工会与劳动争议多元调解格局

中国劳动关系学院工会学系主任、教授 杨冬梅

工会与劳动争议多元调解格局

中国劳动关系学院工会学系主任、教授 杨冬梅

主持劳动争议调解和参与劳动争议仲裁、诉讼是工会维护职工合法权益，促进和谐劳动关系的重要方式和途径。面对劳动争议案件持续“井喷”的局面，近年来，工会加大了劳动争议调解的力度。随着《劳动争议调解仲裁法》的颁布实施，各地工会联合劳动行政部门和法院等，积极探索劳动争议调解的途径和模式，使工会参与劳动争议调解从企业调解不仅向社会调解拓展，同时向仲裁和诉讼调解拓展。与此同时，全国总工会也于2008年7月发布了《关于进一步加强工会劳动争议处理工作的意见》（以下简称《意见》），提出建立基层调解、仲裁调解、诉讼调解和人民调解相衔接的制度，努力构建社会化“大调解”格局。这表明，我国劳动争议多元调解格局正在逐步形成。

工会参与劳动争议多元调解的法律政策依据

我国一向重视发挥调解在劳动争议处理中的作用，《劳动法》、《工会法》、《企业劳动争议处理条例》、《工会参与劳动争议处理试行办法》等法律法规和政策都规定了调解是解决劳动争议的基本方式之一，同时也对工会参与劳动争议调解的地位和作用做了规定。近年来，随着对劳动争议调解需求的增大，在总结实践经验的基础上，一系列法律法规和意见相继出台，促进了劳动争议多元调解格局的形成。

2008年5月1日实施的《劳动争议调解仲裁法》适应形势的发展需要，调整和完善了调解制度，扩大了劳动争议调解机构的范围，在加强和完善原有企业劳动争议调解委员会功能与职责的同时，又规定了其他两类调解组织可以受理、调解劳动争议：（1）依法设立的基层人民调解组织；（2）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。这些调整和完善将对工会劳动争议调解工作产生重大影响。

最高人民法院也先后出台《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》（2006年7月）、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（2009年7月）等规定，鼓励社会组织以及其他各方面的力量参与调解。前者规定：当事人在劳动争议调解委员会主持下达成的具有劳动权利义务内容的调解协议，具有劳动合同的约束力，可以作为人民法院裁判的根据。后者规定：经《劳动争议调解仲裁法》规定的调解组织调解达成的劳动争议调解协议，由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有合同约束力，当事人应当履行。双方当事人可以不经仲裁程序，根据本意见关于司法确认的规定直接向人民法院申请确认调解协议效力。人民法院不予确认的，当事人可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。同时还规定：因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。

近年来，全国总工会加大了对劳动争议调解的支持力度，先后出台了多个意见，包括2005年8月与劳动和社会保障部、中国企业联合会/中国企业家协会联合发布的《关于进一步加强劳动争议调解工作的若干意见》，2007年6月发布的《中华全国总工会关于进一步加强劳动争议调解工作的若干意见》，2008年7月发布的《关于进一步加强工会劳动争议处理工作的意见》（以下简称《意见》）等。《意见》指出：要适应形势发展需要，加强与人民法院、人力资源和社会保障、司法行政等部门的协调配合，建立基层调解、仲裁调解、诉讼调解和人民调解相衔接的制度，努力构建社会化“大调解”格局，形成全方位、多层次、广覆盖的劳动争议调解网络，切实发挥调解在劳动争议处理中“第一道防线”的作用。《意见》的出台对工会如何在劳动争议多元调解格局中发挥作用提出了新的要求。

2009年10月，人力资源和社会保障部、司法部、中华全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会共同下发了《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》，按照中央关于“建立党和政府主导的维护群众权益机制，更多采用调解方法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”的有关精神，提出了当前及今后一个时期，加强劳动人事争议调解工作的指导思想和一系列政策措施。意见指出，要贯彻“预防为主、基层为主、调解为主”的方针，把调解作为促进和谐社会建设的重要基础性工作，摆在争议处理工作更加突出的位置，逐步建立和完善企事业单位调解、乡镇街道调解、行业调解、人民调解、行政调解等多渠道的争议调解体系，推动和促进具有调解职能的其他社会组织及律师、专家学者开展调解工作，形成开放式的社会化调解网络，最大限度地将争议通过调解快捷、平稳地化解，维护劳动关系和谐和社会的稳定。

