政府决策中公众参与的制度思考

王士如,郭 倩,2

(1.上海财经大学法学院,上海200433;2.上海海洋大学人文学院,上海201306)

·法学研究·

政府决策中公众参与的制度思考

王士如1,郭 倩1,2

(1.上海财经大学法学院,上海200433;2.上海海洋大学人文学院,上海201306)

政府决策中的公众参与是解决民生问题的制度选择。公众参与程度较低,政府决策公开征询不利,是我国当前政府决策中存在的主要问题。缺乏公众参与的利益表达和决策过程中的协商民主机制是造成问题存在的根本原因。为此,培育社会利益群体组织化的参与模式,建立公众参与的利益驱动、表达机制;同时将协商民主引入政府决策领域,确立政府决策中的对话、沟通制度是实现我国政府决策中公众参与的根本路径。

政府决策;公众参与;利益表达;民生问题

一 公众参与相关概念

(一)公众参与

公众是指“一个或一个以上的自然人或者法人(one or one more natural or legal persons)”。[1]这是联合国1991年2月25日在芬兰缔结的《跨国界背景下环境影响评价公约》中,首次对“公众”作出的界定。我国学者对公众作出了不同的界定,①有的研究者认为:“‘公众’在广义上是指与党委、政府、社会组织相对而言的,在很大程度上是指由一个个具体的个人构成的简单集合体”,见戴雪梅.和谐社会与公众参与问题研究[J].求索,2006(8):66.另有学者认为:“公众属于人民的组成部分,并且由已经成年的自然人组成”,见李春燕.公众参与的功能及其实现条件初探[J].兰州学刊,2006(9):170.还有学者认为:“所谓公众,指的是政府为之服务的主体群众”,见《北京娱乐信报》国家环保总局副局长潘岳,引自http:// www.bjee.org.cn/news/index.作者认为,公众是一个国家除直接掌管公权力以外的,作为国家公共政策和公共管理对象而存在的普通社会成员所构成的群体,包括自然人、法人和社会组织。公民是公众最主要的构成因素,但不等同于公民。居住在中国但不具有中国国籍的外国人,可能成为社会公众。作为国家公民的政府工作人员、政治家在一定情况下只能积极主动地代表公众而本身不能当作公众。作为政治概念的人民,也有别于公众。一国统治阶级的阶级异己分子不被看做为人民,但却无疑是这个国家公众的一个部分。[2]“公众”和“公民”混淆,导致了学术界“公众参与”(public participation)与“公民参与”(citizen participation)混用的现象。在公众参与主体上,“公民参与”强调参与者的“公民资格”和公民个人的参与,没有公民权的外国人不能成为参与的主体;“公众参与”并不强调参与者的公民资格,同时更关注社会组织(利益群体)的参与。对于公众参与的内涵和外延,有些学者把公众参与等同于政治参与,认为它由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程。不可否认,公众参与主要范围是参与国家的政治生活和政治决策。

因此,在公众的所有参与中,政治参与尤其重要,最具有实质性的意义。但不能因此将公众参与和政治参与完全等同,公众参与的范围比政治参与更大,除了政治生活外,公众参与还包括所有关于公共利益、公共事务管理等各个方面的参与。②李 萍.民日常行为的道德分析[M].北京:人民出版社,2004:109;高武平.公民参与的宪政分析[OL].http://www. duizhao.com/lunwen/de/lunwen_61138.h tml;魏 娜.公民参与下的民主行政[J].国家行政学院学报,2002(3):19-20.宪法规

