农村基层政府职能转变创新模式探析

岳芃

（西北大学新闻传播学院，西安7069）

农村基层政府职能转变创新模式探析

岳芃

（西北大学新闻传播学院，西安7069）

农村基层政府职能向服务型、公共型的转变是新形势下实现农村全面发展的关键。目前，由于上级政府政策任务的压力、农村基层政府财政能力薄弱等原因，造成农村基层政府职能转变滞后。为此，要紧紧围绕农村公共产品和服务供给这一重要职能，结合农村基层组织治理，构建基于上级政府与农村基层政府合理分工以及乡村民主监督的农村公共产品和服务供给的创新模式。

农村基层政府；职能转变；滞后;创新模式

自《国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》明确要求加快乡镇政府职能转变，加强乡镇政府社会管理和公共服务以来，人们逐渐认识到基层政府职能的根本转变是在社会主义新农村建设的新形势下实现农村全面发展的关键，转变的步伐逐步加快。然而，从近年来农村基层政府，特别是西部地区农村基层政府职能转变的改革实践来看，这一转变仍显艰难，需要通过模式创新来加以推动。

一、农村基层政府职能转变的动态分析

中国的行政管理体系可概括为中央、省或直辖市、地市、县以及乡村五级管理，农村基层政府是指县及其以下的乡村，最为典型的农村基层政府是乡村。国家在农村的各种政策和管理职能最终都是要通过这一体系末梢的农村基层政府来贯彻实施。农村基层政府所行使的职能可以通过政府在一定时期内所完成的工作任务来加以反映。尽管农村基层政府所承担的工作任务的具体事项很多，但是根据其性质可以分为经济发展类、财政类、农业类、政治类、公共产品和社会服务类及其他。[1]从2000年开始农村税费改革试点以来，农村基层政府的工作任务的优先顺序发生了明显的变化，显示了农村基层政府的职能在转变。侯麟科等人依据中国农业政策研究中心针对部分省乡、村两级2000年、2004年以及2007年所进行的调查数据分析显示：

1.从2000到2007年，政治类工作任务仍占据工作优先次序的首位，尽管其工作任务的内部类别有了一些变化，如计划生育在乡村两级政府的工作优先次序明显下降，但是，社会综合治理则显著上升。

2.从2000到2007年，经济发展类和财政类工作任务仍占据乡村两级政府工作优先次序的第二位，其中税费收缴明显下降，招商引资仍是乡村两级政府的优先工作。

3.从2000到2007年，农业类和公共产品和社会服务类工作的优先次序尽管有所提高，但是仍然居于乡村两级政府工作优先次序的第三位。

从上述分析可以看出，尽管近年来乡村两级政府的工作职能发生了一些变化，但是，农村公共产品和服务的供给在农村基层政府的工作任务优先顺序中没有明显提升，基层政府的职能没有发生根本性转变。国内外农业和农村发展的经验表明充足的农村公共产品和服务供给是农业和农村实现根本发展的必要条件和根本保障。中国社会经济的现实决定了分散的家庭经济对农村公共产品和服务供给成本的承担能力很弱，因此,政府在农村公共产品和服务的供给上必须发挥主导作用并给予有力的保障。作为基层政府，乡村两级直接面对“三农”，是建设社会主义新农村的中坚力量，必须推动其加快政府职能转变，强化其公共服务和公共管理的职能。[2]

二、农村基层政府职能难以根本转变的深层原因

近年来农村基层政府职能难以根本转变主要由于以下方面原因。

1.上级政府的政策任务对农村基层政府职能转变的重要影响。目前，在中国的五级行政管理体系下中央和地方政府有关农业和农村方面的政策都要通过农村基层政府来执行。这五级政府之间存在着典型的多层次委托——代理关系。为便于分析可将这五级政府简化为中央政府、地方政府和地方基层政府三级。中央政府和地方政府对农业和农村的政策都要由地方基层政府来完成，然而，中央政府、地方政府的政策任务不同，有时有可能还有冲突，地方基层政府也有自己的政策目标。[3]中央政府和地方政府的政策任务在地方基层政府的工作任务的优先顺序是取决于它们对地方基层政府施加影响的手段和力度，因此，中央和地方政府通常通过各种政治和经济手段对地方基层政府施加压力，以确保其政策任务能够得到贯彻执行，地方基层政府因此要执行各样的“压力型政策”。[4]上级政府对农村基层政府的干预和压力太大，迫于上级政府的约束和压力，农村基层政府的工作职能只能以完成这些政策任务为主。农村基层政府对上级政府的财政转移支付的依赖性决定了农村基层政府仍会以完成上级政府的各种政策任务为主,而对于向本地区农民提供公共产品和服务则既没有能力,也没有积极性。因此，要加快农村基层政府的职能转变，加大农村公共产品和服务的供给力度，就要首先改变上级政府要求农村基层政府执行的政策任务目标，从更多地执行政治类和经济发展类政策任务更多的转向农业类和公共产品和服务类政策任务，否则，在目前的压力型体制下农村基层政府的职能难以进行根本的转变。

