走向社会权利导向的社会管理体制

杨雪冬

(中央编译局当代马克思主义研究所,北京100032)

走向社会权利导向的社会管理体制

杨雪冬

(中央编译局当代马克思主义研究所,北京100032)

社会管理是所有社会实现秩序所必需的制度机制。现代社会管理的核心是如何在维护社会权利的前提下实现对社会的有效控制。对于中国的社会管理体制建设来说,首先要面对的是社会多重转型的冲击,因此要维护社会的团结和谐,并为个人的平等发展提供制度化保障。因此社会权利导向是社会管理体制改革的基本方向。而消除现有的阻碍社会权利公平实现的体制机制,建立有利于社会权利发展的制度环境,实现社会的再组织化应该成为中国社会建设的重点。

社会权利;社会治理;社会管理体制;中国

现代社会管理是控制与服务有机结合的过程,这一过程不仅是对个体社会成员的控制,而且是通过组织化的方式对个体社会成员权利的保障和实现。家庭、不同形式的社群、社会组织、国家等具体组织构成了社会管理的主体,实现了社会的组织化,也以不同方式实现了个体作为其成员的权利。然而,这些组织化实体在功能和覆盖范围上是有等级的,国家是其中功能最完备,覆盖范围最广的组织,是社会管理的核心主体。在现代社会,市场经济、主权国家、公民社会形成了社会管理的基本结构。社会管理在一般意义上说就是三者在实现社会控制,维护社会权利,解决社会问题过程中形成的互动关系。

中国的社会管理体制建设,是在市场化、工业化、城市化、全球化这样的多重社会转型背景下推进的。社会管理体制首要面对的是这些转型对社会个体、社会组织以及整个社会带来的冲击以及负面影响,要维护社会的团结与和谐,并为个人的平等发展提供制度化条件。维护社会权利自然是社会管理体制建设遵循的核心价值,而消除现有的阻碍社会权利公平实现的体制机制,建立有利于社会权利发展的制度环境,实现社会的再组织化应该成为中国社会建设的重点。

一、社会管理与社会治理

目前国内谈论的“社会管理”在西方话语中并没有完全对应的概念。西方社会所说的社会管理并不必然是政府的社会管理,公共部门、私营部门,乃至第三部门都可以进行有效的社会管理。①在中国,对社会管理的理解带有强烈的“国家(或政府)中心论”色彩。显然,这种理解有其观念和制度方面的支撑。在观念上,社会被认为是“需要管理”和“可以管理”的;在制度上,国家改造了社会,并且正在创建着新的公民社会。从制度生产过程来看,社会是后于国家成长出来的。国家设定了社会的地理边界,并且划定了社会活动的合法性边界。对于国家来说,社会管理就是把社会有效地组织起来,控制国家与社会以及社会内部的冲突。这种背景影响着中国学者对社会管理的定义。许多定义都直接或间接把社会管理等同于“政府的社会管理”。

在社会主体多元化和社会自主管理的背景下,政府并非社会管理的唯一主体,尽管它是最具权威性和制度化的主体。除了政府之外,社会管理必然需要其他社会主体参与。因此,社会管理应该是政府或国家主导,多主体参与的。从这个意义上说,社会管理带有明显的“治理”色彩。如果要对政府主导的社会管理体制进行改革的话,那么实现其“治理化”就是改革的重点之一。

近年来,随着“治理”理论在中国的引入,对社会管理“治理化”的认识日益清晰,并且成为官方和学界的共识。所谓社会管理的“治理化”有两层含义。一是,社会管理的主体除了政府或国家外,还包括各类社会组织以及公民个人;二是社会管理不仅包含政府利用行政法律等强制手段进行的管制、约束和规范,更包括政府与其他社会组织提供的公共服务以及社会的自我管理。民政部长李学举在一篇文章中就把社会管理定义为:“主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”②这种认识也写进了党的文件中。2006年,《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,并强调社会管理也是服务,要在服务中实施管理,在管理中体现服务。在国内一直倡导“治理”理念的何增科教授及其团队则用“民间组织”替代了官方所说的“社会组织”,把社会管理定义为:“政府和民间组织运用多种资源和手段,对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程,目的是满足社会成员生存和发展的基本需求,解决社会问题,提高社会生活质量。”③

然而,多元参与只是社会管理“治理化”所依托的体制机制,而实现“社会权利”才是社会治理的价值归宿或最终目标。显然,现有的许多定义都忽视了这点,只强调了社会管理是多主体参与的过程,忽视了社会管理的目的是实现、维护和发展好公民的社会权利,即个体在社会中享有的基本的生存和发展权。因此,在现代国家和市场经济背景下,社会管理有两个基本内容:一是实现和维护公民的社会权利;二是把多元化的社会有效地组织起来,实现国家与社会互动的结构化。但是,后者是以前者为前提的,前者的实现则以后者为条件。所谓的社会建设,就是社会权利的实践化与社会组织化、结构化的互动过程。

二、社会权利与社会治理

作为社会管理和社会建设的核心价值,社会权利是所有社会成员都应该享有的作为社会成员的基本资格。虽然这个概念是一个现代产物,但是每个传统社会中都有对社会成员基本权利资格的规定。在中国,社会权利的思想可以上溯到儒家经典。比如孔子说,“人不独亲其亲、不独子其子,使老有所终、壮有所用、幼有所长,鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养”,孟子讲“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”。尽管每个社会对于社会成员的资格都有各自的规定,但是只要成为社会的成员,就要享受社会权利。