工会在劳动争议多元调解格局中的地位

目前，我国劳动争议多元调解格局的建立，为工会参与劳动争议调解开辟了广阔的空间。然而，工会在不同的调解组织和机构中所处的地位和应当发挥的作用也各不相同，需要对工会在不同调解组织和机构中的地位和作用进行探讨。

基层调解

工会参与企业劳动争议调解委员会调解

在以往的劳动争议调解制度中，企业内部设立的劳动争议调解委员会，由职工代表、用人单位代表和工会代表组成，工会代表担任调解委员会主任，主持调解劳动争议。随着市场经济体制的逐步确立，劳动者和用人单位成为劳动力市场中的平等主体，工会是劳动者合法权益的代表者和维护者，这使得企业劳动争议调解委员会中的工会代表难以居中调解用人单位和自己所代表的劳动者之间的劳动争议。因此，《劳动争议调解仲裁法》对此进行了调整和完善，第10条规定，“企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任”。这样，企业工会的地位和职责更加明确，改变了过去那种在劳动关系矛盾冲突中充当独立的第三人的角色定位，企业工会在协调解决劳动争议中其代表职工利益的定位更加明确，依法维权的力度会更大。企业内部调解机构数量近几年已经开始回升，目前全国大约建有39万个调解机构，但是与企业数量相比，发展的空间仍然很大。

工会参与乡镇、街道调解组织的劳动争议调解

在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织可分为两种情况：一种是依托于乡镇劳动服务站的调解组织，另一种是依托于地方工会的劳动纠纷调解组织。在依托于乡镇劳动服务站的调解组织中，劳动关系协调处理机构一般隶属当地乡镇政府或社区(村)居委会。如浙江省的劳动关系协调处理机构由副乡(镇)长任主任，工会、劳动和社会保障服务站、商会等方面参加，具体工作由劳动和社会保障服务站承担，经费由乡镇政府解决。东莞则在社区(村)劳动服务站内成立了劳动争议调解办公室。依托于地方工会的调解组织主要集中在小型非公有制企业和外商投资企业比较集中的乡镇、街道、开发区或社区，由地方工会、政府和企业代表组织等组成区域性、行业性劳动争议调解组织，调解本区域重大疑难劳动争议、集体劳动争议以及未建立劳动争议调解委员会的企业发生的劳动争议。虽然工会在上述两种机构中所处的地位稍有不同，但是总体来看，其参与的力度都是很大的。《劳动争议调解仲裁法》规定可以在乡镇、街道设立具有劳动争议调解职能的组织，极大地拓展了工会参与劳动争议调解的平台和发挥作用的空间。地方工会可以突破企业劳动争议调解中企业工会所受的限制，充分运用其超脱于企业的特点，积极参与区域性、行业性劳动争议调解工作，切实维护职工合法权益。

工会与人民调解委员会的协调与合作

人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生，每三年改选一次，可以连选连任。除了村民委员会、居民委员会设立的人民调解组织外，乡镇、街道可以设立人民调解委员会，企业事业单位根据需要也可以设立人民调解委员会，根据需要还可以设立区域性、行业性的人民调解委员会。如果说企业劳动争议调解和区域性（行业性）劳动争议调解是解决劳动争议的主要渠道，那么人民调解主要发挥辅助、补充的作用。因此，调解处理在街道、社区中发生的非全日制用工等劳动纠纷中，工会组织要加强与当地人民调解委员会的协调与合作，充分利用这一新的调解形式，解决劳动争议纠纷，扩大劳动争议调解的覆盖面，更加有效地维护广大职工的合法权益。