(二)政府决策中的公众参与

政府决策是“国家行政机关执行宪法、法律,发挥行政管理职能做出的处理国家公共事务的决定。[3]”政府决策中的公众参与是指在行政决策制定过程中,公众以合法的形式表达利益要求,并影响决策过程和结果的活动。这种参与既是一种权利又是一种权力。①我国《宪法》不仅规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。还具体规定了我国公民的参与国家事务、经济和文化事业以及社会事务的各项具体权利。见《中华人民共和国宪法》第2、34、35、41条。当公众以单独的个体参与时,其行使的是个人权利;当公众通过社会群体参与时,其行使的则是集体权利。如果说传统的权利(如人身权、财产权、健康权等)是“单一”权利的话,公众的参与权则是一个复合性的权利,它是公权利与私权利的融合。公权利是公民参与国家事务的政治权利,如选举权、被选举权;听证、论证、拟定等权利;批评、建议、检举、控告的权利以及运用言论、出版、集会、结社等自由,提出对国事的主张,协助政府管理社会事务等权利。这种权利“是对应于国家”公权力“的。它体现公民与国家之间的关系,又是对抗公权力的武器”。[4]政府决策中的公众参与主要体现为公众和社会群体行使的公权利。但在某种情况下,公众参与权又与社会成员的私人利益密切相关,如公众参与价格听证、政府的房屋拆迁涉及公众的财产权,公众参与环境评估涉及公众的身体健康权等等,它同时具有私权利的性质。

此外,公众参与又是一种权力。国家作为一个拟制的人格主体,从最原始的意义上说,其权力或主权来源于个人的权利,是个人参政权的“集合”,而不是“转让”。[5]“国家主权是公意的体现,公意是每个个人意志的集合;意志可以联合、集合但不能转让,只能由自己来表达,因而个人作为主权者的主权(参政权)也是不能让渡的”[6]。公众参与政府决策正是“人民主权”原则的内在要求。随着民主和法治的发展,“国家权力不再是统治社会的唯一权力了,与之并行或作为其互补互动力量的还有社会权力”[7]。这种社会权力体现了社会主体(公民或利益群体)所拥有的社会资源对社会和国家的支配力,公众对政府决策的参与将成为一种社会权力而制衡国家权力。公众通过一定的组织和途径将其意志与利益转化为社会权力去影响政府决策,从而增加国家权力中人民性的含金量,逐渐还权于民。

二 公众参与政府决策的主体

(一)个体性参与和组织性参与

公众参与政府决策的主体形式表现为两种模式:一为个体参与,即公众以个人身份参与到政府决策中,表达自身的利益诉求;二为组织化参与,即各利益群体通过合法的组织形式表达其利益的活动。

公众个人的参与是终极意义上的参与,因为作为个体的人最能深切感受到自身的各种利益,但是,在高度组织化的社会中,分散、孤立的公众个人不具有与政府讨价还价的能力,“分散的、数量上众多的个体在保护其权利的战场上却往往显得不堪一击;很多时候,分散的大多数个体在制度框架设定的游戏中注定要成为‘悲怆的失败者’”。[8]而且个人表达利益诉求的散射性,也无法使利益主体凝聚共识,去接近或影响决策层面。“个体参与往往围绕个人利益或少数人的利益发生,其试图影响的也限于政府对某一具体问题的政策或处理,而很少涉及方向性、路线性的问题”。[9]尤其是城市农民工、下岗职工等个体,其微弱的、松散的吁求基本上不能转化为具有明确纲领和建设性的声音,从而实现其自身利益。此外,在利益高度分化的社会中,政府决策也不可能同时受理众多的公民个人的利益要求,政府决策欲想将众多的个人利益进行求同以期形成一个统一的意见,往往不可及也不可能。②因为这些不同的利益,植根于利益分化的社会现实之中,消灭利益的差异,事实上意味着“改造”社会的政治行动。而且公共事务及国家机器的复杂性也使得每个人都积极地、同等地参与公共决策是不太可能的。“政治系统和行政的决策过程,对于多元化的利益所进行的‘求同’,往往是一个不可及、甚至不可欲的乌托邦”。[8]

公众的组织性参与可以克服公众单个参与和表达无力的缺陷与不足。“公民权利的脆弱,在于权利的个体分散;而公民权利的强大,也正在于整体的联合。只有每个公民都能为他人受伤的权利积极呼吁和呐喊,将他人的权利与自己的权利紧紧‘抱成一团’,我们才能最终迎来公民权利坚不可摧的时代。”[10]“与分散的个体相比,个体利益的组织化可以带来更多的参与资源、更丰富的信息。”[11]分散的个体利益,唯有通过组织化的方式,才有可能真正成为利益竞争游戏中“有效的参与者”,并进而对政府决策过程及其结果产生富有意义的影响。