现代意义的社会权利,是由英国人马歇尔第一次系统论述的。④他在《公民权与社会阶级》这篇由演讲汇总而成的文章中,根据英国的社会历史经验,讨论了公民权这个概念及其历史发展路径。在他看来,公民权包括三个基本维度,即民事权、政治权、社会权。“民事因素由个人自由所必需的各种权利组成:包括人身自由,言论、思想和信仰自由,占有财产和签署有效契约的权利以及寻求正义的权利……与民事权最直接相关的机构是法院。政治的要素,我指的是作为政治权威机构的成员或此种机构成员的选举者参与行使政治权力的权利,与其相对应的机构是国会和地方政府的参议会。至于社会的要素,我指的是从享受少量的经济和安全的福利到充分分享社会遗产并按照社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利,与之最密切相关的机构是教育系统和社会服务”。⑤

马歇尔认为,在英国,公民权的三个要素并非同时出现的,而是经历了“浪潮式”的发展过程,民事权主要发展于18世纪,政治权对应于19世纪,社会权则对应于20世纪。比较而言,在三种权利中,社会权利出现最晚,发展过程也最复杂。在20世纪之前,社会权是与公民权地位相分离的,社会权并没有成为公民权的组成部分,其直接表现是社会权原则被公开否定,如《济贫法》、斯宾汉姆兰体系等虽然提供了现代意义上的社会权利所包含的服务,但主要将其看做一种救济,并且享有这种救济要以放弃公民权为前提。直到19世纪末期,随着公共基础教育的发展,社会权获得复兴并重新嵌入到公民权结构中。德国《魏玛宪法》颁布后,马歇尔据此将社会权利归纳为四个方面:一是最基本的经济福利与安全;二是完全享有社会遗产;三是普遍标准的市民生活与文明条件;四是年金保险,保障健康生活。⑥

马歇尔对社会权利的考察和分析,虽然是建立在英国经验基础上,并且与西欧各国的发展历史并不吻合(可参考表1),但是对于我们理解社会权利的一般发展过程以及社会管理富有启发意义。

表1 部分西方国家引入选举和福利计划的时间(年)

首先,社会权利是作为社会成员分享社会发展成果的资格和拥有文明生活条件的权利。但个体享受的社会权利,不同于个体的自由,是必须在社会中才能实现的权利。因此社会权利在本质上不是占有,而是分享;不是是否拥有,而是是否实现;不仅是获得社会利益,还是对整个社会的责任。要保证一个社会的存续,就必须使社会的每个组成成员都享有基本的共同权利,这样才能使社会成员之间有相互交往与合作的基本制度条件,也能使全体社会成员对整个社会形成基本的共识。更为重要的是,社会内部的分化越剧烈,就越需要这些基本的共同权利,以缓和可能出现的冲突与矛盾。

其次,社会权利是在一定得经济发展水平上形成的。马歇尔谈到的公共教育、医疗保健以及充分就业是市场经济条件下的社会需要,而且也只有在现代经济发展水平下才能够得到实现,成为全体社会成员可以享受到的普遍权利。更为重要的是,社会权利的提出,是对市场力量的抗衡。这一点在考斯塔·艾斯平—安德森那里得到了充分论述。他对三种福利资本主义的分析就是从社会权利出发的,三种不同的模式表明了社会权利实现和保障的三种不同制度结构。在他看来,社会权利是“‘非商品化’的容纳能力”。判断社会权利的标准是,它在多大程度上允许人们依靠纯粹市场力量之外的力量去改善其生活水准。在这个意义上,社会权利削弱了公民作为“商品”的地位。⑦

第三,社会权利的实现需要一定的制度条件。福利国家制度就是围绕社会权利的实现而形成的一套制度。尽管对于福利国家有着不同的定义,但一般的看法是,福利国家就是对于公民的一些基本的、最低限度的福利富有保障责任的国家。⑧国家不仅赋予社会成员一定的权利,还要处理好市场与家庭之间的关系。而正是在处理这些关系的过程中,社会权利不再只是个人的权利,而成为具有“社会意义”的权利,即:社会权利是保证企业竞争力和最大限度地适应经济发展的过程的一种“生产性投资”。⑨

第四,与公民权的其他组成要素相比,社会权利的实现过程更为复杂。之所以如此,有两个根本原因,一是社会权利的实现是通过社会福利、社会服务来体现的,所以必须具备一定的物质条件;二是社会权利的实现涉及社会各阶层关系的调整以及国家、家庭、企业、社会各类组织的功能调整,是社会利益和社会责任重新分配的过程。

第二次世界大战结束后,《世界人权宣言》的发表使“社会权利”概念在世界范围内得到承认。《宣言》的第22到27条谈到了社会权利的具体内容。《宣言》指出:“每个人,作为社会的一员,有权享受社会保障,并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现,这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。”(第22条)1966年通过的联合国《经济、社会和文化国际公约》则涉及工作权、社会安全、免于饥饿、受教育以及参加文化生活的权利等。另外,1961年的《欧洲社会宪章》则承认人民享有工作权、公平待遇权、受教育权、健康权和接受社会救助等社会权利。⑩

从1990年开始,联合国开始发布《人类发展报告》。报告所倡导的价值以及制订的“人类发展指数”大大推动了社会权利理念的普及,特别是其在各国政策制度中的实现。联合国所倡导的“人类发展”理念是:人类尊严、全民人权、自由、平等、公平和社会正义是所有社会的基本价值,人类发展的目标是扩大人的选择能力和自由权利,并最终让所有人过上有尊严的生活。[11]联合国设计的评价各国发展成就的“人类发展指数”(HumanDevelopment Index)包括预期寿命、成人识字率和人均 GDP三项具体指标,分别反映了人的长寿水平、受教育水平和经济发展水平,代表了人类的三种能力:健康长寿的能力;获得文化、技术和分享社会文明的能力;摆脱贫困和不断提高生活水平的能力。在联合国的倡导下,2000年,各国还签署了《千年发展公约》,确定了具体的新千年发展目标,在联合国千年发展的八个目标中,有五个是社会发展目标。社会发展首先或绝对在提醒人们,发展的目的是人类和人类福祉,而不是物质或 GDP数字。2002年的约翰内斯堡世界峰会对于可持续发展做出了更加明确的概括:可持续发展包含“经济的,环境的和社会的三个组成部分”(有人将其称为三个支柱理论),会议认为这三个部分最好融为一体。但是,发展的目标既不是环境,也不是经济,而是社会,所以作为第三支柱的社会应当包括社会体制以及生活质量。

