剖析党政部门拉法院“会商问题”现象

吴晓静

剖析党政部门拉法院“会商问题”现象

吴晓静

随着我国法治国家建设的逐步推进，各级党委政府越来越注重以法律手段解决问题，也越来越注意在法律范围内行事，一些地方已提出要打造法治城市，最近国务院也出台了 《关于加强法治政府建设的意见》。这些无疑都是好事情，但在法治城市、法治政府打造过程中，有一个比较普遍的现象值得重视但似乎尚未引起重视，那就是一些地方党政部门习惯于拉法院“会商问题”。我们应该如何看待这一现象？笔者拟作以下的分析。

“会商”的典型情形

不少地方的党委、政府及其工作部门，需要或者想要以法律手段处理某些事情时，往往会要求法院派人参加会商，为党政部门的行为提供法律意见。会商的内容，有时候是针对一些政策把握等面上的事情，更多的则是对地方或者部门所遇到的重要的具体问题寻求解决办法，其中相当一部分是事先存有甚至定好努力方向的事情。而按照惯例，参与会商的法院工作人员一般会是重要的业务领导，甚至有时会由一把手亲自出马，这既表明法院对党政相关工作的重视，也便于咨询方获得一种“可靠的”——即比较确定地代表法院意见的——咨询结果。会商的召集者通常认为让法院参与会商是再正常不过的事情，认为法院有责任派“说话管用的人”参与会商。因此实践中，无论法官们在会商中是否申明或者如何强调“仅代表个人意见”，他们实际上都是作为法院的代表 （或者简单说就是代表法院）在发表意见。有些法院、有些法官会认为这是法院服务大局的当然要求，也是体现自身重要性的大好机会，因此会全力以赴、乐此不疲；但也有些法院、有些法官对此感到忧虑、感到为难。

“会商”的好处

党政部门与法院会商，可以对相关法律法规掌握得更为准确，对于依法决策、依法行政，确有一定益处。于召集会商的部门来讲，有法院作参谋，通过事前的合法性评价，增加了部门行为的法律上安定性，可以减少行为的“硬伤”。就部门之间协同联系而言，有了事前的会商，可以达到劲往一处使、避免无用功的效果，这对于整体上节约权力行为的社会成本无疑是有意义的。

在我国现行体制下，这种不同部门之间的补益共济机制应当说是一种典型生态，几乎所有的机关工作人员都熟悉或者都需要熟悉这种机制与生态。其他国家的不同机关之间实际上也会有这种协同机制，只不过我国更加强调这一点，通常是把它提高到一种政治觉悟的高度，既以其作为起码的工作要求，也以之为一种衡量政治上成熟程度的指南与标杆，所谓“大局意识”，或者以前说得较多的“一盘棋思想”，主要就表现在这个上面。毋庸置疑，这也是我国的执政党以及我国政府特别有凝聚力、战斗力，特别能够办成大事的重要原因所在。正因如此，我国权力体制内绝大部分成员，包括相当一部分法院工作人员，都会认为党政部门拉法院“会商”是再正常不过的一件事情。

“会商”的负面效果

对法院工作比较熟悉的同志可能知道，党政部门拉法院“会商”也有负面效果。就正在办理中的诉讼案件而言，这种“会商”要么构成一种案外人对法院正常办案的干预，要么就是让作为裁判者的法院跟作为当事人或者其利益代理人的部门坐到一起去“谈事”，其不当性是显而易见的。就尚未进入法院工作范围的事情所做的“提前会商”而言，实际上也有负面效果，至少有以下两点。

其一，妨害程序正义。司法普遍遵循的程序正义原则——也称作正当程序原则，它是赋予司法裁判以权威性和公信力的基础——的要求至少包括以下三点：只有亲历案件审理的人才有资格对案件作裁判；只有经过正当程序审理之后才能作出裁判；只有对经过正当程序审理的被告才能作出裁判。然而党政部门要求法院提出意见的事项往往就是一些具体的案件，或者是有可能进入诉讼甚至准备做成诉讼案件的事情，党政部门想要法院在事情以诉讼方式进入法院之前即对其作为诉讼处理将可能面临的结果作出尽可能确定的预判，以便其决策，往往还会要求法院为相关事项的“法律解决”提供“行动路线图”。显然，参与“会商”被要求提供意见的法官将会发现，他面临遵循还是背离程序正义原则的艰难选择：不提供意见或者以笼统的说法敷衍吧，会被认为不顾大局，有政治风险；提供具体意见呢，则属于没有审理案件的人以法官身份对于尚未被审理的事情提前形成并透露了裁判决定。

如果说程序正义在法院以外的人看来比较“虚”，不那么确定和值得敬畏的话，那么实际操作中法院可能遇到的困难会现实和严重得多：进入诉讼之后得以查明的案件事实往往与咨询方先前提供的情况不尽一致 （这既可能源于咨询方和被咨询方的法律水平限制，也可能源于对方当事人采用了出乎预料的诉讼策略或者掌握了特别有分量的诉讼材料），以至于依法本应作出与法官在“会商”中提供的意见不尽一致的裁判，那么法院就会面临是依法裁判还是“信守承诺”、为“政治效果”而牺牲“法律效果”的艰难选择。对于那个（或者那些）被这种“会商”所针对的对方当事人而言，如果得知了这种“会商”的事实，他们会感到——至少会指责说——法院跟有关部门是串通好了在“对付”他们，法院一开始就没有站在一个公正的立场上，相关的诉讼只是追求已经被设定好了的特定结果的一个“局”。