(二)公众参与中的利益群体

公众个人只有以不同的身份纳入到各利益群体中,才能实现公众组织化参与的效果。对利益群体(Interest Group)我国学界也有不同的理解。有学者从“社会组织性”上解释利益群体,认为,利益群体是“某些政治范畴内基于共同的利益、意志、愿望与要求而采取共同行动的社会组织。”[12]有学者则强调利益群体中阶级和阶层的要素,认为“社会不同的人群或不同的阶层,由于他们拥有的资产财富、收入、资源支配等方面的不同,各自的政治经济地位、自我生存和发展的能力有很大差别,可以分为不同的利益群体”[13]还有的学者从广义上理解利益群体,“就是指以一定社会关系为基础的,具有大体相同的利益要求,持相对共同利益态度而结合在一起的个人集合体。”①王伟光.所谓正确认识和处理新时期人民内部的利益矛盾[J].中共中央党校学报,2000(2);马志生.正确认识和处理社会利益群体的矛盾[J].中国党政干部论坛,1999(3):6.郑维新.利益群体及其对社会稳定的影响[J].公安研究,1996(4).作者较为认同第三种观点,简言之,利益群体是社会利益体系中为追求和实现某种共同利益而聚合的个人集合体。

在西方社会,利益群体经常被看做是利益集团(Interest Group),即在政治共同体中具有特殊利益,力图通过一定的活动实现其利益的团体。我国也有学者认为利益群体即为利益集团。但作者认为,不能将二者完全等同,利益集团是利益群体中为获取某种特殊利益而对政府施加影响的政治性组织,是否具有组织性是利益集团和利益群体的最明显区别。“即在达到组织化程度的利益集团之前,因为有着一个共同的利益、共同的诉求,而有了一个利益群体的存在。从利益群体发展到利益集团有一个过程,说明先有利益群体尔后才有利益集团。”[14]从组织程度、成员稳定性、集团意识、行为方式、作用能力等方面考虑,我国目前并不存在严格意义上的、如西方国家那样规范的利益集团,但在经济、社会结构的变化中,已形成由经济、社会等方面的某些共同利益联系起来的,有着共同利益、共同诉求的利益群体。在利益多元化的社会中,不同利益群体将成为公众参与政府决策的重要主体形式。

(三)利益群体的组织化

利益群体的组织化、合法化是公众参与政府决策的前提条件,利益群体只能通过一定的组织形式实现对政府决策的影响和监督。实践中,一些以表达利益群体的利益诉求为根本目的,具有代表性、自治能力、规范运作的非政府组织已经开始出现并正在发挥作用,②比如代表消费者利益的消费者协会,代表妇女利益的妇联,代表私营企业主、个体户的工商联等都在政府决策中发挥了重要作用。成为公众参与政府决策的利益驱动和表达机制。

非政府组织(Non-Governmental Organization, NGO)③非政府组织(NGO)是国际上通用的说法,具体到各个国家侧重点有所不同。我国官方称为“社会团体”,依照《社会团体登记管理条例》第2条,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性的社会组织。的形成,必须以结社自由为基础。如果以权利主张和实现效力为要件评判,我国宪法赋予公民的自由结社权在很大程度上仍是一项声明性的权利④参见《中华人民共和国宪法》第35条。,宪法意义的结社自由权尚未得到实体法的保护与主张,由此导致利益群体的利益表达面临严峻的“合法性困境”;而且,我国政府对NGO登记设置的“业务主管单位”和“登记管理机关”的双重审核、双重许可的准入门槛以及繁杂的手续和程序,又使大量的民间非政府组织不愿注册而游离于法律监管之外。培育和发展我国的利益群体并使之组织化,需要制定和完善法律层面的实体性法律——《结社法》,以及一系列由效力等级不同的法律法规组成的法律体系,重申公民结社自由的宪法权利,确认利益群体作为参与主体的地位、方式、途径;同时,还应对现行有关登记管理的法规做出适当的调整,逐步简化登记管理程序,放宽对NGO的限制条件。

