广电事企分开的历史、现状与前瞻——以上海广电业为例

□ 周葆华

在中国广电行业探索事企分开的历程中，上海广电无疑具有一定的标本意义。以刚刚过去的2009年为例，在国家重点推进包括广播电视产业在内的文化体制改革的过程中，上海文广扮演了非常重要的角色。2009年8月，国家广电总局 《关于认真做好广播电视制播分离改革的意见》下发，10月底，原上海文广新闻传媒集团（SMG）作为国内第一家获广电总局批准的制播分离改革机构，开始施行改革。这一事件迅即得到广泛关注，例如《财经》杂志就以“上海文广突破”（2009年10月20日）为题进行了封面专题报道。2009年底，由中广互联发起并由网民投票参与遴选出“2009年中国广电行业的十大新闻”中，“文广制播分离启动事企分开之门”名列第八，①其意义得到业内公认。

上海广电行业的改革探索历程

与中国广电行业整体的改革思路一致，上海广电行业也是在国家整体市场经济转轨与媒体改革的历程中，探索如何将广播电视业中的经营性功能从事业机构中剥离，以此确立企业真正的市场主体地位，增强发展能力。从上世纪八十年代到2009年改革之前，上海广电业经历了五次较为重要的体制机制改革，从边缘逐步向中心突破。

1987年上海广电系统实行第一次改革，建立了“五台三中心”体制，即上海电视台内设一台、二台，上海电台内设新闻教育台、文艺台、经济台，技术工作由局属的技术中心统一领导，后勤部门由服务中心统一管理，除广告外的经营活动由发展中心统一实施。很明显，这次改革主要的目的是为了“解放领导”，让电台、电视台的领导可以集中精力抓宣传搞经营。

在国家加快建设社会主义市场经济的大背景下，1992年上海广电系统实行第二次改革，形成了新的“五台三中心”体制，即东方电视台、东方广播电台以及有线电视台开播，连同原本存在的上海电视台、上海人民广播电台形成了“五台”同市竞争的新格局，同时技术中心、节目中心及服务中心的功能仍然延续。新的“五台三中心”促进了上海广电行业的市场竞争，不但在节目创新上表现抢眼，在管理和经营体制上也令人耳目一新，所谓“风从东方来”。

1995年上海广电系统实行第三次改革，实行“撤二建一”，即撤消了原来的电影局、广播电视局，形成“影视合流”，组建了上海广播电影电视局，在上海广播影视系统实现了发展战略规划、基建规划、宣传管理、技术管理和财务管理的五个统一。

2000年上海推出了文化和广播影视合并的重大改革，即“文广合流”——将原来文化局、广播电影电视局合并，组建了文化与广播电影电视局。

2001年在中国加入WTO面临国际传媒更为强劲的竞争背景下，上海文广系统在事企分开上迈出了相比之前最大的一次步伐，即“管办分离”。它主要表现为两个制度创新的举措：一是将文化与广播影视实体从文广局剥离，组建文广集团，二是将部分文艺院团委托文广集团下属的一些实体管理。文广集团行使“办文化”的职能，而作为政府主管部门的上海文化广播影视管理局则由“办文化”转为“管文化”。新的文广集团的主要资产构成包括：上海电视台(包括上海卫视)、东方电视台、上海有线电视台、上海每周广播电视报、上海有线电视报、上海电视周刊、新闻午报、东方网、上海东方明珠股份有限公司、上海国际会议中心、上海国际文化影视有限公司、广电影视制作有限公司、上海电影集团、永乐电影集团及16家文化演出团体，从而呈现出跨媒体、跨行业的特征。同年底，整合上海电视台（包括上海卫视）、东方电视台、上海有线电视台、上海人民广播电台、上海东方广播电台等核心新闻媒体资源，成立了上海文广新闻传媒集团。

