面向平战结合与系统可持续的应急管理

刘 奕 张 辉

面向平战结合与系统可持续的应急管理

刘 奕 张 辉

一、国际应急管理理念发展

自“911”事件以来，国际社会对公共安全和应急管理的重视始终在不断提高。从系统论的角度，突发事件及其应对具有典型的复杂系统特征，存在突发事件、承灾载体、应急管理三者间复杂的时空耦合关系，是一个具有高度不确定性的开放系统。面对如此复杂的系统，如何提高应急管理的能力和水平是政府部门和研究界共同关心的问题。从国际范围看，当前政府应急管理的理念主要有两大流派：一是以美国为主提出的以降低脆弱性（Vulnerability）为核心的应急管理理念；一是以英国为主提出的以提高可持续能力（Resilience）为核心的应急管理理念。我国学者也提出了以安全保障为核心、系统考虑突发事件、承灾载体、应急管理的公共安全三角形模型理论[范维澄，刘奕，翁文国，公共安全科技的“三角形”框架与“4+1”方法学，科技导报，2009，6:3]。

1.以降低脆弱性（Vulnerability）为核心的应急管理理念

以降低脆弱性为核心的应急管理理念，认为系统的脆弱性或薄弱环节是导致系统在灾害下遭受重大破坏或损失的主要原因。因此，其应急管理重点关注系统在何种灾害作用或打击下最易被破坏，以及灾害发生时系统的哪些环节或部位最易首先被破坏并可能导致系统整体毁灭性地破坏，从而有针对性地加以防范。应急管理的重点在于识别和分析“威胁”和“脆弱性”，并进而分析风险态势，实现面向风险防控的应急管理。ASIS International 于2009年发布的关于应急管理的标准[陈建新，段永朝，于天等编著，中国业务持续管理现状与发展，原子能出版社，2010，北京]即体现了上述理念。该标准采用“预案－实施－评估－改进”（PDCA）模型（图1），以对系统的主要威胁和薄弱环节的分析作为输入，通过有针对性的实施、评估、改进的PDCA环，实现基于系统风险态势的应急管理。

在以降低脆弱性为核心的应急管理理念中，脆弱性包括以客观实体为主的技术脆弱性、以公众和组织机构为主的社会脆弱性、二者耦合下的技术－社会耦合脆弱性三类问题，其中社会脆弱性与技术－社会耦合脆弱性最受关注。

例如，随着现代化工业的迅速发展，各种危险化学品的物流、运输极大增加，交通运输过程中的危险化学品事故多发，加之城市人群密集，极易造成严重的伤亡事故，是城市面临的主要技术脆弱性之一。对于危险化学品运输过程的风险监控与管理已经成为城市应急管理的重点。对于复杂路网中的移动危险源的溯源研究成为研究领域的热点之一。

图1 应急管理的PDCA模型：引自ASIS SPC.1-2009标准

图2 复杂路网中移动危险源的溯源研究

关注社会脆弱性的理念也体现在应急系统的设计和研发中，发达国家的应急平台系统特别注重基础数据库的建设和数据分析方法的研究，将人口分布、人员流动规律、城市空间布局、典型灾害分布等数据进行融合分析，并追踪其动态变化过程，从而掌握城市的风险分布及其动态变化规律，为迅速有效的应急响应提供基础。

图3 城市空间人口分布动态监控与风险分析

2.以提高可持续能力（Resilience）为核心的应急管理理念

以提高可持续能力为核心的应急管理理念，重点关注系统在灾害下的快速恢复与可持续发展能力。英国的《民事紧急状态法》使用“resilience”一词，指国家有准备地应对灾害，并迅速恢复社会正常状态的能力。我们可以用拳击运动来形象地说明resilience的含义，在拳击运动中，运动员既需要尽量避免被击中，同时还需要有一旦被击中能迅速恢复并再投入战斗的能力。因此，以提高可持续能力为核心的应急管理理念更加重视系统能力，应急管理的重点在于提升系统的整体抗灾能力，这主要体现在三方面：重视部门间的信息共享与协同；重视风险评估并且把风险评估作为应急管理的重要环节；重视业务持续管理并把业务持续管理作为与应急预案具有同等地位的环节，如图4所示。以提高可持续能力为核心的应急管理理念特别重视风险评估，认为风险评估既是制订应急预案的重要基础，也是实施业务持续管理的重要基础，并且贯穿于应急管理的全过程（图5）。

图4 面向“Resilience”的应急管理

图5 风险评估在应急管理中的地位

从研究的角度，风险评估具有多因素、多灾种、多环节、全过程的特点，其技术手段大致上可以概括为三大类，一类是基于指标体系的评估方法，一类是基于模拟预测的评估方法，图6给出的是基于模拟预测的城市危险化学品风险评估示例；再一类是基于监测监控等实时信息和数据分析的方法，如图7所示，采用舆情监测的方法对社会风险进行评估。