随着对公民权研究的深入,社会权利的内容也更加具体化。有学者将公民权划分为法律权利、政治权利、社会权利和参与权利。社会权利包括:(1)促进能力的权利,如医疗卫生保健、养老金、康复治疗、家庭咨询服务;(2)机会权利,如学前教育、初等和中等教育、高等教育、教育咨询服务;(3)再分配和补偿的权利,如战伤抚恤、工伤抚恤、低收入者权利、失业补偿、侵权补偿。参与权利包括:(1)劳动力市场干预权利,比如劳动力市场信息获取权、就业安置、就业机会创造、免于就业歧视、就业保障;(2)建议、决定权利,比如劳资联席会、协调会、集体谈判权、共同决策权(人力资源决策);(3)资本监控权利,如工薪者基金、中央银行调控、地方投资决策、反托拉斯和资本逃逸法、共同决策权(战略决策)。显然,从广义上说,这里谈到的参与权利也属于社会权利的范畴。

这些研究说明了社会权利内容的界定以及权利的实现途径是由具体的社会历史文化制度条件决定的,每个国家都应该选择适合本国国情的社会权利实现制度。这点得到了《世界人权宣言》的肯定。正如米什拉所说,“一个国家有其经济、政治和社会的历史。在任何既定的时刻,国家也有一套制度来规范生产和分配,管理冲突,制定社会决策和维护社会价值观。”[12]

社会权利的实现是普及资格和增强能力的双重过程。普及资格就是使社会全体成员都能分享到社会发展的成就,增强能力则体现为社会权利的最终实现必须依靠个人和社会组织能力的提高。没有社会主体性的建设,就不可能有真正意义上的社会权利实现。因此,均权和赋权是社会权利实现过程中一个硬币的两面。赋权已经得到了国际社会的广泛认同,并且有助于用“社会本位”的新的发展范式来替代长期形成的“经济主义”的发展范式。后者把社会权利的实现简单等同于经济的增长和福利的提供,[13]忽视了人的发展的全面性和人的主体能动性才是社会权利的核心。

马克思在谈到人的发展时候,早就说过“社会的每一个成员都能完全自由地发展和发挥他的全部才能和力量,并且不会因此而危及这个社会的基本条件”[14],只有这样,也必须这样,才能够使得“个人的独创的和自由的发展不再是一句空话”[15]。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森从能力角度对发展理论的研究,深化了当代对社会权利包含的“赋权”内容的认识。在他看来,社会的发展是与能力的提高密切相关,而能力的提高有赖于自由的实现。发展应该使我们生活得更充实,拥有更多的自由。而个人的可行能力严重依赖于经济、社会和政治的安排。经济条件、政治自由、社会机会、透明性保证以及防护性保障这些工具性权利与自由的实现有着高度的相关性。“扩展我们有理由珍视的那些自由,不仅能使我们生活得丰富和不受局限,而且能使我们成为更加社会化的人。”[16]

图1 社会管理基本结构图

基于上面的论述,笔者提出,应该从社会权利和社会治理两个方面来理解我们当前正在建设和完善中的社会管理体制。社会管理就是以实现和维护社会权利为目标,发挥多元治理主体的作用,提供、调整和增进社会福利,推动个人发展和社会有序和谐的过程。社会权利是社会管理的根本目标,社会治理是社会管理实现的基本机制。

以社会权利和社会治理为标准,我们可以区分出四种社会管理的理想类型(见图2)。

图2 社会治理理想类型图

在类型Ⅰ中,社会权利和社会治理水平都很高,表明社会管理既能提供公民发展所需要的服务,也能为社会的参与与合作提供制度化平台;在类型Ⅱ中,社会权利水平低,社会治理水平高,表明该社会的社会管理虽然有多主体参与,但是困于经济发展程度和制度完善水平,还不能为公民普遍获得的社会权利提供有力的物质支撑和制度保障;在类型Ⅲ中,社会治理水平低,社会权利水平高,表明该社会的社会权利主要来自国家或政府的垄断性提供,社会参与相对不足;在类型Ⅳ中,社会治理和社会权利水平都很低。整个社会缺乏有效的秩序,公民的社会权利也无法得到保障。

通过对这四种理性类型的比较,我们可以归纳影响社会管理水平的三个主要因素:(1)有效的国家或国家的能力。国家是社会管理的主导,它为社会管理和社会权利实现提供的最重要的公共品就是稳定的秩序,其次是有关社会分配和社会福利的制度。没有有效的国家管理就没有有效的社会管理;(2)合作的社会主体或社会的组织化水平。社会管理在本质上是多元化的,需要多样的社会主体参与。多主体的参与能够分担国家的负担,并且制约国家权力的过度扩张。更重要的是,越来越多的证据表明,如果没有合作,多元参与也会破坏社会管理的有序进行,无法达成有效的社会治理。因此,一个多元而合作的社会有利于提升社会管理水平;(3)一定的经济发展水平。社会权利的实现是需要物质条件的,因为诸多社会权利在表现形式上就是社会福利的提供,这必须依靠经济的发展。无论是市场经济还是计划经济都能创造出一定的经济发展水平。但是当今,市场经济作为一种经济运行基本机制已经在世界范围内得到普及,因此,市场化水平和经济发展水平对于社会管理来说同样重要。从这三个因素来看,所谓的社会管理体制实际上就是国家、社会与市场三种互动关系在制度机制层面上的具体体现。社会管理调节着这三者的关系,也反映着三者之间的关系。