这五次改革，都不同程度地触及到广电行业事企分开的体制探索，其共同点是采取自上而下的方式，通过早期的资源整合、理顺关系、引进竞争，到后期的影视合流、文广合流、管办分离，尊重并发扬广播电视的市场特性，逐步培育广电市场主体，以应对外部不断增强的发展与竞争。事实上，也正是这些举措，释放了上海广播影视行业所蕴藏的能量，在一定程度上激活了市场资源配置，包括人力资源配置，增强了节目制作能力和传播能力，塑造了上海广播电视的市场基础和对外形象。然而，在体制安排方面，国有传媒文化产业集团仍然沿袭着“事业体制、企业化运营”的运作形态，这种过渡性的、非规范性的体制形态使之在财务管理、对外投融资合作、建立规范的激励和约束机制等方面难以迈开实质性步伐，因此上海广播电视业的快速壮大发展，需要更进一步的摆脱体制束缚，寻求新的突破。

上海广电行业事企分开新改革的基本路径与思路

上海广电行业事企分开的突破口是制播分离，而本次的制播分离不同于以往，是发生在现有广电机构主体之内的“裂变”，因而被视为电视改革发展史上具有标志性意义的事件。根据有关方面的阐述，改革的重要任务是为产业发展明确市场主体，为产业做大做强做好准备。它主要表现为两层含义，首先是“解决播出机构内部自身的改革问题，将政策允许的制作业务和其他经营业务剥离出来，打造市场主体，激活播出机构本身的创新能力”；当然制播分离之后，制作部分与外部市场环境也可能形成新的关系，因此同时也要“理顺国有播出机构与社会制作机构之间的市场关系，在进一步夯实广播电视播出机构导向职责的同时，鼓励更广泛的市场竞争，推动产业做大做强。”②

总的说来，“上海模式”是希望建立一个广播电视事业产业统筹协调、分开运行、分类管理、整体发展的科学运行机制。③具体而言，上海改革的路径是：原上海文广新闻传媒集团更名为上海广播电视台，并出资组建上海东方传媒（集团）有限公司。上海东方传媒（集团）有限公司是上海广播电视台台属、台控、台管的控股企业集团公司，是一个集广播电视节目制作经营、新媒体运营服务以及传媒相关业务于一体的媒体产业集团。上海广播电视台将改变单纯的自制自播模式，建立面向多主体、多渠道的节目订购采购、择优播出机制。而上海东方传媒（集团）有限公司则将引入市场机制，为外部的投资融资创造条件，通过对具备市场发展潜力的业务板块进行重组，打造一批面向市场的独立子公司。这些独立的子公司被称作“小巨人”，包括第一财经传媒、星尚传媒、新娱乐传媒、东方盛典传媒、时空之旅文化公司、广电影视制作公司、幻维数码影视、五星体育传媒、东方广播公司、电视传媒、炫动传媒、东方购物、五岸传播公司、文广互动电视有限公司、百视通新媒体公司等，业务涵盖了影视剧制作，发行与投资，少儿动漫节目制作及相关衍生产业，综艺娱乐节目制作及演艺相关产业，体育节目制作及版权、赛事运营，生活时尚节目制作及时尚产业拓展，以及新媒体等各个板块业务。

简而言之，上海广播电视台是一个事业单位，而上海东方传媒集团有限公司则成为真正的市场主体。东方传媒集团有限公司则将建立包括党委会、董事会、监事会以及经理层在内的法人治理结构，负责非新闻类节目制作、广告经营、衍生产品开发、投融资等市场活动。

上海的改革方案通过一系列制度安排来保证舆论导向正确。上海广播电视台把握重大事项的决策权、资产配置的控制权、主要领导干部的任免权、宣传内容的编辑权、各类节目的审查权和播出权。东方传媒集团及下属子公司主要负责人和党组织领导，均由上海广播电视台及其上级领导部门考察任命，以落实“党管干部”原则。公司董事会成员及经营管理人员的任职条件是确保经上海市委宣传部审批核准的人员在公司董事会和经营管理人员中的比例超过三分之二；在内容管理上，上海广播电视台设立专门的“节目编审委员会”，行使对东方传媒集团和各子公司提供的所有节目的最终审核权。此外，东方传媒集团及下属子公司关系宣传导向和文化安全的重大决策，“上海广播电视台作为出资和控股股东拥有一票否决权”。④

