艰辛探索与创新发展的历程——全国检察机关反渎职侵权工作回眸

艰辛探索与创新发展的历程
——全国检察机关反渎职侵权工作回眸

回顾渎职侵权检察工作自1979年来走过的发展历程，诚如曾任最高人民检察院渎职侵权检察厅厅长的陈连福所说：“在检察机关担负的法律监督职能中，没有哪项工作像渎职侵权检察那样与检察机关的命运息息相关，与检察机关的法律监督职能水乳交融，也没有哪项工作像渎职侵权检察这样道路崎岖。”

反渎侵权工作伴随纠正“文革”藐视法制、侵犯人权的极左思想和纠正冤假错案而恢复重建。

如今的检察机关反渎职侵权工作在1979年称为法纪检察，2001年 至2005年称为渎职侵权检察，2005年至今，其称谓又改为反渎职侵权。它是伴随着拨乱反正，纠正“文化大革命”藐视法制、侵犯人权的极左思想和纠正冤假错案而恢复重建的。

1977年10月，中共中央下发关于征求修改宪法意见的通知，要求各地区、各部门组织干部群众，对修改宪法进行认真的讨论。在征集的意见中，有十九个省、自治区、直辖市和人民解放军八个大军区，三十五个中央直辖机关、国家机关及军事机关，提出“重新设立人民检察院”的建议，而其中重要的理由就是——重新设立检察机关是健全社会主义法制的需要，是运用法律武器准确打击敌人，惩罚犯罪，保护人民，防止出现冤、假、错案，巩固人民民主专政的需要，是加强对国家机关工作人员遵纪守法的监督，反对违法乱纪和打击报复的行为，保障人民民主权利，保障国家的民主生活的需要，是追究国家工作人员玩忽职守、违法失职的犯罪行为，追究破坏经济建设犯罪的需要。

在恢复重建检察机关后召开的第一次全国检察长工作会议上，新当选的检察长黄火青明确指出：“检察机关的基本任务是维护宪法和法律的尊严，保护人民权利，同违法乱纪做斗争。”

应该说，在经历了“文化大革命”十年浩劫之后，党和国家对于检察机关最大的期望就是依法履行法律监督职责，纠正违法乱纪、查办侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪案件。

1979年通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》规定：1979年1月，最高人民检察院设置法纪检察厅，内设办公室和东北、华北组，华东、中南组和西南、西北组。随后，地方各级人民检察院相继设立法纪检察机构。

同年11月2至9日，最高人民检察院法纪检察厅在湖北省武汉市召开法纪检察工作会议，根据当时的形势任务，确定了法纪检察部门的监督范围，只限于国家工作人员违反刑法需要追究刑事责任的案件，通过办理国家工作人员违法犯罪案件，依法惩治违法犯罪分子，维护国家政策、法律、法令和政令的统一正确实施。具体受理立案侦查的渎职侵权案件包括刑讯逼供、诬告陷害等十三种侵犯公民人身权利、民主权利犯罪和国家工作人员渎职犯罪案件。

检察机关恢复重建之初，即十分重视反渎职侵权工作（法纪检察工作）。三十年来，检察机关反渎职侵权工作经历了艰辛探索，取得了长足发展。大体上可以划分为这样几个阶段：

1978-1982年，集中精力平反冤假错案，纠正“文化大革命”遗留下来的违法乱纪行为。

这一时期，本着凡属冤案，予以昭雪；凡属假案，予以平反；凡属错案，予以纠正的原则，积极受理群众控告，使数十万蒙难者恢复了人身自由或民主权利。

针对“文化大革命”遗留下来的违法乱纪恶习，最高人民检察院根据各地群众的反映，经过调查研究，认为这种名为“学习班”，实为侵犯公民民主权利、变相逮捕关押，刑讯逼供、限制人身自由的违法乱纪行为，必须及时制止。根据最高人民检察院的部署，各地检察机关采取坚决措施制止各类违法乱纪的“培训班”。严肃查处利用举办“培训班”变相拘禁公民、刑讯逼供等违法犯罪行为。

