当前乡镇财政管理中存在的问题与对策

江苏省海安县孙庄镇财政所 黄玉凤

当前乡镇财政管理中存在的问题与对策

江苏省海安县孙庄镇财政所 黄玉凤

乡镇财政作为国家最基层的一级财政，在合理分配财政资金、促进乡村经济和社会事业发展、加快社会主义新农村建设进程等方面发挥着积极的作用。近年来，乡镇财政大力扶持民营经济，努力培植税源，积极组织各项税费收入，财政收入快速增长。在安排财政支出、执行财政预算方面，能按照“一要吃饭，二要建设”的原则，量入为出、确保重点，在保证行政事业单位人员经费和各部门必须的事业经费的同时，逐步加大对农业、教育、农村公共基础设施的投入，为改善投资环境，增强发展后劲，促进经济持续、快速、健康发展，奠定了良好的基础。但是，财政总收入的快速增长并没有带来可用财力的同比增长，加上行政一般性支出增长较快，农村基础设施投入的不断加大，乡镇行政事业规费逐步取消，财政支出压力越来越大，乡镇财政管理难度越来越大，乡镇财政管理工作中存在的一些问题表现越来越突出，不得不引起关注。

一、乡镇财政管理上存在的主要问题

1．年初预算编制粗糙、预算编制缺乏严肃性。乡镇财政年初编制收入预算时，一般按照上年实绩和一定的增长比例来编制新一年度的收入预算。这种方法有以下几个弊端，一是上年收入实绩中一些项目具有偶然性，二是一些税收项目的增长具有其自身的发展规律，三是国家税收政策的变化，当国家税政策发生重大变化，新增税源增加的税收不足以弥补存量税源减少的税收时，收入预算将无法实现，如果差距过大将无法向乡镇人代会交待，必将出现花钱买税和预征下年度税收的问题。以江苏省海安县某镇为例，近两年该镇组织收入的成本高达120多万元，占新增分成财力的42%。镇财政年初编制支出预算时，只对基本支出进行较为详细的测算，而对项目支出几乎是随意估算，造成追加支出预算频繁发生，有的支出项目追加率达200%，有些上级要求的支出项目不需要用，年终还必须结转下年。

2．调整预算不规范、预算调整走过场。在预算编制比较粗糙的情况下，追加或调整预算在所难免，但是《预算法》规定追加预算必须报同级人代会批准，而目前有些乡镇追加预算未报同级人大审批，超出预算部分实际上脱离了本级人大监督。有些乡镇预算调整虽然有书面报告，但调整程序简单，调整理由不充分，没有经同级人大主席团或人大代表认真讨论审议，预算调整成了应对审计部门和上级财政部门形式。造成预算调整不规范、调整预算走过场的原因是多方面的，首先是年初预算编制不认真，没有全面细化预算，导致预算金额与实际收支相差过大，需要调整的项目太多，乡镇财政所怕麻烦，见票照支，不按照《预算法》的规定进行预算调整。二是在预算执过程中，有关部门从各自部门工作的需要出发，频繁出台要求乡镇财政负担的支出项目，使预算调整无法适应有关部门的不断变化，造成预算调整过程中简化法定程序走过场。三是乡镇人大对本级财政预算执行监督力度不够，只注重预算编制和年终决算结果，忽略预算执行中的经常性监督和约束，没有把超预算的支出项目制止在支出发生之初，没有在审查预算调整方案时，认真查明调整理由和调整的必要性，维护预算执行和预算调整的严肃性。

3．土地出让金管理不规范，企业欠缴现象严重。乡镇土地出让管理中存在着收支不归口、核算不规范、收缴不及时等问题。一是土地出让金收支不归口。有的在乡镇财政所预算外账户中反映，有的在乡镇工业园区账户中反映，有的在乡镇城投公司账户中反映，还有的在乡镇招商办、民营办账户中反映。二是土地出让金核算不规范，财务与业务严重脱节，有些乡镇财务上提供不出有关土地征用、补偿等方面完整、有效的资料，土地出让业务的合法性、合理性与真实性无法得以证实；土地出让金的帐务处理在县域范围内没有统一的规定，收支全貌无法反映。三是土地出让价格明显偏低，带有随意性；有些乡镇不惜以降低土地出让单价引进外资、吸引民营资本，其差额由财政垫付，奖励或返还给企业的出让金手续不全，审批不严，管理较为混乱。四是土地出让金欠款情况也较为普遍，不少镇以扶持企业发展为由，不从源头上控制企业欠款，企业土地证到手后，还款意识不强，造成土地出让金清收老大难。

4．行政性支出增长过快，招商经费管理较乱。一是招待费、会议费、达标检查费增长迅猛、无法控制，成了乡镇一般性支出难以下降的顽疾。二是已经条管的部门由于经费不足，频繁向乡镇财政伸手要钱，且越要越多，成为乡镇一般性支出增长的推手。三是税收征管成本过高，吸引境外税源奖励过大。由于下达给乡镇政府的税收任务与税务部门下达给所在乡镇的征收任务不一致，乡镇政府为了完成任务，不惜重金奖励征收部门。在吸引境外税源过程中，乡镇之间恶性竞争，不断提高奖励标准，在县内乡镇之间相互抢税。四是招商经费管理混乱，没有规范的开支项目和开支标准，扰乱了正常的机关财务管理制度，少数镇为完成招商引资考核指标，不惜代价搞虚假注册，浪费人力财力，招商经费管理已经成了乡镇财政管理最薄弱的一环。