2.农村基层政府的财政能力对基层政府的职能转变有着重要的限制。对于农村基层政府来讲不管执行中央政府、地方政府还是自己的工作任务都需要一定的财力做基础。不同的工作任务对财力的依赖程度不同，像政治类工作任务相对而言对政治组织和行政人员的数量依赖较大，对经济资源的依赖较小，而农村公共产品和服务类工作任务则对经济资源的依赖程度就比较高，而对政治组织和行政人员的数量依赖较小。在一定财力的约束下农村基层政府在工作任务优先顺序的选择上会倾向于将对经济资源依赖程度较小的工作任务。根据有关测算，农村税费改革、取消农业税之后，取消农业特产税使农民减负68亿元，农业税减免使农民减负230亿元，总共减免302亿元，然而，税费改革之前从农民那里通过农业税、农业特产税、“三提”、“五统”及摊派实际收取1500—1600亿元，中央财政的转移支付却只有5亿元，农村基层政府的财力和掌握的资源受到严重的削弱。[5]因此，税费改革后在农村基层政府的财力普遍薄弱的情况下，难以将工作职能向农村公共产品和服务供给上转变。

3.农村基层政府的工作职能及管理方式对自身的职能转变有着重要的约束。出于自身利益的考虑，在上级政府对地方基层政府执行有利于自己的工作任务的压力不够大、农村基层民主还不完善对农村基层政府的监督不够的情况下，农村基层政府会表现出较为明显的“谋利型政权经营者”特征。[6]在前述分析中农村基层政府将经济发展类和财政类工作任务放在乡村两级政府工作优先次序的第二位是因为这类工作任务能够给农村基层政府带来更多的收入并且可供自己分配。另外，农村基层政府完成这些工作任务不仅有足够动力，而且在传统的以强制和直接管理为特征的行政管理模式下农村基层政府已掌握了较为熟练和行之有效的方法和手段。然而，要农村基层政府职能转向以农村公共产品和服务供给为主则要求在管理方式上进行重大转变，从强制型、直接管理向服务型、间接管理转变；从全面控制与管理向社会和市场开放和放权转变。[7]对农村基层政府来讲要做到这些就要转变思想、改变工作方法形成新的管理模式都是有困难的。一方面，基层政府一般都存在着机构设置和人员编制过多，撤并机构、分流人员的压力过大的问题；另一方面，过去的机构设置和人员都重管理、轻服务。因此，农村基层政府有很强的倾向将上级政府投入的这些资金用在人员编制和经费开支上，以维持运转而不是以职能转变。

上述这三个方面因素不是单方面起作用的，而是相互交织在一起共同作用于农村基层政府的工作职能，使得基层政府的职能难以从根本上转变到农村公共产品和服务的供给上。

三、推动农村基层政府职能转变的创新模式

党中央和国务院已经把解决“三农”问题作为国家发展的重大战略，着力全面推进社会主义新农村建设。今后随着国家对农村从“攫取”的模式转向“给予”的模式，上级政府所有求农村基层政府完成的政治类工作任务会逐步减少，主要的工作任务则是服务于农业和农村经济的发展的，即集中在农村公共产品和服务的供给上。同时，在实行“工业反哺农业，城市带动农村”的统筹城乡发展的财政政策下，国家会不断加大对农村的转移支付和投资的力度，农村基层政府可以支配的财政资源也会越来越多，这样，上述影响农村基层政府难以转变的外部制约因素将发生改变。然而，如果农村基层政府仍是“谋利型政权经营者”，没有将这些财政转移支付的资金用在农村地区的乡村建设与发展上而是用在满足自身的利益上，那就会完全有悖于上级政府加大对农村基层政府财政转移支付力度和投资的初衷。因此，针对农村基层政府探索政府职能根本转变、增加农村公共产品和服务供给的创新模式是当前迫切需要解决的问题。

