高等教育省级统筹的公共财政支撑能力研究

冯 洁 廖湘阳

摘要：高等教育经费空间相对分布及其变动特征以及高等教育经费公共财政支撑能力差异分析显示，省级公共财政支撑能力已影响到高等教育省级统筹，建议通过实施财政转移支付制度，建立高等教育公共治理框架，推进高等教育地方化，瞄准高等教育质量与公平，增强省级政府高等教育公共财政能力，从而提升高等教育省级统筹绩效。

关键词：高等教育；省级统筹；公共财政

中图分类号：G649.2

文献标识码：A

文章编号：1671-0169(2010)05-0059-07

高等教育省级统筹制度的建立加强了省级政府对高等教育的统筹决策与责任使命，有力地调动了地方政府办学的积极性，迅速推动了高等教育规模的扩大，有效地促进了高等教育与区域经济社会文化发展的相互协调。但是随着高等教育规模的扩大，作为高等教育省级统筹重要组成部分与重要支撑的高等教育省级公共财政支撑能力面临着挑战，部分省份的省级高等教育公共财政支撑能力的薄弱已经直接影响到了高等教育的可持续发展。提高高等教育省级统筹的公共财政支撑能力与水平，进而提高高等教育省级统筹的能力与水平，才能真正保证高等教育的可持续发展。本文基于高等教育经费(本研究所用的相关数据均来自《中国教育经费统计年鉴》、《中国教育统计年鉴》)变化以及高等教育规模变化对高等教育省级统筹下的公共财政支撑能力进行了定量分析，并提出对策建议。

一、省级统筹下高等教育经费

总体增长分析

(一)高等教育经费总体增长情况

随着社会经济的发展，我国高等教育的投入总量大幅上升，全国高等教育经费投入总量迅速增长。全国高等教育经费投入从1990年的110.7亿元上升到2007年的3 634.1亿元，增长了311.8倍；其中，省级地方高等教育经费投入从1990年的53.5亿元增长到2007年的2502.2亿元，增长了45.8倍。省级地方高等教育经费、中央部属高等教育经费、全国高等教育经费的增长速度均高于全国公共财政支出增长速度，4个指标中省级地方高等教育经费增长的速度最快(如表1所示)。

分析全国31个省份高等教育规模增长率与经费增长率的对比变化情况，总体上看，省级高等教育经费增长幅度一般均低于高等教育规模增长幅度，只有北京、天津、内蒙古、辽宁、上海、浙江、福建、广东、贵州、西藏、青海、宁夏等12

从1999年到2006年，中央部属院校数量由248所减少到111所，地方所属院校数量则由823所增加到1480所。中央部属院校教育经费占全国普通高等学校教育总经费的比例由51.33％减少到34.01％，地方所属院校该比例则由48.67％增长到65.99％。但是，与院校数量的迅速增长相比，地方所属院校平均每所院校办学经费占全国总经费的比例实际上呈下降趋势，平均每所高等学校教育总经费占普通高等学校教育总经费的比例，中央所属院校由0.207％增长到0.306％，地方所属院校则由0.059％下降到0.045％。

以上分析显示，高等教育经费增长幅度普遍相对滞后于高等教育规模的扩张速度，对于地方所属院校而言更是如此。这说明，省级公共财政对高等教育的支撑力度相对于高等教育规模扩展呈下降趋势。

(二)高等教育经费构成中财政性教育经费与非财政性教育经费的贡献度

分析全国省级高等教育经费构成中财政性教育经个省份的高等教育经费增长幅度高于高等教育规模增长幅度(如图1所示)。费所占比例，总体上看，财政性教育经费所占比例普遍呈下降趋势。1998年、2007年、1998-2007年省级高等教育经费中财政性教育经费贡献度曲线对比更能说明问题。2007年贡献度曲线与1998贡献度曲线相比起伏总体上要小一些；除了北京、天津、上海三个省份，其他省份1998年曲线均在2007年曲线的上方，这说明2007年与1998年相比，财政教育经费占高等教育经费的比重呈下降趋势，该比重的省际差异相对缩小；财政教育占高等教育经费的比重下降幅度最大的三个省份是西藏、海南、江西。从1998-2007十年合计的高等教育经费情况上来看，青海、宁夏、西藏等西部地区的财政性教育经费所占比重位居前列，说明西部地区教育还是以政府投入为主，而江西、黑龙江、湖南等省份则靠后。总体上看，高等教育经费在空间分别的差异和贡献度差异较大，财政性教育经费贡献度高的省份，既有处于教育不发达西部地区的，如青海、宁夏等，也有处于教育发达地区的，如北京、上海等(如图2所示)。