图6 基于模拟预测的危险化学品风险评估示例

图7 基于舆情监测的社会风险评估示例

重视多部门间的协同是以提高可持续能力（Resilience）为核心的应急管理的重要理念之一，对于多部门协同的研究也是当前国际应急管理研究的热点之一。我国2008年初的雨雪冰冻灾害之后，国内研究界开展了大量协同应对机制与模式的研究。采用Multi-agent方法对雪灾应对中多部门协同过程建模分析表明，良好的协同模式对于降低可能的灾害损失具有重要的作用。

3.以安全保障为核心的公共安全三角形模型

我国学者提出的公共安全三角形模型从系统的观点出发，认为公共安全包含突发事件、承灾载体、应急管理三方面，贯穿这三者的是灾害要素—可能导致灾害事故的物质、能量和信息。实现科学有效的应急管理需要综合考虑上述三个方面，认识突发事件的孕育、发生、发展到突变成灾的演化规律及其产生的风险作用；认识承灾载体在突发事件产生的能量、物质和信息等作用下的状态及其变化，可能产生的本体和/或功能破坏，及其可能发生的次生、衍生事件；进而掌握在上述过程中如何施加人为干预，从而预防或减少突发事件的发生，弱化其作用；增强承灾载体的抵御能力，阻断次生事件的链生，减少损失。

公共安全的三角形模型理论认为，突发事件及其应对是环环相扣、动态发展的，应从系统的角度处理好突发事件及其应对的每个环节，任何环节的处理不当都有可能引发更严重的后果。吉化水污染事件就是典型的例子。

图9 公共安全的三角形模型

图10 吉化事件次生衍生过程示例

二、应急管理与业务持续管理

1.应急管理（EM）与业务持续管理（BCM）的区别和联系

应急管理（Emergency Management, EM）与业务持续管理（Business Continuity Management, BCM）具有各自鲜明的特征。应急管理以避免或减少灾害事故对公众和社会的破坏为目标，力图达到全局性的减灾防损。在这一目标下，最缺乏自救能力的弱势群体和最易被破坏的系统薄弱环节成为应急管理最为关注的对象，同时，应急管理还需要全面考虑灾害发展的时间和空间特征，进行系统化和全局性的应急管理。因此，如果把应急管理视为某种动态系统，系统的理想化的目标函数应为零损失和零破坏，虽然实际上这一目标很难达到。

业务持续管理更多关注如何在系统遭受灾害破坏的情况下保持系统关键功能的可恢复与可持续。因此，持续性管理更多关注系统的“重要”环节而不是“脆弱”环节。业务持续管理并不把系统不遭受破坏作为终极目标，而是基于无法达到100%防护水平的前提假设下，考虑系统可能遭受的严重破坏，分析系统的哪些环节被破坏可能对整体系统造成无法恢复的致命性影响，并加以重点防护，从而实现破缺系统的功能恢复与再生。因此，如果把业务持续管理视为某种动态系统，系统的目标函数应为系统功能不得低于某下临界。这一目标函数在实际操作中必须实现，否则系统将面临崩溃。

应急管理与业务持续管理在具有各种特点的同时又具有紧密的联系。二者的共同目标都是减少系统在灾害作用下的破坏和损失。因此，二者具有共同的特点，即，把风险评估作为管理的重要基础和前提。不论是系统面临的“威胁”、“脆弱性”，还是系统的“关键”环节，都需要经过深入细致的风险评估得到。表1概括地给出了应急管理和业务持续管理的区别与联系。

表1 应急管理与业务持续管理的区别与联系

2.应急管理与业务持续管理在实践中的融合

基于上述分析，在以安全保障为目标的应急实践中，应急管理与持续性管理具有高度的目标一致性，并应实现紧密融合，如图11所示，从而实现兼顾全面系统性的公共安全保障。近年来，国际应急管理领域已经普遍认识到EM与BCM融合在实际应急中的重要性，并制订了若干标准流程，如图12[Civil Contingencies Act 2004]、图13[ISO/PAS22399:2007]所示。

图11 EM与BCM融合的公共安全保障

图12 EM与BCM融合的应急流程

图13 EM与BCM融合的应急系统

三、思考和建议

应急管理与业务持续管理既有各自的鲜明特点又具有重要的联系和一致性，二者的有效融合是实现平战结合与系统可持续的公共安全综合保障的必经之途。实现良好的EM与CM的融合，必须重视管理的精细化水平与可持续能力，重视从技术手段到管理流程的紧密联系与协同。

专家档案：张辉，教育部“长江学者”特聘教授，博士生导师，清华大学公共安全研究中心副主任。1996-2007年，任教于美国纽约州立大学石溪分校机械工程系。2008年后，任教于清华大学工程物理系。主要研究方向是安全科学与技术、工程热物理。