1.以农村基层政府为主导的中西部农村地区公共产品和服务的创新供给模式建立的前提。第一，上级政府与农村基层政府在农村公共产品和服务供给上建立新的分工关系。虽然政府在农村地区公共产品和服务供给的职能上有明确的划分，但是，在农村公共产品和服务的供给目前采取各级政府进行相应的资金配套的模式下，政府在农村公共产品和服务供给上的分工，事实上只能基本保障上级政府在农村公共产品和服务供给上的职能，下级政府，特别是农村基层政府自身所肩负的农村公共产品和服务供给的职能是无法实现的。因此，要改变现行的上级政府，特别是中央和省级政府主导农村公共产品和服务供给，提供涉及诸多方面的各类农村公共产品和服务供给的格局，上级政府，特别是中央和省级政府主要承担基本的农村公共产品和服务的供给，如基础教育，特别是义务教育、基本的医疗服务和疾病预防、养老保险和社会救助以及与此相应的教育、医疗和养老保险体系，使农村居民能享受到公平的、基本的社会保障，不至于因无法获得基本的社会服务而陷入贫困，导致收入差距进一步扩大。上级政府应该将本来属于地方性的农村公共产品和服务的供给责任，如农业生产基础设施建设、农业科学技术推广、职业技术教育、农村的道路、通讯、电力、供水、广播电视等交由地方政府承担，特别是与农村居民生产和生活密切相关的农村公共产品和服务的供给交由农村基层政府承担，这样，也是符合国家关于政府管理职能下放，充分调动地方政府在公共产品和服务供给上的积极性的有关政策精神的。第二，上级政府要为农村地区基层政府承担上述农村公共产品和服务供给职能提供相应的财力支持。在今后相当长一段时间内，农村基层政府，特别是中西部农村基层政府的财政能力十分薄弱，难以承担相应的农村公共产品和服务供给职责是一个不争的事实。因此，上级政府在将本来属于地方性的农村公共产品和服务的供给责任交由下级政府承担的同时应该将原来由上级政府所进行的对这些农村公共产品和服务的财政投资交由下级政府使用，以确保下级政府，特别是中西部农村地区的基层政府有承担相应的农村公共产品和服务供给职责的财力。这一部分财政投资应随着政府对农村地区公共产品和服务投资力度的不断加大而不断得到增加。第三，下级政府，尤其是农村基层政府要确保能够将这部分财政投资用在中西部地区农村居民急需的地方性农村公共产品和服务的供给上。在上级政府难以对下级政府，特别是农村基层政府的行为进行准确了解和有效约束的情况下，给下级政府以农村公共产品和服务供给的财政投资能力，扩大其农村公共产品和服务的供给责任，确保下级政府，特别是农村基层政府在有效的制度保障下不从自己的利益出发，随意挪用上级财政拨付的财力，科学、合理地满足本地区农村居民对农村地方性公共产品和服务的需求，以充分提高农村地方性公共产品和服务的供给效率。

2.农村基层政府公共产品和服务供给模式创新。现代公共产品理论的最新研究成果表明公共产品的供给决策人、供给成本的承担者、供给的生产者以及供给管理者集中在一个主体身上并不一定会带来最优的供给效率，在一定的条件下将公共产品的供给决策人、供给成本的承担者、供给的生产者以及供给管理者的职能分别由不同的主体来承担将有助于公共产品供给效率的提高。基于这一思想，在上述前提下就可以构建农村基层政府公共产品和服务的新供给模式（如图所示）。