从国家—社会—市场这个关系角度理解社会管理已经得到许多人的认可。根据这个分析框架,我们可以进一步把社会管理做如下界定:

首先,社会管理是由政府主导的管理。在现代国家这个宏观制度背景下,社会管理尽管具有一定的独特性,但并不意味着它已经脱离了政府管理范畴,成为独立的社会自我管理过程。在地理边界上,每个单独的社会都是与民族国家重合的。作为有边界的系统,近代以来,随着民族国家的形成,“社会学家的‘社会’,至少在现代性的时代就是指民族国家,但这通常是隐含的等同,而不是外显的理论化等式。”[17]阿伦特也认为,社会的出现是晚近的事情,它代表了西方政治经济组织的转型,并且在民族国家中形成了自己的形态。[18]国家通过地理边界、民族主义以及一系列的管理手段,把个体组成的社会凝聚在一起,从而形成了国家规模的社会,国家也依靠其对暴力的垄断成为社会管理的最终决定者。

其次,社会管理也是有社会参与的管理。国家进行的社会管理并非纯粹强制性的,而是一种“反思性监控”,即国家依靠社会的方法来管理社会。用福柯的话说,就是国家的“治理术”。[19]在他看来,治理术是对人口管理的一整套知识和复杂的治理机器、机构和程序。现代性的发展不仅是“社会的国家化”,更是“国家的治理化”,即不断发展的公民社会不是简单地屈从于日益增强的国家管理,而是通过自身影响国家,使国家通过社会管理来延续自己。对于国家来说,“社会管理是对法治的弥补和支撑。法律与管理不是分离和矛盾的,而是相互限制、相互依存的。就保全国家和市民社会来说,它们是同一活动的不同形式。通过它们,国家建构、调整、编排和隔离市民社会的机体,无论是人的身体还是非人的机体。[20]社会管理提高了政府管理的“精细化”程度,并且使其“去暴力化”。

最后,社会管理是对市场扩张行为的对抗。波兰尼对市场经济发展的历史考察说明,市场经济的发展,必然需要国家站出来,来保护社会,从而形成了与市场扩张同步进行的“社会保护运动”。在他看来,自我调节的市场与社会的保护性反应的双重运动不仅是19世纪的根本标志,而且是20世纪民主的工业社会经济的首要制度动力。用波拉尼的话说,“19世纪的社会历史就是一种双重运动的结果……一方面市场扩展到全球的所有角落,市场中的商品的数量以令人无法置信的比例增长,另一方面一个政策措施因被整合进强有力的制度之中,后者的目的是限制市场对于劳动力、土地和货币的行动……社会保护自己免遭自我调节的市场制度内在具有的灭顶之灾——这是这个时代历史的一个全面特征。”[21]社会管理就是社会保护的重要组成部分。对福利国家体制的研究也表明,“非商品化”是社会权利的核心内容。它意味着劳动者作为社会成员的权利是不可交易的,个人的社会福利独立于其收入并且不受其购买力的影响。从这个意义上说,社会权利就是对公民个体作为“劳动力商品”这种身份或地位的反动、限制或削弱。[22]目前,市场化的第三波浪潮正在席卷全球,身体、土地、环境等自然物业在商品化,劳工权利和社会权利受到了威胁,国家对社会的保卫在削弱,因此,社会也要强大起来,来对抗来自经济和国家的双重威胁。在这个意义上,国家主导的社会管理也要向社会主导的社会管理转变。

按照社会权利和社会治理这两个标准,我们比较容易把社会管理与政府管理、企业管理、公民社会组织的自我管理清晰地区分开来。这是三种不同管理主体所承担的管理,有不同管理手段,并且有不同的价值取向。企业管理要采取经济手段应对市场风险,收益最大化、成本最小化是其基本价值;政府管理有更为宽泛的内容,但管理主体是作为公共权力代表的政府,其采用的手段多样,包括行政法律经济等,遵循的原则是稳定和安全;社会管理在很大程度上也是政府管理的内容,但是与其他形式的政府管理相比,手段上更少一些强制性,更强调社会的自主性和参与性,价值目标更侧重于对社会利益和个人权利的维护。公民社会是由大量的组织组成的,这些组织是根据自愿原则形成的,在法律和内部约定的条件进行自我管理。但是诸多的公民社会组织也要服从政府的管理,更重要的是,它们参与着政府主导的社会管理,并在其中扮演着重要角色。

表2 社会管理与其他三种类型管理的比较

与这三种管理相比,社会管理有三个突出特点。首先,社会管理的主体是多元的。政府虽然在其中发挥着主导作用,但是无法替代社会组织以及公民个人的作用;其次,社会管理是以服务为主要内容的,因此管理的手段更侧重于协调和参与;第三,社会管理是以维护和增强社会权利为价值取向的,强调公平,并不谋求效益的最大化和政府的全部包办替代。

由于社会管理的“治理化”特征,使得其与政府管理、企业管理、公民社会组织管理等三种类型的管理存在着交叉和相互学习借鉴的关系。所谓的交叉,指的是政府、企业、公民社会组织都是社会管理的主体,承担着社会管理的职能。即便是企业这种功能单一的组织,也随着其社会责任意识的增强,更积极地参与到社会管理之中。作为社会管理的重要内容,社会服务的生产和提供也在从企业、公民社会组织那里学习,以提高服务的质量和效率。近年来公共服务的市场化改革,以及把公共服务转包给公民社会组织就体现了这点。