上海广电行业事企分开最新改革的分析与前瞻

上海广电的体制一直处于事企分开改革探索的前列，尤其是2001年“管办分离”实行集团化改革以来，原上海文广新闻传媒集团在实行“事业单位企业化管理”的双轨运行机制中，对集团发展理念进行了系统的准备与尝试，提出了“两个转变”的战略思想，即从为播出而制作，转向为市场而制作；从一个地方广播电视播出机构转变为一个面向全国乃至海外的内容提供商、发行商和服务运营商。这“两个转变”的思想无疑已经触及到事企分开、面向市场、强调市场主体运作的内核。在集团化改革的大背景下，上海文广已在集团框架内，对所属各频道、频率相关的节目制作、产业拓展等业务进行了整合，意在按照现代企业集团的管理模式，合理配置资源，再造流程，并推进与完善人才的薪酬及绩效考核与评估机制。种种改革措施，已经为2009年的改革打下了较为坚实的基础。

此次的改革，基本可以解读为以制播分离为手段，实现事企进一步剥离的体制突破，从而使企业真正成为市场主体，朝打造具有强大传播能力的中国传媒巨人方向努力。但正如一些同行所分析的，在现有的地域化行政管制格局之下，这轮以“制播分离”为特征的事企分开要能真正起到实效，而不是变成形式大于内容的“雌雄同体”怪胎，则面临一系列挑战。至少如下议题不能不加以考虑。

第一，建立并界定清晰、合理的事业与企业的运行机制边界，改善内部流程，将成为改革成败的关键因素。以上海广电业改革的模式来看，事（业）控企（业）是其总体运行的重要框架，这是确保正确舆论导向的组织保障。那么，以广播电视为主业的企业集团，如何在遵守导向的同时，真正起到名实兼备的市场主体作用，按照市场规律进行节目制作与流通，按照市场规律进行企业管理，将成为影响事企分开改革效果的关键力量。

第二，能否打破原有的事业单位的人财物配置模式，实行真正的企业绩效管理与激励机制，将成为影响事企分开改革举措的重要因素。与上海广电的情况类似，各地广电均通过几轮改革建立起初步的企业化管理的运行机制，然而能够从根本上实现激励机制的实际上为数不多，绝大多数广电机构仍然因循传统的事业单位分配模式进行管理。在事企分开之后，广电企业如何按照绩效导向为目标，奖勤罚懒，真正实现绩效管理，将是本轮改革颇具挑战性的环节。

第三，此次制播分离改革的真正突破是为与资本市场的对接扫清了最大障碍，那么如何真正成功地借助资本市场的力量实行新一轮发展则成为本次事企分开改革成功与否的重要判别指标。上海东方传媒集团旗下若干“小巨人”如何争取上市，将会成为上海广电此轮改革的实质性突破。这也是在现有市场格局下本轮事企分开最容易见到的改革“亮点”，即借力资本市场，撬动某些节目领域——如财经、时尚、娱乐和电视剧新一轮大发展的杠杆。

第四，以“制播分离”为特征的事企分开新改革，如何与依然强大的传统广电行业双轨制管理模式对接，如何与现有地域化媒体管理格局对接，将成为对本轮改革的挑战。制播分离改革促使很多广电传媒机构脱离了事业企业双轨的束缚，但传媒行业整体的规制问题依旧值得关注。中央和国家有关部门对广电内容的管制、地方保护主义对内容流通市场的制约、国有制作公司与民营制作公司的力量博弈，都将成为制播分离之后真正落实事企分开改革的重大考验。

注释：

①《中国广电行业2009年十大新闻火热出炉》，见新浪网，下载于2009年12月30日。

② 《上海在全国率先整体实施广播电视制播分离》，新华社，2009年10月21日。

③朱 虹：《论广电“上海模式”》，《第一财经日报》。

④明叔亮，赵何娟：《上海文广集团宣布制播分离改革》，财经网，2009年10月22日。