据不完全统计，1979年到1982年全国检察机关共立案查办各类渎职侵权犯罪案件7217案9789人。其中，非法拘禁、刑讯逼供、诬告陷害、报复陷害案件占80%以上。

1982-1984年，全国检察机关反渎职侵权工作处于再认识阶段。

据最高人民检察院法纪检察厅原副厅长张恩福回忆说，检察机关恢复重建之初，很多人不知道法纪检察是干什么的，人们往往从字面上理解，认为法纪检察与法纪监察是一回事。实际上，法纪检察的名字是相对党纪政纪而言的，是对国家工作人员的违法犯罪行使检察权。据张恩福后来回忆说，当时开展工作非常困难，渎职侵权犯罪很多是领导干部因为过失造成事故损失，比较容易得到上级领导机关和有关部门的同情和谅解，而犯罪嫌疑人也往往以“花钱买教训”、“好心办坏事”等为自己开脱，再加上大部分侵权案件查办的对象就是政法干警，查处难度非常大。

而这一时期，经济领域的严重经济犯罪和严重危害社会治安的犯罪形势严峻。1982年3月，全国人大常委会发布《关于严惩经济领域严重经济犯罪的决定》，8月，在全国开展了声势浩大的“严打”斗争。

在这样的特定背景下，反渎职侵权部门无论是人员配置还是办案力度都有所削弱，其中重要的原因是对民主与专政关系、反渎职侵权与一般监督的关系、法纪、党纪、政纪与法律监督的关系以及“因公犯罪”和“好人犯罪”的认识问题。一些干部自觉或者不自觉地存在着宁“左”勿右的思想，强调专政，轻视民主，把保障公民民主权利同打击刑事犯罪对立起来，错误地认为在打击刑事犯罪的时候，就不能查处侵犯公民民主权利的案件，否则就会束缚干部的手脚，影响打击刑事犯罪。反映在检察工作上就是不敢理直气壮地提出查处侵犯公民人身权利、民主权利犯罪案件。

如此一来，在“严打”斗争中，严重侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪开始抬头。针对这种情况，中共中央发出通知，要求“从严治警”，坚决制止和严肃处理政法干警的违法乱纪行为。

最高人民检察院总结这一时期的工作，在发给全国各地检察机关的文件中曾明确指出：“在过去一段时间里，高检院对这项工作重视不够，安排得不好，抓得不紧，需要改进。也希望各级检察机关对这项工作认真领导，按照党和国家赋予检察机关的职责，把法纪检察工作加强和开展起来。”

1985-1997年，检察机关反渎职侵权工作平稳发展阶段。

鉴于1982年“严厉打击经济领域严重经济犯罪”和1983年“严厉打击刑事犯罪”，特别是渎职侵权检察机关被合并和裁撤以后，反渎职侵权力量薄弱，而侵犯公民人身权利和民主权利的案件却呈现上升趋势，特别是一些地方出现由于刑讯逼供导致冤假错案发生的严重形势。

1985年1月，最高人民检察院在北京召开全国检察机关自行侦查（法纪检察）工作会议，即全国检察机关第一次反渎职侵权工作会议，提出加强同国家工作人员侵犯公民人身权利、民主权利和玩忽职守犯罪作斗争，积极查处“侵权”和重大责任事故犯罪案件，促进党政机关工作人员为政清廉，恪尽职守，促进工矿企业安全生产，保护公民的合法权益的工作要求。

1988年8月，法纪检察厅与经济检察厅分设，独立建制，内设办公室、侵权案件侦查处，渎职案件侦查处，明确其职责是，负责对法律规定的由人民检察院管辖的十六种侵权渎职犯罪案件直接受理立案侦查。特别是1993年，最高人民检察院张思卿检察长提出“严格执法，狠抓办案”的检察工作方针，强调检察工作必须紧紧围绕经济建设这个中心，“突出查办发生在领导机关、领导干部以及经济管理和执法监督部门工作人员的犯罪案件，集中力量查办大案要案。”