由于价值取向的差异,社会管理与其他三类管理,特别是政府管理和企业管理存在着一定的矛盾。与可以使用强制手段的政府管理相比,社会管理是一种“柔性管理”,更侧重于通过提供社会服务来协调各类社会关系,把个人、社会组织与国家的意志有机地结合在一起;与追求经济效益单一目的的企业管理相比,社会管理具有鲜明的“社会性”,要考虑到全社会的全面利益以及个人权利。然而,社会管理也能够给政府管理和企业管理提供有力的支持。对于政府来说,管理社会是其职能之一,社会管理的有效实现,可以减少或避免政府对强制手段的使用,因此,社会管理在本质上是政府管理的延伸。对于企业来说,有效的社会管理可以为企业提供高质量的劳动者和良好的社会环境,减少企业的社会性支持。对于公民社会组织来说,社会管理将为其发挥作用提供更大的空间。

三、中国的社会变革与权利导向的社会管理体制建设

在中国,从“和谐社会”目标提出以来,社会管理体制改革明确列入改革日程,社会建设成为与经济建设、政治建设、文化建设并列的改革内容,形成了“四位一体”的社会主义建设格局。“最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素社会”成为完善和改革社会管理体制的基本原则。

中国有着丰富的社会管理思想资源和制度资源。在传统社会,皇权、绅权相互补充,国家和宗族相互支持,从而形成了针对农业社会的完整而有效的社会管理体制。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中对这种体制进行了形象的描述。他说:“中国的男子,普通要受三种系统的权力支配,即:(一)由一国、一省、一县以至一乡的国家系统(政权);(二)由宗祠、支祠以至家长的家族系统(族权);(三)由阎罗天子、城隍庙王以至土地菩萨的阴间系统以及由玉皇上帝以至各种神怪的神仙系统总称之为鬼神系统(神权)。至于女子,除受上述三种权力的支配以外,还受男子的支配(夫权)。这四种权力政权、族权、神权、夫权,代表了全部封建宗法的思想和制度,是束缚中国人民特别是农民的四条极大的绳索。”[23]毛泽东的论述虽然具有强烈的批判性,但是揭露了传统社会管理的基本组成要素。

近代以来,传统社会管理体制随着王朝体制的结束、现代化进程的加速而逐步瓦解,整个社会陷入动荡失序状态。新中国建立以后,利用政党、国家和计划经济将整个社会重新组织起来,并建立起了完备的社会管理体制。这个体制的基本特征就是用政党为代表的政治力量组织和统领社会,用各类单位管理个人,用阶级识别划分社会,用城乡分割限制流动,用计划的方式提供最基本的权利保障。整个社会的管理呈现出高度组织化、低水平社会权利保障的状态。由于城乡分割、单位分割、阶级区别,低水平社会权利保障又带有鲜明的“不均等性”。显然,这种社会管理体制是与高度集中的政治体制、计划经济体制相契合的,既是它们的派生物,也是对它们的支持和补充。

改革开放以来,随着市场化、工业化、城市化、全球化进程的加快,中国社会开始了全方位、深层次的变革。这些变革主要体现在以下几个方面:

1.从整体社会向多元社会转变。改革开放前的社会是通过政治力量的全面渗透和控制而整合在一起的。政治力量的强制性和垄断性本质造成了社会结构的单一化和社会角色的模式化。政治力量一方面通过严密的单位体制规定了社会成员的分工,把它们统一在计划经济之中,另一方面通过严格的阶级标准把社会成员进行了区分,并以人民/敌人两分法把绝大部分人口统合在政权之中。这样,社会的每个成员都被政治力量规定了特定的功能,并且无法自我改变。改革开放后,随着市场力量的发展以及政治力量的退让,社会多元化特征日益明显。这集中体现在两个方面。一方面是社会活动主体的大量增加。在经济领域体现为非国有法人以及在非国有经济单位中就业人口的迅速增加,在社会领域体现为各种新兴公民社会组织的出现;另一方面是社会活动主体的主体意识的增强。对自身权益的关注是主体意识增强的动力。主体意识的增强也推动着多元主体行为的自主性。

2.从统一控制型社会向自主决策型社会转变。改革开放前的社会是通过政治力量的全面渗透和控制而整合在一起的。政治力量的强制性和垄断性本质造成了社会结构的单一化和社会角色的模式化。政治力量一方面通过严密的单位体制规定了社会成员的分工,把它们统一在计划经济之中,另一方面通过严格的阶级标准把社会成员进行了区分,并以人民/敌人两分法把绝大部分人口统合在政权之中。改革开放后,随着市场力量的发展以及政治力量的退让,社会多元化特征日益明显。这集中体现在两个方面。一方面是社会活动主体的大量增加。在经济领域体现为非国有法人以及在非国有经济单位中就业人口的迅速增加,在社会领域体现为各种新兴公民社会组织的出现;另一方面是社会活动主体的主体意识的增强。对自身权益的关注是主体意识增强的动力。主体意识的增强也推动着多元主体行为的自主性。随着社会自主决策能力的提高,整个社会服从统一决策的过程也更加复杂,成本更高,需要建立新的协调机制来整合多元化的决策主体。这无疑是对整个社会达成共识、实现集体行动能力的挑战。