5．政府负债控制出现反弹，负债规模明显扩大。由于近年各乡镇大办开发区、民营区、和小城镇改造等，基础设施投入增大，自身财力又难以应对，因而通过各种途径向银行大量融资搞建设，使原来政府负债控制和债务消化的成果荡然无存，政府负债控制大幅反弹，负债规模逐步扩大。某镇2001年末各类债务总额为4300万元，经过7年的控制和消化到2007年未，政府各类负债已经下降至1800多万元，但2009年以来该镇大幅增加，截止2009年10月各类债务又窜至3800多万元。加之老债务大多数不需支付利息，而新增加的债务全部都要支付利息，乡镇财政的负担和风险正在逐步加大。

二、切实加强乡镇财政管理工作应采取的应对措施

1．加强财政预算管理，规范财政收支行为。一是乡镇政府及乡镇财政应严格按照预算法的规定，明确乡镇级财政预算是由乡镇人大审查批准，乡镇政府应严格执行的法定文件，强调预算的法律效力，要依法履行预算追加程序，完善预算调整手续，增强“预算法定”的观念，对违反预算法的行为应追究相关人的责任，切实发挥乡镇人大对本级财政的监督作用，切实改变年初做做形式，年终走走过场的名义性监督。二是乡镇政府及相关职能部门要严格按照预算法要求，真实全面地反映财政收支情况，对政府性各项收入应全面纳入财政预算和会计核算中，确保财政收支的完整性；严格按照批准的预算，及时拨付各项经费，提高资金使用透明度，坚决杜绝人为调节财政收支的行为，提高预算约束力。三是乡镇财政应努力提高预算编制水平，要将预算编制当作乡镇党委、政府的一件大事来抓，杜绝随意调节预算收支现象，强化预算执行的刚性。

2．严格执行国家规定，规范土地出让金管理业务。土地出让一律实行招标、拍卖、挂牌出让制度，利用原划拨土地进行经营性开发或转让土地使用权的，必须按照市场价补缴土地出让金，不得以低于国家规定的最低价标准协议出让土地，要坚决纠正低价或变相低价出让土地的做法。规范土地出让金管理，将土地出让收入统一归口财政，并逐步纳入预算管理；统一土地出让金核算办法，规范土地出让金财务管理；财政、国土、及各村经济合作社要加强合作，整体联动，今后对未缴足征土款项的单位和个人，一律不得办理土地出让手续，对历史上所欠缴的土地出让金，应查明原因组织清收，必要时付诸法律手段，及时足额收回。

3．严格控制一般性支出，努力满足社会公共需要。各乡镇政府要按照建立公共财政的要求，以推进财税体制改革、建立公共财政框架为目标，着眼于规范财政性资金收支行为，提高财政性资金的使用效益。要严格按照有关财经法规，进一步规范开支项目和标准，坚决压缩一般消耗性支出。加强招商费用管理，厉行节约，严肃财经法纪，坚决杜绝虚假招商引资支出。逐步加大对农业、教育、农村公共基础设施的投入，努力满足社会公共需要。

4．加强政府债务管理，防范和化解财政风险。各乡镇政府要及时清理政府隐性债务和在建工程项目，摸清家底，根据实际情况，区分轻重缓急，确保重点项目建设。切忌搞政绩工程、形象工程，防范过度负债带来的财政风险。要树立科学发展观，适应国家宏观调控，适度控制新增负债，严格控制隐性负债，减少非生产性固定资产投资。同时，应进一步培植支柱产业，拓宽财政收入来源，逐步偿还财政债务，减少财政负债压力，努力化解偿债压力和财政风险。

5．进一步加强税收征管，努力提高征管质量。各级征管机关要正确处理税收计划和依法治税的关系，不要片面追求税收高增长，应注意保持财政增长后劲；要进一步完善征管措施和内部考核机制，强化征管与稽查的力度，努力挖掘潜在财源，积极改进税收征管模式，不断提高审核评税工作，规范税收征管办法；要加强对纳税户的指导，及时纠正纳税及会计帐务处理等方面存在的问题；要加大稽查处罚力度，对长期欠缴和滞留在企业纳税专户的税款、基金要及时收缴入库，做到应收尽收，以维护税法的严肃性。

6．进一步强化乡镇财政管理基础工作，不断提高乡镇财政管理水平。一是进一步加强乡镇财政所工作人员教育培训和考核奖惩工作，提高乡镇财政所人员业务素质和工作责任心。二是用科学发展观统领乡镇财政管理工作，创新工作思路，钻研会计业务，规范管理行为、提高管理水平。三是加强乡镇财政之间学习交流，定期开展财务互审，揭示财政管理工作中存在问题，促进乡镇财政所会计基础工作。四是正确运用审计报告和财务检查总结的成果，反思和纠正乡镇财政管理工作中存在的问题，切实强化财政管理基础工作，提高财政管理工作水平。

（责任编辑：张彬）