在这种指导思想下，办案一线的检察干警士气高涨，办案数和查办大案数逐年上升。这一时期，检察机关反渎职侵权部门查办案件的数量规模始终保持在每年1.7万到2.1万余件的水平，成为历史上查办案件最多的时期。

1997——1999年，检察机关反渎职侵权工作适应修订后的刑法和刑事诉讼法，重新调整工作思路和工作重点阶段。

1996年修改《刑事诉讼法》、1997年修订《刑法》对检察机关的职能管辖做了重大调整，按照“集中精力开展法律监督，缩小直接受理侦查案件范围”的精神，全国人大将检察机关直接受理立案侦查的渎职侵权犯罪案件主体由修订前的“国家工作人员”修订为“国家机关工作人员”，将发生在国有公司、企业事业单位以及人民团体中的公司人员渎职案件，重大责任事故案件和劳动安全事故案件划归公安机关管辖。将修订前的玩忽职守罪进一步细化为玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊和发生在特殊行业、部门的渎职罪。尽管这时检察机关直接受理立案侦查的渎职侵权犯罪案件由刑法修订前的十三个罪名增加到修订后的四十二个罪名，但由于犯罪主体大幅度缩小，检察机关实际上能够查办的案件明显减少。

可以说，这段时间里，相当多的地方检察机关反渎职侵权部门和反渎职侵权干部陷入迷茫的状态。案件线索日趋萎缩，一些地方检察院无案可办，有的在机构改革中或者将反渎职侵权部门与反贪污贿赂部门合并，或者撤销，办案规模骤然由1997年1.7万件下降到1998年、1999年的4000-5000件。应该说，这一时期检察机关的反渎职侵权工作进入到重新思考发展方向和转变侦查方式、提高侦查办案能力阶段的沉思和酝酿阶段。

2000年至今，反渎职侵权工作的快速发展阶段。

针对新世纪、新阶段人民群众对反渎职侵权工作的新需要，为增强发渎职侵权工作的号召力，使其区别于纪检监察机关的党纪政纪检察，方便群众举报，2000年2月，法纪检察厅更名为渎职侵权检察厅。针对刑法、刑事诉讼法修订实施以来，反渎职侵权工作出现的办案数量规模下降，个别地方无案可办，查办渎职侵权犯罪案件难度加大等现实问题，2000年4月，最高人民检察院在北京召开全国检察机关第六次渎职侵权工作会议，通过了最高人民检察院《关于加强渎职侵权工作的决议》，确立了以事立案、并案侦查以及侦查办案一体化制度。这一决议精神极大激发了反渎职侵权干警们的积极办案热情，扭转了连续三年来的被动局面。

2002年12月28日，第九届全国人大常委会第三十一次常务委员会通过关于《中华人民共和国刑法》第九章渎职罪主体适用问题的解释，从法律层面上解决了制约反渎职侵权侦查办案中的犯罪主体适用问题。

特别值得一提的是，随着依法治国基本方略、尊重和保障人权原则写入党章、载入宪法，为适应新时期反腐败查办职务犯罪的需要，进一步健全和完善反渎职侵权专门机构，提升惩治和预防渎职侵权犯罪力度，强化人民检察院法律监督能力，2005年，最高人民检察院决定地方各级人民检察院渎职侵权检察机关统一更名为反渎职侵权局，截至2009年上半年，全国三十一个省级检察院和新疆生产建设兵团人民检察院渎职侵权检察机构都已经更名改局。这标志着检察机关查办渎职侵权犯罪案件步入了专门化、制度化、规范化的轨道，标志着我国对国家机关工作人员失职渎职、侵犯人权犯罪行为的法律监督职能进一步强化，也标志着检察机关反渎侵权工作进入了一个新的历史发展阶段。

（本文由最高人民检察院反渎职侵权厅杨书文提供）

编辑：卢劲杉 lusiping1@gmail.com