农村基层政府地方性公共产品和服务的新供给模式的基本构想由如下几个方面构成：

图6-1 中西部农村地区基层政府公共产品和服务的新供给模式的框架图

第一，上级政府，特别是中央和省级政府将更多的地方性的准公共产品和服务的供给职责向下级政府进行转移，同时，也将更多的用于农村公共产品和服务的财政资金的使用权下放给农村基层政府来使用。党中央和国务院从战略高度重视“三农”问题，在社会主义新农村建设中将进一步加大对农村和农业的投入力度，但是，重视和加大投入并不意味着中央政府要为农村地区提供越来越多的农村公共产品和服务，同样，在所有这些农村公共产品和服务上的投入不断增加的条件下，省级政府也不必这样做。根据公共产品理论上级政府就应该为更大范围内的居民提供纯公共产品，以中央政府为例，应提供国防安全、基础性的教育、科学、骨干性的交通、通讯网络、基本的医疗卫生及社会保障等公共产品和服务，这方面最基本的公共产品和服务供给应由中央政府承担（农村新型养老保险的试点就是这一思路的一个典型举措），减小过去由国务院各部委所从事的直接向农村基层乡村提供的各自领域的农村公共产品和服务，这些基本上属于准公共产品和服务的供给，加大对农村地区财政转移支付的力度，不要像过去那样限定这些财政转移资金的使用用途，由地方政府，特别是农村基层组织来根据这些资金决定本地区内重要的农村公共产品和服务的供给。第二，在上级政府将财政转移资金下拨给农村地区之后，这些资金在农村公共产品和服务的投向，也就是供给的决策权不在农村基层政府，而是由乡镇人民代表大会和村民代表大会来决定，乡镇政府和村委会只是行使对农村公共产品和服务供给的管理权，农村公共产品和服务的生产和提供根据其性质由基层政府、其他基层社会组织或市场化组织来分别承担。这样，不同的主体在农村地区公共产品和服务的供给中承担不同的职责，行使不同的职能，既有利于发挥各自在农村公共产品和服务的供给中的优势，也能相互制约，防止农村基层政府滥用权力，浪费这些财政转移资金，不能提供农村居民真正迫切需要的公共产品和服务，有悖于中西部农村地区基层政府公共产品和服务的新供给模式的初衷。第三，乡镇人民代表大会和村民代表大会能否真正充分代表农村居民利益来决定这些财政转移资金在农村公共产品和服务的投向，乡镇政府和村委会能否对农村地方性的公共产品和服务的生产和使用进行有效的管理依赖于能否在完善村民自治的基础上建立有效的乡镇自治。乡镇自治的基本思路是先进行乡镇人民代表直选，组成乡镇人民代表大会，然后再进行乡镇主要领导干部的公开竞选，由乡镇人民代表大会决定，对不能胜任者经一定程序（比如由一定数量的乡镇人民代表提出，经全体乡镇人民代表大会投票表决）进行罢免。这样，农村地方性的公共产品和服务的供给是否满足了居民的需求最终就由居民进行评价。如果农村居民的需求没有得到满足，居民就通过直选乡镇人民代表约束乡镇人民代表大会，村民代表约束村民代表大会，进而约束乡镇和村一级基层政府，以确保它们能够用好上级政府下拨的财政转移资金，提高农村地方性公共产品和服务的供给效率，满足农村居民的迫切需要。同时，农村居民的最终评价也能间接的反映农村基层政府对农村地方性公共产品和服务的供给管理水平、农村地区的基层社会组织和市场化主体在提供农村公共产品和服务方面的效率，进而也能向上级政府显示他们对农村基层政府在公共产品和服务供给方面的满意程度，这也是上级政府最为关心的（见上图中相应的虚线）。只要农村地区的居民的评价是满意的，那么，有充分的理由相信上级政府会将更多的用于农村地区的农村公共产品和服务的财政转移资金下拨给农村基层政府，从而使农村地区地方性公共产品和服务的供给能更好地满足中西部农村地区居民的迫切需要，进一步提高供给效率。

[1]侯麟科，刘明兴，陶然.中国农村基层政府职能的实证分析[J].经济社会体制比较，2009，（3）.

[2]孙雷.发改委建议：基层政府转变职能关键在于县乡财政体制改革[N].21世纪经济导报，2006-06-04.

[3]魏玮.多委托代理关系、政策的选择性执行与农村税费改革[J].财贸经济，2006，（8）.

[4]饶静，叶敬忠.我国乡镇政权角色和行为的社会学研究综述[J].社会，2007，（3）.

[5]张晓山.简析中国乡村治理结构的改革[EB/OL].http://www.macrochina.com.cn/zhtg/20060116076374.shtml，2006-01-16/2009/12/25.

[6]饶静，叶敬忠.税费改革背景下乡镇政权的“政权依附者”角色和行为分析[J].中国农村观察，2007，（4）.

[7]王先庆.基层政府职能转换须预防三种倾向[N].南方周末，2009-12-25.

D67

A

02-7408（20）05-0069-04

国家社科基金课题“税费改革后农村基层组织运行和公益事业发展问题研究”（05BJY059）的部分成果。

岳芃（1969-），女，陕西洛南人，西北大学新闻与传播学院讲师，研究方向：媒介经济学。

[责任编辑：陈合营]