三 公众参与政府决策的表达机制

(一)公众参与中的利益表达

公众参与政府决策的核心价值在于公众话语权的行使,或称利益表达,即利益群体通过一定的渠道自由地向社会大众和政府表达权利和意愿的自由。公众参与主体通过利益表达,提出利益诉求,与决策主体进行富有诚意的交流,才能使自身利益在决策中得到体现。需要指出的是,公众参与中的利益表达是一个上下互动的管理过程,有无“互动”直接影响和反映公众参与政府决策的程度。(参见表1)

表1 公众参与阶梯

告知是一种初级的参与形式,以信息发布为手段形成单向沟通,解决的只是公众的知情权而不是参与权;咨询虽然可以使公众对被告知的信息内容发表看法,但政府回应的积极性在很大程度上取决于发布者本身,公众参与受到行政权的制约和限制,因此是一种象征性参与。我国目前的公众参与仍处于象征性参与阶段,尽管现实中不乏各种各样的参与途径,①如召开座谈会、设置群众意见箱、开通政府首脑热线电话、市长信箱、举办听证会、设立公民投诉中心和信访等等。但收效并不理想。作者在有关调查中发现:认为听证会“没有实际作用”的占了26.14%,认为“没有参与条件和途径”的占了36.93%,认为参与“流于形式”的达到50%。(参见表2、表3)

根据分析,影响公众参与积极性的最大障碍是政府对公众参与“不尊重和不重视”,公众参与“对政府的决策毫无影响力”②如公众提出的意见是否被采纳,没有得到明确的答复;具体听取或吸纳多少和什么样的公众意见,没有在相关载体上得到体现;征集意见的结果没有评估和反馈;对于未采纳的意见没有给予令人信服的理由;听证案卷对决策机关缺乏明确的拘束作用等。。实践证明,仅靠目前横向的公众参与网络,如听证会、网上公开征求意见、信访等单向的象征性参与方式,不足以支撑政府决策中的公众参与,在政府与公众之间,必须采取双向(互动)的完全性参与方式,即对话、沟通、协商等,才能使政府决策最大限度地涵盖利益相关者的利益,从而实现和促进公众的真正参与。

(二)公众利益表达中的协商民主

1.协商民主的特点及其价值

表2 政府举行的价格听证效果

表3 参与民主管理的最大困难(可多选)

协商民主(deliberative democracy)是20世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论。政治学家古特曼和汤普逊(A.Gut mann and D. Thompson)认为,协商式民主意味着公民通过广泛的公共讨论的过程,各方的意见在公共论坛中互相交流,使各方了解彼此的立场和观点,并在追求公共利益的前提下,寻求并达成各方可以接受的可行方案。政府决策中的协商民主是指社会中受到政策影响的个人或群体,通过一定的组织和形式参与行政决策的政治过程,赋予决策以合法性的治理形式,它强调尊重公民的利益表达、促进广泛的参与,公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式,参与公共决策和政治生活。其主要特点和价值体现“权力与权利的互动”和“不同权利之间的平衡”两个方面。

第一,政府决策中的协商民主是权利与权力之间的互动,体现政府与公民对公共生活的合作管理。如上所述,公众的完全性参与是一种共同意会的沟通行动,这种沟通是双向的、对等的与协商的,是公众与政府进行有力的对话和互动,而不是只“传递解决方案”。正如米尔布雷思所说,类似于公民调查这些方式“并不能充分代替思想的动态交流与发展,后者只能在面对面的讨论中产生。”[15]在互动中,政府不仅要征询公众的意见,而且要对此做出回应;公众不仅要发表意见,而且要监督政府对意见的落实。政府的回应不仅是答复或解释,而是与各利益诉求主体进行有效的沟通、磋商,达成利益表达与利益实现,以及公共利益最大化的政治管理。政府决策中“权利与权力的互动”,体现了公众与政府良好合作的新颖关系,是现代社会公共决策获得合法性的重要途径,[16]也是政府“善治”的实质所在。