1997-2006年，地方高校学杂费收入年均增长率达到了40.0％，同期，中央部属高校学杂费收入占其教育经费总收入的比例仅上升了7.9个百分点；地方所属院校学杂费占教育总经费的比例增长了22个百分点，比中央属高校该比例高出了14.1个百分点，这说明同中央属高校相比，地方高校的生存和发展更加依赖于学杂费的收取。随着高等教育规模的扩大，以及适龄人口增长速度的下降，地方高校依赖学杂费来维持学校运转将面临着更大更多的困难。这从一个侧面说明了高等教育发展对公共财政投入需求将更加强烈。

(三)省际高等教育经费差异分析

为了进一步揭示高等教育经费的省际差异，统计分析了1998-2006年地方普通高等学校教育经费省际分布的集中度、静态不平衡差指数、变差系数、加权变差系数。集中度为省级地方普通高校前几位之和占全国的比重，CR4、CR8分别表示前4位和前8位；静态不平衡为省级地方属普通高校前几位与后几位之差占前几位之和的比重。变差系数是反映省际地方普通高校经费分布相对差异的指标；加权变差系数反映的是省际地区地方普通高校经费相对于人口分布的相对差异(如表2所示)。

从集中程度看，从1998—2001年CR4和CR8都有降低，说明这四年期间省际地方普通高校的经费差距在缩小，趋向于平衡，而从2002-2006年CR4和CR8又开始上升，说明这五年期间省际地方普通高校经费差距逐步扩大。从考察期静态不平衡差指数看，省际地方属普通高校教育经费同集中度指数一样，也是经历了一个由大到小再到大的变化过程，这些都说明省际地方普通高校的经费差距这几年逐步扩大，呈越来越不均衡的发展态势。

从均衡程度看，省际地方属普通高校教育经费的变差系数也是以2001年为分界线，1998-2001年变差系数有下降趋势，说明省际地方属普通高校的教育经费由非均衡分布向均衡分布发展；2002-2006年变差系数又开始逐步扩大，这反映了地方属普通高校的教育经费省际呈不均衡发展，而加权变差系数则从0.042上升到0.096，进一步说明地方属普通高校教育经费呈现出明显的省际不均衡发展。显然，部分省份面临着巨大的高等教育公共财政投入压力。

二、省际高等教育经费公共财政支撑

能力差异分析

(一)省级预算内高等教育事业性经费与财政收入增长比例分析

高等教育省级公共财政支撑能力，直接取决于省级财政收入绝对值及其增长比例。将普通高校预算内高等教育事业性经费增长比例与财政收入增长比例进行对比可以发现：

第一，2003年是高等教育事业性经费增长比例与财政收入增长比例相对变化的分界线。2002年“预算内高等教育事业性经费增长一财政收入增长比例”之差(简称为DE)为正值的省份有27个，2003年DE值为正值的省份只有14个，超过54.84％的省份DE值为负值。这说明高等教育大众化初期各个省份都明显加大了对高等教育投入的力度，但随着预算内高等教育事业费总量的扩大，其增长速度开始减缓，而财政收入却始终保持了一个较快的增长幅度，从而导致两个序列增长比例的差距。

第二，1999-2002年期间DE值为正值的省份有山西、内蒙古、吉林、福建、湖北、湖南、广西、海南、贵州、云南和宁夏等11个省份，这说明随着高等教育大众化进程的启动，这11个省份预算内高等教育事业性经费相对于财政收入而言有了快速的增长，省级政府加大了对高等教育的投入力度。但这11个省进入2003年以后其变动趋势出现了分化。2003-2006年，山西、内蒙古、吉林、湖北、湖南、广西、海南和云南8个省份4年中有3年DE值为负值，这说明随着高等教育规模的进一步扩大，这些省份的预算内高等教育事业性经费经过四年的快速增长后，其增长比例相对于财政收入增长比例明显减缓。