工会参与劳动争议的仲裁调解

由于仲裁是我国劳动争议处理的必经程序，因此劳动争议仲裁与其他劳动争议处理程序相比具有较为重要的地位。与此相应，工会参与劳动争议仲裁也是工会参与劳动争议处理的重要体现。《劳动法》第81条、《工会法》第28条以及《企业劳动争议处理条例》第12条和第13条均规定，地方劳动争议仲裁组织应当有同级工会代表参加。工会参与劳动争议仲裁具体表现在三个方面：第一，工会代表作为劳动争议仲裁委员会的三方组成人员之一，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。劳动争议仲裁委员会主任由劳动行政部门代表担任。第二，工会工作者可以应聘担任兼职仲裁员，行使仲裁权。第三，工会法律工作者可以接受职工的委托，作为仲裁代理人参与仲裁活动。

工会参与劳动争议的诉讼调解

劳动争议的诉讼由人民法院主持进行，人民法院独立审判案件，不受任何机关、组织和个人的干扰。工会参与劳动争议诉讼的方式一般是为参与诉讼的职工提供法律服务和帮助。主要表现在：第一，支持和帮助职工向法院起诉。第二，代理职工参与诉讼。第三，为职工提供法律援助。

发挥工会在劳动争议多元调解格局中的作用

针对劳动争议调解制度的新规定、新变化、新特点，工会要依据《劳动争议调解仲裁法》有关规定，在准确把握工会在劳动争议调解中的地位和职责的基础上，积极调整，主动应对，充分发挥工会在多元劳动争议调解格局中的作用。根据全总《关于进一步加强工会劳动争议处理工作的意见》的精神，工会应当在以下几个方面加大工作力度：

一是大力加强劳动争议调解工作。参与劳动争议调解是工会的法定职责。要根据《劳动争议调解仲裁法》关于企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任的要求，建立健全企业劳动争议调解委员会，组织本企业劳动争议调解工作有效开展。在尚未建立工会的企业，要将工会组建与劳动争议调解组织建立同步进行。规模较大、人数较多的企业，应当配备专职调解人员。上级工会要加强工作指导，不断提高调解实效，树立调解权威，最大限度地把劳动争议解决在基层。在小型非公有制企业和外商投资企业比较集中的乡镇、街道、社区，要依法推进区域性(行业性)劳动争议调解组织建设，不断扩大调解工作覆盖面。要完善工作制度，充实调解人员，落实调解经费，确保区域性(行业性)调解工作依法、有效开展。

二是积极参与劳动争议仲裁工作。参加劳动争议仲裁委员会，参与劳动争议仲裁办案，是工会的法定职责。各地工会要加强与人力资源和社会保障部门、用人单位代表组织的协调，主动参与劳动争议仲裁工作。有条件的地方要积极推动劳动争议仲裁委员会在工会设立派出庭或仲裁分庭，推进派出庭或仲裁分庭独立办案，以及工会仲裁员担任首席仲裁员承办案件。要依照法律规定，配强、配齐劳动争议仲裁委员会中的工会代表和工会兼职劳动仲裁员，积极参与仲裁委员会各项工作和仲裁庭办案工作。劳动争议仲裁委员会中的工会代表要积极参与仲裁委员会各项制度和工作规则的制定，参加仲裁委员会会议和重大劳动争议案件研究处理。工会兼职劳动仲裁员要积极参与仲裁办案，推动仲裁工作及时、公正、高效运行。要建立和完善考核激励机制，对工会兼职劳动仲裁员提出明确要求。工会兼职劳动仲裁员年办案量原则上不低于仲裁案件总量的10%。所在工会要为仲裁委员会的工会代表、工会兼职仲裁员履行职责提供支持和保障。

三是依法参与劳动争议诉讼工作。依据法律规定，在劳动争议诉讼中，工会不仅对职工当事人负有提供法律援助的义务，同时具有参与并协助人民法院办理劳动争议案件的职责。根据最高人民法院司法解释和劳动争议诉讼案件的审判需要，一些地方工会接受人民法院委托，开展劳动争议案件诉前调解工作；一些地方基层人民法院设立劳动争议审判庭、职工维权合议庭和劳动争议巡回法庭，依照法定程序任命符合条件的工会干部担任陪审员，参与劳动争议案件的审理，使熟悉劳动法律法规、善于协调劳动关系的工会干部的作用得到充分发挥，大量案件经工会调解员和职工陪审员诉前调解得到妥善解决。各地方和产业工会要注意总结经验，推广典型，完善机制，进一步推进工会参与劳动争议诉讼工作。

栏目主持：纪 元