3.从分割的蜂窝社会向流动的网络社会转变。改革开放前的整体社会也是内部严密分割,对外相对封闭的社会。内部的分割主要是通过户口制度和阶级划分实现的,体现为城乡分割和身份固定化;对外封闭则是对当时国际格局的直接回应,中国对于西方世界基本上是封闭的,对于东方阵营也强调独立自主。内部分割和对外封闭大大限制了整个社会的流动性,强化了制度的僵化。改革开放战略的实行是对内部分割、对外封闭的彻底否定,不仅在思想观念上消除了对流动与开放的恐惧感,而且通过各种制度创新和改革,不断消除着阻碍社会内外部流动与交流的障碍,使得资源、人员、资本、信息等现代社会生产生活的基本要素都获得了流动的机会,为经济发展提供了有力的支持,更重要的是增强了社会的活力,推动了社会结构的变革。在社会流动性和开放性增强的过程中,社会内部各种主体之间以及它们与外部社会各主体之间的联系也日益紧密,无形中成为相互影响的利益相关者。某个主体的消极行为或者受到的消极影响都可能通过各种各样的联系蔓延到更多的主体身上,阶层、国界等制度性边界无法阻挡出它们的流动与扩散。

4.从生产的社会向消费的社会转变。以计划经济的方式优先发展重工业,赶超西方发达国家一直是改革开放前中国经济发展的战略,因此产业分布、资源配置、积累方式以及消费方式等都是为集中发展生产,优先发展某些产业服务的。这不仅造成了整个经济结构的失衡,而且阻碍了生产发展对满足人民群众物质生活需要,提高生活水平的直接贡献。整个社会虽然生产增长,但消费匮乏。改革开放后,满足人民群众物质生活需要成为经济发展的首要目标。人民群众的收入不断增长,消费能力和消费需要不断增强。在市场机制的推动下,生产领域更加顺应社会不断变化的需求。人民消费而非国家赶超成了社会经济增长的首要推动力,生产的社会转变为消费的社会,并且消费导向逐渐压倒了生产取向。在这样的社会中,一方面,各种产品消费的大众化和普及化增强了对资源的索取和利用,有可能恶化人与自然的关系,另一方面,消费的个性化、精致化和流行化等变化也体现了消费者主体性的发展。他们不仅关注日常消费中的自身利益,也通过消费建立着自我的认同以及相互关系。

5.从国家财富的社会向个人财富的社会转变。国家、集体和个人一直被承认为社会的三大基本财富所有者。但是在计划经济体制下,由于高度强调公有制的纯粹性以及收入过度平均化,个人没有掌握一定数量的财产,因而也无法成为实质上具有独立性的财富主体。整个社会的绝大部分财富是由国家所有的,而国家权力的无限性,又使得所有社会财富实际都是由国家控制的,是可以被剥夺的。改革开放后,整个社会的财富结构发生了巨大的变化,一方面国家控制的财富比例不断下降,民营企业和个人逐渐成为社会财富的重要所有者,另一方面个人财富得到了所有权为核心的制度化保障,个人成为名副其实的财富拥有者。这些变化的发生不仅限制了国家权力调控、影响社会活动的范围、强度和方式,更重要的是为社会主体意识的强化提供了物质支撑,因为他们拥有了更多的财富,也更关心危及自己利益的各种风险。同时这也对大范围社会集体行动的达成提出了新的挑战,即如何协调数量众多的、有着自我财富的社会主体之间的合作。

6.从经济不断增长型社会向社会可持续发展型社会转变。与前五个转变不同,这种转变不是改革开放前后状态的变化,而是改革开放之后发展取向的变化。对于中国这个发展中大国来说,实现经济的持续增长一直是国家与社会共同的目标,因为只有经济的持续增长才能为解决各种紧迫问题提供物质保障,也能使经济增长的收益扩散到更多社会公众身上。一直到目前为止,这依然是一个社会性共识。但是片面强调经济增长产生的各种负面后果也随着改革开放的深入日益明显。生态环境对经济发展的支撑能力以及社会对收入差距拉大的容忍能力直接挑战着现有的经济增长模式。发展经济的目标必须从单纯追求经济高速增长转变为实现社会可持续发展,即经济发展不仅要实现人与自然生态的和谐共存,更要推动社会内部以及人类代际的和谐共存。伴随着这种转变,生态风险与社会风险将得到越来越多的人的重视。

7.从低风险社会向高风险社会转变。改革开放过程也是风险不断增多的过程。首先是市场经济的发展,创造出了市场风险这个现代风险生产机制。在市场中,无论是生产者还是消费者都面临着风险,并且利用风险来追求利益。经济的高速增长不断强化着人类活动对自然生态环境的影响力度,衍生出各种类型的技术风险与生态风险。一方面,经济的高速发展是以自然资源的大量投入为代价的,因此造成了许多重要自然资源的短缺,另一方面,经济的高速发展也增加了污染物的生产和排放,从而破坏了生态环境。当经济增长成为各个地方政府的首要目标的时候,以管制不足为形式的制度风险就和已经产生的生态风险形成了恶性循环,进一步加重了后者的发展。制度的改革与重建不断产生着制度风险。随着国家权力的收缩,市场和公民这两个现代制度被创造出来,成为制度风险的新来源,与此同时,国家管理和调控社会经济的各项制度由于受制于改革的不到位、重建的不彻底,难以应对各种新问题的出现,从而成为制度风险的主要来源。最后,开放的扩大和深化使中国彻底地加入到全球化进程中,不仅使风险有了国际来源,而且也使本国的风险能够扩散到国界之外,从而使风险具有国际性和全球性。这无疑增加了风险来源的复杂化,扩大了风险的影响范围。

在社会快速全面变革和转型过程中,旧的社会管理体制的缺陷日益体现出来,成为制约社会发展与和谐社会建设的因素。这些缺陷主要体现在五个方面:

1.在主体上重政府的管理,轻社会的管理。政府在社会管理中处于主导地位,是民族国家时代的通例。但是,在中国,具有强烈“全能主义”色彩的政府不仅主导着社会管理,还替代了社会自身的管理。[24]这一方面表现为,各类社会组织过度“行政化”,缺乏自主性;另一方面体现为,新兴的社会组织的发展壮大受到政府的高度控制,难以承担起应该承担的责任。因此,面对各种社会新问题的不断涌现,政府承担的责任和职能过重,而日益多元化的社会发挥作用的空间有限。负担过重的政府,自然就难以有效地完成社会管理的任务。这导致了政府的“社会管理和公共服务仍比较薄弱”。

2.在目标上重控制,轻权利。毫无疑问,社会管理要实现一种良好的秩序。但是秩序既可以通过强制控制实现,也可以通过社会个体和组织的自觉服从实现。现有社会管理无论在手段还是在方法上都依然残留着阶级斗争的色彩,使得政府在管理社会的过程中,重控制,轻权利,容易滥用强制手段。因此,个人权利自然不能得到足够的重视,甚至会受到行政力量的伤害。针对政府管理中重控制、管制,轻权利的问题,中央提出了建设“服务型政府”的目标。2009年发布的《国家人权行动计划(2009—2010年)》明确要求要促进和保障政治、经济、社会、文化等各个领域中的人权。各级政府以及政府各部门将依照“各司其职、分工负责”的原则,将本行动计划纳入本地区和本部门的工作职责积极认真地予以落实。

3.在状态上重静态稳定,轻动态稳定。俞可平先生曾经对静态稳定与动态稳定的关系进行了精确论述。在他看来,传统的稳定是一种静态的稳定,主要特点是把稳定理解为现状的静止不动,并通过抑制的手段维持现存的秩序。在市场经济和民主政治条件下,应该追求动态稳定,即把稳定理解为过程中的平衡,并通过持续不断的调整来维持新的平衡。在他看来,动态稳定的实质,是根据多数公民的意愿和现实发展的需要,不断地打破现状,用新的平衡代替旧的平衡。要实现动态稳定,一方面要求各级政府要在心理上能够承受和适应变化、问题;另一方面,也是更重要的是,要学会通过体制机制建设,用“疏导”的方法来解决问题。[25]

4.在机制上重组织设立,轻网络化运行。在政府的主导下,中国的社会管理非常重视机构建设,几乎是每个任务都会设立相应的组织。但是这些机构的设立都是行政体制的复制,实行垂直化管理,深受部门和地区管理边界的限制,处于分割状态。这与已经网络化、多元化、扁平化的社会难以全面地对接起来。更为重要的是,这些依靠行政力量设立的组织,在运行上也带有强烈的动员色彩,虽然解决危机的功能突出,但不能很好地完成对社会的常态化管理。基层社会尤其如此,大量官方的基层组织主要担负的是行政命令延伸的任务,由于过度行政化而失去了“草根性”,很不适应变化着的社会,特别是不断涌现的新兴社会组织。

5.在手段上重刚性,轻柔性。社会管理是以社会为对象的,也是以社会成员为主体的,因此社会管理的基本手段应该是协调,而不是强制。但是,近年来,随着各种利益关系的复杂化,利益矛盾和冲突发生的机会也在增多。与此相应的是,我们的管理手段却在简单化。一些地方或者为了快速解决问题,不惜动用警力,或者为了掩盖问题,使用各种手段限制行为人。这些手段进一步激化了社会矛盾,因此,许多地方群体性事件演化为冲突。因此,在科学发展观学习过程中,公安部长孟建柱特别提到,公安人员在工作中,“必须讲究政策、讲究策略、讲究方法,坚持‘三个慎用’(慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施),坚决防止因用警不当、定位不准、处置不妥而激化矛盾,坚决防止发生流血伤亡事件”[26]。

社会建设和社会管理体制存在的问题已经得到了决策者的重视。2006年,中央专门做出了《关于构建社会主义和谐社会的决定》,确定了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局,要求创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,实现管理与服务的有机统一,在服务中实施管理,在管理中体现服务。2007年在党的十七大上,胡锦涛总结过去五年工作时也谈到与社会管理体制有关的一些重要问题,并提出要推进以改善民生为重点的社会建设。

中国的社会建设和社会管理体制改革是在自己特有的国情背景下进行的。对于社会的整体发展来说,它们承担着三个基本功能。首先,要为市场经济的运行提供稳定的社会秩序,并保障人力资源的竞争性。市场不能解决许多社会问题,并且会引发新的社会问题。这必须依靠国家和社会自身来解决。但是市场经济是有国界的,不同的市场经济之间存在着激烈的竞争关系,人力资源的竞争是其中的关键。社会建设和社会管理是以保障和扩展社会权利为出发点的,个人的全面发展是其根本目标。其次,要为实现社会主义的理想解决“两大差别”提供制度保障。社会主义的目标之一就是要解决工农差别、城乡差别,实现社会的协调发展。这也是中国特色社会主义的目标。更为重要的是,对于中国来说,完成这个目标的挑战更为艰巨。加强以民生为重点的社会建设,完善将管理与服务有机统一的社会管理体制,将有利于公共资源的公平使用,普及公民的基本社会权利,缩小两大差别,推动协调发展。第三,要为国家与新兴的多元社会之间形成良性互动关系提供制度条件。在社会管理体制改革中,重视“社会协同、公众参与”就体现了社会管理向社会治理转变的趋势。在社会日益多元、自组织能力不断提高、参与要求逐步增强的条件下,没有社会参与的社会管理难以有效运行,更无法解决诸多的新问题。因此,国家在主导社会管理的同时,要为社会提供更大的空间,并且通过制度建设、资源调整、机制改革等方式构建出一种新型的社会治理框架,使国家与社会形成制度化的互动关系。