第三，2003-2006年期间DE值均为负值的省份有天津、山西、上海、江苏、江西、山东、湖北、重庆和陕西等9个省份，这9个省份在1999-2006年省级财政收入增长速度排在前10位的有山西、江苏、重庆、上海、天津、陕西和山东7个省份，这在一定程度上说明其增长比例之差为负值可能是由于其财政收入增长比例更大造成的，而且天津、山西两个省份在这期间预算内高等教育事业性经费增长比例排在全国前10位。

第四，1999-2006年期间，省级普通高等学校预算内教育事业性经费增长比例与省级财政收入增长比例的斯皮尔曼等级相关的相关系数为0.446，达到显著性水平，说明省级普通高等学校预算内教育事业性经费增长比例与省级财政收入增长比例总体上呈现相同的发展趋势。

随着高等教育省级统筹政策的实施，各省都加大了对省属地方普通高等学校教育经费的投入力度。1999-2006年期间省属地方普通高等学校预算内事业性经费增长比例排在前10位的是浙江、重庆、北京、四川、天津、青海、广东、江苏、陕西和新疆。为了进一步说明省级高等教育公共财政支撑能力，排除各个省份非省属地方普通高等学校的数据，对31个省份省属地方普通高等学校预算内高等教育事业性经费增长比例与财政收入增长比例也进行了统计分析，其结果呈现与上述相同的变化规律。2003年是两个增长比例相对变化的分界线，2002年地方高校DE值为正值的有28个省，而2003年DE值为正值的只有15个省，超过51.63％的省份DE值为负值。

(二)预算内高等教育事业性经费与财政收入增长比例差与全国值比较

分年度对“省级DE值一全国DE值”之差(简称为ADE)进行对比，可以进一步揭示各个省高等教育公共财政支撑能力(如表3所示)。

为了更清楚揭示省级差异特征，对各个省份ADE值进行了聚类分析，结果显示出可以把全国31个省分成了四类，第一类和第二类都只有一个省份，分别是重庆和四川，第三类是河北和西藏，其余27个省份构成第四类；第三类和第四类省级ADE值相差比例都不是很大，没有超过0.5的浮动，而第一类与第二类该值的相差值都超过了1.00，接近2.00。

统计显示出，地方高校省级ADE值之差呈现出一些共同的特征：ADE值6年为负值的有山西、山东和西藏3个省份，ADE值5年为负值的有内蒙古、上海、江苏、海南、重庆、四川和陕西7个省，ADE值4年为负值的有河北、辽宁、吉林、江西、河南、湖南、贵州、宁夏和新疆9个省份，ADE值3年为负值的有北京、黑龙江、安徽、湖北、广东、广西、云南、甘肃和青海9个省，ADE值2年为负值的有天津、浙江和福建3个省。相关聚类分析显示出：第一类有四川，第二类有重庆，第三类有山西、海南两个省份，第四类有青海、新疆、宁夏、浙江和西藏等5个省份，其余22个省份构成第五类。相对省级全部普通高等学校教育经费而言，省属地方普通高等学校教育经费ADE值聚类要多一个层次，即更加分散。

三、高等教育省级公共财政支撑

能力面临的挑战

1980年我国财政管理体制开始实施“划分收支、分级包干”的体制，高等学校教育事业性经费改为中央与地方两级财政各自安排，分级负责。1994年国家开始实行分税制，巩固了原有的中央与地方的两级政府财政分担机制，各级政府在教育投资方面的责任也由此得到了进一步的强化与明确，省级财政成为高等教育公共财政的主体。