第二,政府决策中的协商民主是不同权利主体之间的利益平衡,体现利益博弈中的社会公平与正义。政府决策是为了平等保护全体公众的利益,也是对社会中不同利益群体的利益调整和平衡。各利益群体之间为使其利益在行政决策中得到充分表达和体现,将进行竭尽全力的博弈。协商民主通过平等、自由的对话、争辩和讨论,缩小利益群体之间因不同诉求而产生的偏见,寻找利益整合的平衡点,从而达成一定的共识,实现利益调整与均衡。“经过商议过程所形成的决策,因融入各方参与者的意见,虽未必一定产生正确的决策,但可以在参与者之间产生更多的政治支持、正当性与信任,可以推动社会公共政策的执行,并为以后的合作互动积累起长期的信任与社会资本,促使民主政治朝着良性的方向健康发展。”[17]协商民主包容、平等、自由的讨论与沟通,不仅是行政决策中程序民主的应有之意,同时更具实质民主的内涵,体现了社会的公平与正义。

2.政府决策中协商民主的制度支持

(1)公示制度

协商参与的基础性制度是决策公示制度。它对应着公民对政府决策的知情权,是公众有效参与的基础和前提。否则,如果公众不了解决策目标、效率要求、事实和法律依据、决策过程等情况,协商民主很可能流于形式。根据有关调查,公众对政府信息公开的内容需求主要体现在9个方面。(见表4)

表4 公众对政府信息公开内容的需求

需要强调的是,在决策日趋专业化的情形下,仅仅决策文本公示是远远不够的,还必须同时公开决策背景、决策意图等重要信息,并诠释决策所涉及的一些典型案例、生疏术语等等,如此,民众才能真正理解决策并有效参与。

(2)听证制度

政府决策过程,实质上是运用多种事实和价值知识而进行交涉和选择的过程,其民主性体现为公众参与交涉和对选择发生实质影响,而不仅是通过表达意见提供信息和事实。因此,决策听证中的民主性不仅在于是否有参与,更在于参与过程中是否享有实质性话语权,以及这种参与是否对行政决策产生有意义的影响。作者的调查显示,对于听证有10.23%的人认为“很管用”,52.28%的人认为“没有作用”,还有25.57%的人“不清楚听证是怎么回事”。(见表5)说明听证会正沦为“听证秀”,公众参与变成一种毫无意义的言说,而不是实现其“权利制约权力”之民主要素。当决策听证仅仅赋予公众一种“形式上的参与”,而未能将其上升为一种“参与权”时,这就违背了决策听证的初衷和价值定位,也很难使公众参与具有实质意义。

表5 你认为政府举行的价格听证效果如何?

政府决策中的听证制度应体现协商的性质,通过自由表达、阐述理由、进行说服、进而寻求共识。在此基础上对决策方案做出合理的选择。而“合理选择而达成的共识实际上就是对参与各方的利益、动机和事实情况的理解,是一种含有理解的集体判断,它不是简单的意见聚合,而是包含偏好转向的决定,是一种比选举民主投票判断更具正当性的集体判断”。[18]有助于修复行政决策中公众参与可能遗漏的民主性。

(3)政府回应制度

建立完备的回应制度和说明理由制度,是政府决策中协商民主有效性的关键。调研的数据显示,公众对政府决策中的回应制度评价不高,(见表6)其原因在于:公众意见未能得到充分的尊重。对公民的意见是否采纳政府部门实际上掌握了决定权。

表6 你认为政府决策过程中对公众的不同意见甚至反对意见的吸收情况如何?

