整顿规范矿产资源开发秩序政策绩效评估研究

■ 石吉金/谭文兵

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

1 “整规”政策背景

“整顿和规范矿产资源开发秩序”是一项艰巨而长远的任务，涉及的部门多，产生的社会影响大。贯穿于矿产资源开发和管理的各个环节，从根本上触及现行的管理体制、机制和制度，对全面落实科学发展观、提高矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力和全面建设小康社会，有着重要作用。经过多方的艰苦努力，“整规”取得了阶段性成效，但多年来积累的深层次矛盾和新形势下出现的问题还没有得到根本解决，建立适应市场经济规则的新体制、新机制的任务仍十分艰巨[1]。

1.1 政策体系

自国务院下发《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》以来，国土资源部、国家环保总局、国家安全监管总局等部门均陆续出台了相关配套政策，初步形成了一个较为完整的“整规”政策体系（见表1）。

表1 2005-2006年出台的主要矿产资源整规政策

1.2 政策目标

根据《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》的精神要求，“整规”的主要目标可以归纳成以下几个方面：

（1）到2007年底全面完成整顿和规范的各项任务，使无证勘查和开采、乱采滥挖、浪费破坏矿产资源、严重污染环境等违法行为得到全面遏制；

（2）越界开采、非法转让探矿权和采矿权等违法行为得到全面清理，违法案件得到 及时查处；

（3）矿山安全事故及破坏生态环境现象明显减少；

（4）矿山布局不合理的状况得到明显改善，矿产资源开发利用规模化、集约化程度明显提高；

（5）基层监管到位，投资环境改善，矿产资源管理加强，基本建立规范的矿产资源开发秩序。

2 评估方法模型

目前，国内常用的政策绩效综合评估方法主要有专家评价法、综合指数评估方法、模糊综合评判法、密切值法、指数法、运筹学等。本文拟采用组合算法，建立组合评估模型，即用变异系数赋权法来确定指标权重，用综合指数法对“整规”政策绩效进行综合评估。主要评估步骤包括四个方面：

2.1 建立评估指标体系

遵照综合性、可操作性、有效性、可比性、动态性、导向性、独立性等原则，结合具体政策制定的目标，采用合适的指标筛选方法，全面构建政策绩效评估指标体系。

2.2 确定评估指标权重

本研究拟采用客观赋权法对评估体系中各指标进行赋权[2]。具体步骤如下：

(1)计算各个指标的标准差，该值反映了各指标的绝对变异程度。

(2)计算各个指标的变异系数，该值反映了各指标的相对变异程度。

(3)对各个指标的变异系数进行归一化处理，得到各指标的权数

2.3 确定评估指标的数据处理方法

本研究拟采用指数增量法进行数据处理，即将评价指标期初和期终的原始数据，转化为政府在某一时期内各项指标绩效的增量值。公式为：

式中，Ri为第i项指标增量值；x0i为第i项指标的期初值；xki为第i项指标的期终值。

2.4 进行综合评价

在确定了指标权重、指标数据处理后，采用综合指数法对政策绩效进行综合评价。其计算公式为：

3 “整规”政策评估

3.1 政策评估指标体系构建

结合“整规”政策目标，选用层次型评估指标体系，利用特尔菲法、相关性分析的方法对初选指标进行筛选，最终确定具体指标体系（见表2）。

3.2 “整规”政策绩效评估结果

以“整规”2005～2007年相关原始数据为基础[3]，[4]，运用变异系数赋权法、综合指数法对全国“整规”政策绩效进行评估。通过计算所得的各指标综合权重，以及各评价指标无量纲处理值，由综合指数法计算公式，可得2006、2007年度全国“整规”政策绩效综合评估值（见表3）。

4 评估结论与讨论

4.1 主要评估结论

（1)“治乱”取得了较好效果

从评估结果可以看出（表3），勘查开发立案增减率、勘查开发结案比例增减率、无证勘查开采案件增减率、矿业权人违法违规案件发生率增减值等指标评估值均呈现出逐年增加之势，特别是无证勘查开采案件增减率和矿业权人违法违规案件发生率增减值两指标，2007年评价值实现“由负转正”。这说明，至2007年底，“整规”政策效果初步显现，全国矿产勘查开发秩序得以好转，各种勘查开采违法行为得到了一定程度遏制，一批违法违规案件得到较及时查处。

(2) “治散”初见成效

由评估结果可知，矿业权总数增减率、矿山总数增减率、年产矿量增减率、综合利用比值增减率等指标评估值也呈现出逐年增加之势。反映矿山布局“小、散、乱”不合理状况得到改善，矿产资源开发利用开始向规模化、集约化方向发展。

(3)破坏生态环境现象正趋于减少

评估结果显示，矿山占用破坏土地增减率、矿山治理投入资金增减率、恢复面积增减率等指标评估值同样呈现出逐年增加之势。这在一定程度上表明，矿产资源勘查开发对生态环境的破坏现象正得以初步遏制。

表2 矿产资源“整规” 政策评估指标体系

表3 “整规”政策绩效评估值

(4) 矿业投资环境得以改善，规范的矿产资源开发秩序得到初步建立

从评估结果上看，矿业工业产值增减率、矿产品销售收入增减率、矿业利润率增减值、矿产品出厂价格指数增减率、矿业固定投资增减率等指标评估值呈现正态发展之势，这间接说明，“整规”政策的实施，有效地改善了我国矿产资源勘查开发的市场投资环境，有利于矿业经济的良性发展，有助于增强矿产资源支持国民经济持续发展能力。

(5)“整规”政策表现出较明显的时滞性

由评估结果可知，2006年执行效率指标层得分在三个要素层中居中，且近半数反映执行效率的重要指标为负值，政策的执行效果并不明显；而2007年执行效率层综合得分急剧增加，居三个要素层得分之首，且负值指标数量亦大幅减少，“整规”政策的执行效果得以显现。

4.2 总体评价及相关讨论

通过“整规”的一系列政策措施，截至2007年底，基本完成矿产整顿和规范的各项任务，基本实现了政策的预期目标，促进了矿产资源勘查开发的发展，取得了明显的社会经济效益和生态环境效益。并且，在实施完“整规”行动后，国土资源部等九部委还联合发布了《关于开展整顿和规范矿产资源开发秩序“回头看”行动的通知》，各地区也相继出台配套措施，积极探讨矿产开发秩序长效机制的建设，以期实现“治本”目标。

评价结果中，主要矿种新查明矿产资源量增减率的评估得分最低，且连年下降，这反映“整规”行动在“找矿突破”方面未发挥积极作用；社会勘查投入比重增减率、矿业从业人员增减率等两指标的评估值呈现逐年下降的态势，这在一定程度上预示着，“整规”行动对社会投入、就业人数存在“挤出”负效应，将可能对矿业经济，乃至社会稳定产生不良影响。因此，建议相关部门在今后相关政策的制定和实施中，应给予充分考虑和解决。

[1]付英.关于国土资源管理中几个关键问题的思考[J].中国国土资源经济,2007(7):6.

[2]秦伟锋.区域科技投入绩效评估研究[D].镇江:江苏大学,2007.

[3]国土资源部.中国国土资源年鉴[M].北京:地质出版社,2005-2007.

[4]中国矿业年鉴编辑部.中国矿业年鉴[M].北京:地震出版社,2006-2008.