属关系。不同的行动者和组织,在缺少合法权威领导和价格机制诱导的条件下,为什么会联合起来去共同解决面临的问题,达成一致意见呢?因此,在行动者和组织之间建立信任是整体性治理所需的一种关键性要素。信任是一种核心的凝聚力,是合作达成的黏合剂,是任何社会往前走不可或缺的因素。然而,信任又是不确定、易逝和有风险的。那么,在推行整体性治理的改革方案中,在取得和保持信任方面该如何做呢?佩里.希克斯认为,需要考虑以下几个方面:(1)与其他机构对话以及考虑其他机构的运作;(2)产生既具有合法性而且还能接触组织信息资源和沟通渠道的“新领导人和英雄”(Creatingne wleaders and heroes),以应对新的管理观点和能力与组织现有知识基础和能力之间的张力;(3)跨边界的运作在无法确定安全系数的情况下蕴含了风险,管理者需要高度容忍不确定性;(4)没有控制的管理,跨边界的运作不是获得控制,而是意味着对人员行动较少的监督,给人较多的自主行动的机会;(5)建立承诺,在建立承诺方面有三种做法非常管用:与他人一起清楚地理解组织的使命和目标,产生认同和归属感;高级管理层看得见的行为方式以及组织的人事政策;(6)采用分散的团队、分散的结构以及激励机制来推行一些基层官员和职业人员较少抵制的整体性运作方法;(7)在专业、职位和支付方面采用一些非正式的方法来鼓励一些从事跨边界工作的人;(8)培训,使得各级人员对整体性运作可能的影响和要求有一个清晰地了解,从而提高治理的效能。[22]

四、结 语

不同的治理方式来自对社会背景状况的理解。从理论上来看,作为公共管理领域研究的新范式,整体性治理的兴起不同于之前的新公共管理范式,后者是从经济和社会的角度来加以了解的,其背景是全球经济一体化的推进对效率的要求,而整体性治理在一定程度上是从技术的角度来理解的。在方法论上,无论是传统的官僚制还是新近的新公共管理范式,所采用的都是个体主义的方法论,这在政府的实践领域造成了严重的碎片化和部门自我中心主义,与复杂化、动态化、多样性的“真实世界”格格不入,引发了公众的极大不满和愤怒。也就是说,在新的历史条件下,公共管理面临的很多问题都是复杂而棘手的,公共管理是一系列公共和私人行动者互动的结果,在这种情况下,如果还过于注重政府甚至其一机构单方面的作用,必定会带来公共治理的失败。整体性治理的核心思想在于,借助数字化时代信息技术的发展,立足于整体主义思维方式,通过网络治理结构培育和落实协调、整合以及信任机制,充分发挥多元化、异质化的公共管理主体的专有资源和比较优势所形成的强大合力,从而更快、更好、成本更低地为公众提供满足其需要的无缝隙的公共产品和服务。

作为一种日益勃兴的公共管理新范式,整体性治理的复杂性在于,它的提出无疑是同信息技术的发展密切相关的,因为技术的进步提供了整体性治理的可能。问题是,无论在什么时候,科技本身只是一种工具,科技深受政治的影响而且由政治赋予其意义,信息技术的应用是在既定的价值体系和制度安排下,达成目标的手段。因此,整体性治理最大的障碍可能还是来自政治系统自身的反对。[23]此外,整体性治理倾向于模糊纵向责任,它面临的另一个挑战是如何更好地平衡纵向责任、横向责任和对下面的回应。最后需要强调的是,整体性治理作为一种公共管理的新范式,并不是在任何时候、任何地点都是管用的灵丹妙药,它只是一种选择。而且它的建立是一项长期的工程,需要很长的时间。毕竟,新的整合技能、组织文化的变革和建立相互信任的关系都是需要耐心的,成功的改革机构应该更像园丁而非工程师或建筑师。[24]

注释

①⑤ChristensenT,LegreidP:《后新公共管理改革:作为一种新趋势的整体政府》,张丽娜,袁何俊译,《中国行政管理》2006年第9期。

②[16]周志忍:《整体政府与跨部门协同》,《中国行政管理》2008年第9期。

④TomLing.2002,“Deliverin gjoined-upgovernment intheUK:Dimensions,Issues,and Problems.”Public Adminis tration80(4),pp638-639.

⑥[18][19][20][21][22]Perry,DinnaLeat,KimberlySeltzer and GerryStoker.2002,Towards Holistic Governance:The New ReformAgenda.NewYork:Palgrave,p37,p34,p145,p34,p29,p128.

⑦曾维和:《西方“整体政府”改革:理论、实践及启示》,《公共管理学报》2008年第4期。

⑧Geoff Mulgan.2005,“Joined-upgovernment:Past,Present,andFuture.”InV.Bogdanor(ed).Joined-up govern ment.Oxford: Oxford UniversityPress,p180.

⑩[13]李瑞昌:《公共治理的转型:整体主义的复兴》,《江苏行政学院学报》2009年第4期。

[11]Christophe Pollit.2003,“Joined-up Government:A Survey.”PoliticalS tudies Review1,pp34-39.

[12][15]鄞益奋:《网络治理:公共管理的新框架》,《公共管理学报》2007年第1期。

[14][23]Bogdanor.2005,“Introduction.”In Bogdanor(ed).Joined-upgovernment.Ox ford:Oxford University Press,p1,p17.

[24]March,J.G.and J.POlsen.1983,“Organizing Political Life.”American Political Science Review77(2),pp281-296.

2009-10-18

中央编办—联合国开发计划署(UNDP)合作项目“大部门体制改革研究(2009)”;教育部人文社会科学重点研究基地2009年度重大项目“增强政府社会管理与公共服务能力的农村信合改革研究”(2009JJD840004)

责任编辑 王敬尧