站在社会公众的立场上来看，这种指责也很容易引起共鸣，因为法院的立场确实是“事先”就有一定预设的，这种预设既可能出于会商召集者的意志，也可能源于参与会商的法院官员的表态。那么是不是不让对方当事人以及社会公众知道“会商”的事实就行了呢？策略上讲当然是如此，但这就意味着堂堂的党政部门以及人民法院在偷偷摸摸地、不欲为公众所知晓地干着一些重要的正经事情，这本身就是很难向公众交待的。

其二，触及法官职业道德纪律。2001年最高人民法院发布了《中华人民共和国法官职业道德基本准则》，至今有效。该《准则》第11条第2款规定：“法官在宣判前，不得通过语言、表情或者行为流露自己对裁判结果的观点或者态度。”显然，党政部门就具体案件咨询法院意见想要得到的就是对具体诉讼案件——不论是已经进入诉讼尚未审结的还是即将进入诉讼或者可能进入诉讼的——的裁判结果的观点或者态度，实际上是要求法官给出一个违反其职业道德准则明文要求的答案。

权衡与建议

众所周知，法官是一个道德要求很高的职业，社会各界都希望法官们能够严守职业道德；同时，越来越被社会公众所接受的一个法律观念，就是司法工作必须注重程序的正义性、正当性、合法性。因此，可以说在审判之外、审判之前要求法官对解决具体问题提供确定的咨询意见甚至“行动路线图”的做法是违背法官职业要求的，尽管可能符合“一盘棋”理念，但对于建设法治国家来说实属有害。

以上的结论，可能会被一些人认为是在迂腐地固守法官职业道德，认为是对法官职业道德的机械理解甚至误读，因为正常情况下党政部门通过会商所要处理的事情都有其正当目的，即使准备“针对”某些人通常也是在“针对”“坏人”。这种认识相当普遍、相当具有迷惑性，因而也特别值得注意。党政部门为某些正当事情 （包括惩治“坏人”）的法律解决而制定并争取达到某种工作目标固然是正当的，但是人民法院及其所有法官的正常的工作机制则是完全不同的另一种情形：首先，法官的工作是保证审判按规定程序进行，并在此基础上依据审理结果作出裁判，而不能有任何预设的目标，不能按某种预设目标去“走程序”，这就决定了法官的职业思维模式及职业行为要求与“会商”的期待不相吻合，法官并不是适合参加“会商”的人；其次，除非案件已经审结，否则法官们不能将任何人视作“坏人”来对待，且不说民事诉讼、行政诉讼都是处理“人民内部矛盾”的机制，即使是为惩治“坏人”而设的刑事诉讼也是如此，这是“无罪推定”法律原则所强调的，法官们当然不能违背。

党政部门召集法院会商的目的有时并非针对特定的对象，也不谋求达到某个预设的目标，而是希望法院参与讨论并形成一个合适的目标，再围绕这个目标去确定解决办法或工作思路，有人会认为，这种做法就应该不会让法院和法官们为难。实际上这种认识也存在问题，因为让法院参与确定政府部门的工作目标及其实施方案，就意味着让法院实质性地参与了政府行为，以后一旦相关行为进入诉讼，法院就将面临需要审判自己参与过的行为的境地，而这就将违背程序正义原则的另一个 （通常来讲是“第一个”即首要的）要求，即法官不得成为自己行为的裁判者。从我国《行政诉讼法》的立法精神来看，也是将司法行为与行政行为做泾渭分明的区分，或者反对将两种行为相交合的。

综上所述，党政部门应当对法院及法官工作特点及其职业纪律要求有一个基本的认识，不要轻易拉法院“会商”，要求其提供意见。一方面，对于具体的涉法问题，党政部门完全可以咨询其法律顾问 （比如聘请的律师）或者政府中的法制工作部门，而不必咨询法院。另一方面，对于那些面上的、涉及政策制定而非个案处理的问题，或者个别重大的、确有必要听取法院意见的案件，我们也不主张绝对地排斥法院参与会商，但应当注意两点：其一，一般应当由党委或者其所属部门 （一般是政法委）召集法院参加，而不宜由政府召集，更不应当由政府所属工作部门召集，毕竟在法律上我国是坚持了“一府两院”格局的；其二，应当允许法院只提供大体的，方向性、倾向性的意见，且仅供参考，而不应要求法院给出确定的、细致的意见，甚至要求法院打包票、立“军令状”。

以上的问题，要靠法院特别是低层级法院自己去解释、去“抵挡”是不现实的，我们建议从国家层面予以重视，明确态度，发文立规。我们注意到，国务院最近出台的 《关于加强法治政府建设的意见》里面，已经强调要发挥政府法制机构的职能作用，这对本文探讨的问题而言无疑能够有所缓解，但该《意见》毕竟还没有正面涉及拉法院“会商”问题。

（吴晓静，民革重庆市委会社法委副主任、南岸区委会副主委，重庆市南岸区人民法院副院长，法学博士/责编 张海鸿）