“公众参与某一决策,他们最想知道而且也应该知道其建议被如何处理了。”几乎无法想象的是,倘若公众的建议不断地被行政机构拒绝或忽视,公众还会持久地对地方的参与程序感兴趣。倘若地方政府不遵循公众的建议,那么它就得向公众明确说明它作出另外决定的原因。[19]回应制度的建立和实施,有赖于政府与公众合作伙伴关系的确立,为此,转变政府角色,政府由“统治者”、“控制者”转换为有限的管理者和公共服务者,就显得格外重要。最为关键的是,公民参与作为一种民主权利和民主程序,应该得到决策机关的真正尊重,并成为其自觉奉行的决策理念,而不是形式主义或“政治点缀”。①厦门PX事件中,政府的回应是较为典型的样本,值得借鉴。为此,政府必须将“对公众意见的回复及说明理由”作为其基本程序义务,在对公众意见进行阅读、分析、归纳、整理的基础上,对每一类意见是否采纳做出统一的说明,并给予回复。公众参与一旦得到社会认同,就会进一步激发公众参与的激情或公益心,进而对政府决策表现出更多的关注。

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(责任编辑 魏晓虹)

最后,我们仿照新诗散文化的语词形式,将话题引入到了文类之间A的B化论域,是否可以将这一语法结构扩展到中国文化的现代化问题?它们其实是一个彼此关联的话语场和意义域,其深度模式建构在主体选择的多元论和自主性的纠葛之上。我们不妨借鉴陈寅恪先生论述中西文化提出的观点,他从佛学在中国的命运考察了中国文化如何吸纳外来文化的立场和方法问题:“……其真能于思想上自成系统,而有所创获者,必须一方面吸收输入外来之学说,一方面不忘本来民族之地位。此二种相反而适相成之态度,乃道教之真精神,新儒家之旧途径,而二千年吾民族与他民族思想接触史之所昭示者也”[5]。这种理路不仅适用于文类、文学现象,中西文化问题亦可作如是观。

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The Reflection on Public Participation in the Decision-making of Government

WANG Shi-ru1,GUO Qian1,2
(1.School of Law,Shanghai University of Finance and Econom ics,Shanghai200433,China; 2.College of Hum anities,Shanghai Ocean University,Shanghai201306,China)

Public participation in the decision-making of government is the system choice for the settlement of people’swell-being.The low degree in public participation and the lack of public consultation in the process of government decision-making are the main problemsof current government decision-making in our country.The lack of the interest expression in public participation and the consultative democraticmechanis m in the decision-making process is the fundamental cause of this issue.Therefore,the basic approaches to the realization ofpublic participation in our government decision-making are to cultivate the participatingmode of social benefit group systematization,to set up the mechanis m of both interest expression and interest stimulation,to introduce consultative democracy into the field of government decision-making and to establish the dialogue and communication mechanis m in government decision-making.

government decision-making;public participation;interest expression;people’swell-being文化观念、思维方式的深层变革,反映出以文学革命为先导的思想文化变革的彻底性和深刻性。在新文化运动狂飙突进的时代语境中,新诗充当了文化变革的先锋,旧诗被指认为腐朽的封建文化坚固的堡垒,代表了业已僵化的文化传统和价值体系,其步入末路也是文化解体的象征——当一种文化沦落之时,它所承载的表意实践、符号系统也随之崩塌。现代新诗瓦解了传统文化引以为傲的高端阵地——古典诗歌,使其在文学革命的浪潮冲击下步入边缘。

D912.1

A

1000-5935(2010)05-0084-07

2010-06-10

上海市哲学社会科学研究项目“上海市政府决策中公众参与实证研究”(2007BZH006)

王士如(1951-),女,河北肃宁人,上海财经大学法学院教授,主要从事宪法和行政法研究;郭 倩(1983-),女,黑龙江齐齐哈尔人,上海财经大学法学院博士研究生,主要从事宪法和行政法研究。定的“人民参与”为公众参与提供了宪法依据和保障,随着公民社会的发达,以及公民参与的范围的扩大,法治进程中参与的主体和参与的范围应从更为广义的层面进行理解。