研究发现，1999-2007年期间中央财政收入增长比例总体是呈增长趋势，从1999年的19.57％增长到2007年的35.65％，但在2003年和2005年增长趋势有所下降，2003年增长率为14.21％，2005年增长率为14.10％。省级财政收入增长比例也呈增长趋势。从1999年的12.26％上升到21.21％，上升了8.95％。从两者增长比例差来看，在2002年与2005年形成了两大转折点。地方与中央财政收入增长比例差曲线更加直观地显示了地方财政收入增长比例低于中央财政收入增长比例的现象，该增长比例之差只有2003年和2005年两个年份为正值，其余年份均为负值(如图3所示)。

分析1999-2007年期间高等教育总投入中中央政府拨款与省级政府拨款各自所占比例变化情况可以看出：省级政府投入所占比例始终高于中央政府投入所占比例；与此同时，在1999-2006年期间省级政府投入所占比例呈现下降趋势。结合中央财政收入与省级财政收入增长比例变化情况，进一步预示了高等教育省级公共财政支撑能力面临着严峻的挑战(如图4所示)。

有研究预测我国2010-2020年学生规模数分别为3194万、3290万、3389万、3491万、3595万、3703万、3740万、3778万、3815万、3853万和3 892万人，并假设生均高等教育经费2010年、2015年、2020年分别约为15600元、18987元、23100元，从而测算出各级各类高等教育经费需求总和2010年约为5000亿元，2015年约为7000亿元，2020年约为9000亿元。结合省级财政的增长比例等相关数据综合分析，高等教育省级公共财政支撑能力将普遍面临着困境。

特别是随着高等教育规模扩大后，质量公平成为高等教育公平新的焦点，确实保证和不断提升质量将给高等教育带来持久压力，这种压力不可避免地反映乃至集中在高等教育经费的投入上。

总之，中央财政收入增长比例总体上高于省级财政收入增长比例，但是，就高等教育投入比例而言，中央财政始终低于省级财政。如果综合考虑中央财政高等教育投入主要集中在部属院校，则更显省级财政对省属院校支持能力之困境。高等教育省级公共财政投入增长速度明显减缓，与高等教育规模扩张对比，已经难以满足支持高等教育发展的基本需求，相当一部分高等学校处于负债运行的状况。当高等教育规模扩张速度随着适龄人口的减少而相对减缓后，因规模扩张而导致的对公共财政的刚性需求与强大压力相对减弱，被迫的高强度的省级公共财政支持度有可能相对减弱。实际上，与实现高等教育机会公平相比，高等教育质量公平对高等教育投入的需求强度更大。一方面机会公平所导致的刚性需求相对减弱，另一方面高等教育质量公平对公共财政需求的强度更大，只不过不再刚性化。公共财政支撑能力的乏力对高等教育质量公平的影响是潜在的、长远的，但又不像机会公平那样显得激烈。正因如此，就有可能导致高等教育公共财政支持度的下降。为此，未来高等教育省级统筹公共财政投入要从过去的规模数量财政转向质量发展财政，更多地从提升高等教育质量的角度来规划高等教育公共财政投入。

四、加强高等教育省级统筹公共财政

支撑能力的措施

(一)通过实施财政转移支付制度，增强省级政府高等教育公共财政能力

省级公共财政支撑能力制约着省级政府对高等教育的统筹能力与水平，要解决这一困境，一方面要改革整个高等教育的经费筹措机制，扩大财源渠道，另一方面则是增加省级高等教育公共财政。而要提高省级高等教育公共财政支撑力度，既要靠省级公共财政能力的增强和高等教育拨款力度的加大，同时也需要通过中央财政转移支付等措施，增强中央政府对省级政府更好地履行高等教育统筹职能的财政支持力度。日本和加拿大的一些做法值得借鉴。日本公立大学经营经费的一部分作为地方交付税的纳付对象，其拨付金额占日本全国公立大学日常运作经费的1/4，并占地方公共政府高等教育财政负担额的1/3。地方财力指数低的地方政府的大学的交付税拨付程度较高，而财力指数高的地方政府的大学则较低，地方交付税制度在调整日本各地区的财力差距方面发挥了一定的作用。加拿大联邦政府并不拥有高等教育政策制定的直接权力，但是加拿大联邦政府以高等教育是一种公共利益为基本假设，大规模资助高等教育，其资助方式由起初直接向高等学校拨款转向采用现金和税收转移支付形式将资助款项直接转移给各省政府，再由省政府根据各自特有的拨款公式将这～款项分配给高等学校，加拿大联邦转移支付款项占了各省高等教育日常经费的50％～80。可喜的是，《国家中长期教育改革与发展规划纲要》(征求意见稿)提出了改进措施：中央财政对中西部地区高等教育发展予以扶持；设立支持地方高等教育专项资金；实施中西部高等教育振兴计划。