从社会建设和社会管理体制改革提出以来,国内学者对它们进行了比较全面的讨论,一些具体的改革措施也已经出台。社会权利和社会治理作为社会管理的两个基本要素正在得到实践。在今后的改革过程中,应该进一步丰富和完善这两个要素的具体内容,使它们能够得到切实而全面的实现。

因此,在今后的制度建设、机制完善、资源调配、人员培养等方面,应该坚持四个基本原则。

首先,要坚持社会权利的普及化。社会权利是每个社会成员都应该享有的基本权利,随着社会经济的发展,其内容也在不断丰富。不仅要实现社会权利基本内容的普及化,还要使每个社会成员享受到社会权利的新内容。社会权利的普及化,意味着要消除地区、城乡、阶层、单位等制度性障碍,实现公共服务和公共品的均等化。更重要的是,社会权利的普及化,也是个体社会责任增强的过程。没有责任的权利是不完整的,对于社会权利来说,尤其如此。如果没有了社会的存在,个体的社会权利就失去了发挥的空间。

其次,要赋权给社会个体和社会组织。无论是社会建设,还是社会管理,都是以实现个人的全面发展为根本目标的。因此,不仅要实现社会权利的普及化,还要赋权给他们,让他们能够组织起来,自主决策、自主发展。在组织化过程中,个人对于社会的责任意识才能得到具体的实践。这样,才能使社会建设和社会管理真正回归到“社会”这个真正主体手中。

第三,要构建社会治理的新框架。多元的社会必然需要多主体参与社会治理。要为各类多元主体发挥作用提供制度化的渠道和平台,使他们能够在共同的规则下运行,从而实现社会的和谐有序。

第四,要提高政府的管理能力。政府是社会管理的主导力量。这是相当长时期内的现实。无论是社会权利的普及,权利的赋予,社会治理框架的建立,都是由政府作为权威的制度主体推动的。但是,提高政府的能力,不是要求政府承担所有责任,而是要转变和丰富政府的职能,提高政府解决问题的能力,学会在多元社会中协调各类关系,引导各种力量,保持“公共权力”的地位,避免被社会强势集团,特别是经济力量所挟持,从而推动多元社会形成基本共识,达成有效集体行动。

注释

①陈振明等:《政府社会管理职能的概念辨析——〈“政府社会管理”课题的研究报告〉之一》,《东南学术》2005年第4期。

②李学举:《加强社会建设和管理,促进社会和谐与发展》,《求是》2005年第7期。

③何增科主编:《社会管理与社会体制》,北京:中国社会出版社,2008年,第4页。

④关于马歇尔的“公民权”思想的系统介绍,请参考陈鹏:《公民权社会学的先声——读T.H.马歇尔〈公民权与社会阶级〉》,《社会学研究》2008年第4期。

⑤T.H.Marshall,&Tom Bottomore.1992,Citizenship and Social Class.London:PlutoPress,p8.

⑥T.H.Marshall.Class,Citizenship,and Social Development.GardenCity,NY:Anchor.

⑦⑧考斯塔·艾斯平-安德森:《福利资本主义的三个世界》,郑秉文译,北京:法律出版社,2003年,第4页,第21页。

⑨郑秉文:《福利资本主义模式的变迁与比较——政治经济学的视角》,载于考斯塔·艾斯平-安德森:《福利资本主义的三个世界》,郑秉文译,北京:法律出版社,2003年 ,第 318 页 。

⑩徐振东:《社会基本权理论体系的建构》,《法律科学》2006年第3期。

[11]联合国开发计划署:《人类发展报告2003——千年发展目标:消除人类贫困的全球公约》,北京:中国财政经济出版社,2003年。

[12]R·米什拉:《资本主义社会的福利国家》,郑秉文译,北京:法律出版社,2003年,第10页。

[13]约瑟夫·斯蒂格利茨:《转向一种新的发展范式》,《经济社会体制比较》2005年1期。

[14]马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》第42卷,北京:人民出版社,1979年,第373页。

[15]马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》第3卷,北京:人民出版社,1960年,第516页。

[16]阿玛蒂亚·森:《以自由看待发展》,任赜、于真翻译,北京:中国人民大学出版社,2002年,第10页。

[17]安东尼·吉登斯:《现代性与自我认同》,赵旭东等译,北京:三联书店,1998年,第16页。

[18]阿伦特:《公共领域和私人领域》,载《文化与公共性》,北京:三联书店,1998年,第62页。

[19]Foucault,Michel.1991a,“Governmentality.”Graham Burchell,Colin Gordon,&Peter Miller(eds.).The FoucaultEffect:StudiesinGovernmentality. Hemel Hempstead:Harvester Wheatsheaf,pp87-104.

[20]马克·尼奥克里尔斯:《管理市民社会》,陈小文译,北京:商务印书馆,2008年,第213页。

[21]Karl Polanyi.1957,The greattrans for mation.Boston:Beaconpress,p76.

[22]郑秉文:《社会权利:现代福利国家模式的起源与诠释》,《山东大学学报(人文社会科学版)》2005年第2期。

[23]毛泽东:《湖南农民运动考察报告》,《毛泽东选集》第一卷,北京:人民出版社,1991年,第31页。

[24]李强:《试分析国家政策影响社会分层结构的具体机制》,《社会》2008年第3期。

[25]《动态稳定与和谐社会——访中共中央编译局副局长俞可平教授》,《中国特色社会主义研究》2006年第3期。

[26]孟建柱:《深入学习实践科学发展观 做党的忠诚卫士和人民群众的贴心人》,《求是》2008年第21期。

2009-10-16

教育部人文社科重点研究基地2009年度重大项目“增强政府社会管理与公共服务能力的农村综合改革研究”(2009JJD840004)

责任编辑 王敬尧