(二)基于公共治理构建统筹框架，增强省级高等教育统筹能力与效果

就高等教育机构与政府之间的关系构成而言，大致可以分为三类：高等学校～中央政府型、高等学校一地方政府型、高等学校～地方政府一中央政府型。我国高等教育省级统筹是高等教育分级管理的产物或者途径，但是，高等教育省级统筹不能仅仅置于分级管理的视野下，必须进一步拓展视野。既考虑政府纵向关系权力结构的合理化，也考虑高等教育省级统筹横向权力结构的合理化，以及省级政府高等教育管理职能与管理模式的优化。省级统筹与地方政府职能转变之间既存在着一致性又存在着冲突，政府职能的转变应该放在地方治理的广阔背景下去思考；地方政府职能的转变决不仅是地方政府自身的事情，它取决于政府问的横向和纵向关系，取决于地方政府与其他横向和纵向的政府问关系，取决于地方政府与私人部门、志愿部门和市民之间的关系。高等教育省级统筹应当由分权思维模式转向公共治理模式，从公共部门转到公共部门、私人部门和志愿(第三)部门共同参与；从静态的制度转向动态的过程；从“划桨”、直接提供服务转到“掌舵”和让其他部门或个人来提供服务；从等级和权威关系转向合作和伙伴关系。

(三)推进高等教育地方化，提升高等教育省级统筹的综合能力

相对于省际高等教育发展的不均衡而言，省级区域内高等教育发展的地区不均衡更为严重[5]。地方高等教育的发展不仅改变了国家高等教育的整体结构布局，而且带来了高等教育功能的变革。地方高等教育已经由省域统筹功能向属地化表现功能转换，由发挥中央部委所属高等院校的补充功能向履行自身主体功能转换。中央政府应当进一步推进高等教育地方化战略，在政策法规、财政扶持、质量保障等方面为地方高等教育发展提供有力支持，向地方高等教育提供各种形式的财政补助，为地方高等教育发展开辟更广阔的财政来源。省部共建地方高校就是从我国建设社会主义和谐社会的角度出发，合理调整和完善我国高等教育战略布局、实现优质资源合理配置和高等教育和谐发展而进行的一项主要针对中西部无教育部直属高校的省份和革命老区、少数民族地区，旨在促进高等教育均衡发展的创新和实践。教育部要进一步加强省部共建地方高校工作的力度，以此促进高等教育结构布局的完善，引领区域高等教育水平的提高，支持区域创新体系的建立，促进地方经济社会的发展。

(四)瞄准高等教育质量与公平，加强高等教育发展的宏观调控

高等教育省级统筹调动了省级政府发展高等教育的积极性，推动了各地区高等教育的快速发展，但受经济发展水平不平衡等因素的影响，省级统筹带来了高等教育省际发展不均衡的问题。高等教育省级统筹必然伴随着并允许省级统筹差异性的存在。当前这种差异性从高等教育机会不公平扩展到高等教育质量不公平和结果不公平；而且从省级高等教育公共财政支撑能力来看，这种差异将逐步扩大，乃至于可能影响到高等教育省级统筹政策的有效执行。而这些方面通常又并非仅靠省级统筹就能有效解决的，还必须发挥中央政府的宏观调控作用。中央政府宏观调控与省级政府统筹决策相互协调，在逐步扩大和有效行使省级政府高等教育发展统筹决策权和创设权的同时，提升中央政府的效能权威，推进高等教育机会公平、质量公平的省际均衡化，确保基本的质量标准。

参考文献：

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[5]薛颖慧.薛谰.试析我国高等教育的空间分布特点[J].高等教育研究，2002，(4).

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