加强经济责任审计监督，发挥“免疫系统”功能

吉林省辽源市审计局 张宏伟

刘家义审计长在中国审计学会一次理事会上提出了“国家审计免疫系统理论”，指出：“审计的本质就是国家经济社会运行的免疫系统，审计是国家政治制度的重要组成部分，是民主法治的产物，也是推进民主法制的工具。”这是对我国审计监督制度25年成功经验的总结升华，也是理论上的创新。如何深刻领会和积极探索审计免疫系统论的实践价值，促进审计事业健康发展是各级审计机关面临的新课题。随着我国经济体制和政治体制改革的深化，审计署探索建立了在国际上尚无先例的经济责任审计制度，初期主要进行国有企业厂长经理离任审计、承包经营审计，后来发展到党政领导干部的经济责任审计。

一、经济责任审计监督的现状分析

1、认识和定位仍然存在偏差

经济责任审计是审计机关利用审计手段从财政、财务收支角度认定领导干部的经济责任，但并不是认定领导干部的全部经济责任，领导干部经济责任审计结果也不是对领导干部的全部业绩的评价和鉴定。经济责任审计具有局限性，审计结果只能作为考核任用干部的参考依据，这一点是非常明晰的，但有的审计机关对经济责任审计的定位问题还存在着模糊认识，造成如下的一些错误观点：有的审计人员偏重于从经济责任审计有利于树立审计机关权威和影响方面看问题，认为经济责任审计可以在干部考核方面发挥决定性作用，因此在宣传上把握不当，引起对审计的期望值过高，从而加大审计风险；有的审计人员认为这项工作已超越了有关法律规定，风险太大，从职权和干部素质等方面看审计机关无法承担这项职责，认为审不审计用处不大，因而产生畏难消极情绪，工作进展迟缓；有的审计人员认为对领导干部经济责任做出审计评价，必须要全面评价其工作业绩，因而花费很大精力去核对GDP和城乡居民收入等指标数字；也有的审计人员认为只能根据被审计对象提出的会计资料，依据有关财经法规进行审计评价，因而对领导干部在参与重大经济社会高层决策和重要固有资产运营中应负的个人经济责任没有引起充分重视。

2、审计结果未得到充分利用

先审计后离任符合现行法规的要求，而且从理论上看，先审后离是发挥审计作用和利用审计成果、加大对领导干部监督力度的重要原则和有效手段。但在实际工作中，审计结果的运用并不理想。目前审计实践中“先离后审”的现象比较普遍，这容易造成如下问题：第一，严肃性低，社会威信度不高。第二，干部责任心不够，新官不理旧帐。第三，审计结果难以充分利用，隐性风险易给组织部门造成被动，影响党的形象。在审计成果的应用上，还存在着四种偏差：不愿用、不敢用、不会用、不能用，人为的认识误区更削弱了审计结果的运用效果。

3、审计力量及审计人员素质的限制制约了经济责任审计监督的发展

审计任务繁重与审计力量不足的矛盾突出。随着改革的深化，审计事业的推进，经济责任审计工作任务日益繁重。全国大部分地区由于财政资金紧张，经济责任审计专项经费未能纳入同级财政预算，组织社会审计机构开展国有及国有控股企业领导人员经济责任审计的经费难以落实，经济责任审计机构设置、人员配各和经费保障等问题没有根本解决，影响了审计工作的正常开展。此外，许多审计人员的素质与当前经济责任审计工作的需要有一定差距，要满足广大审计人员提高综合素质的要求和当前经济责任审计工作的要求，还需不懈努力。

二、经济责任审计监督存在问题的主要原因

1、离任审计处理难

离任审计处理难，关键是因为离任在前，审计在后，很难再追究责任，无法达到离任审计的目的。事后审计弱化了审计成果，客观上存在离任者很难承担审计结果中应承担的经济责任。离任的领导干部已调离或已升职或已退休，使审计决定的落实有一定的难度。

2、科学的经济责任审计评价规范缺乏

由于审计评价没有统一要求或指导，导致审计报告给出的评价问题多多。从评价标准上看，目前的审计评价体系不够科学、准确，尤其是对市、县长等领导干部的经济责任如何实事求是地予以评价是最大难点。反映领导干部经济责任的某些重要经济指标，如国内生产总值、城乡居民收入、农民负担等的真实性，审计部门很难进行核实，从而导致了审计评价依据不足。此外，审计评价内容不明确，审计评价过于全面化，审计评价目的也不明确，将经济责任审计混同于一般的财政财务收支审计，审计评价就事论事，泛泛而论，对经济责任审计评价的重点，即经济责任的归属采用回避的态度，违背了审计评价的重要性原则。

三、实现“免疫系统”理论视野下经济责任审计职能扩展的措施

1、同心协力，构建完善的“审计免疫系统”

“审计免疫系统”的构建，需要建立和完善各级各部门的协调机制。如同构成人体的各个器官，审计机关要切实发挥保障经济社会运行的“免疫”功能，需要社会各级各部门的积极协调配合。在经济责任审计工作中，各部门联动，形成合力，往往能达到“事半功倍”的效果；如果仅仅依靠审计机关自己的力量，其他部门作为旁观者，不支持不配合，甚至人为地设置障碍，阻挠审计的进行或抵制审计决定的执行，审计往往会“无功而返”，甚至是“伤痕累累”，这是一种社会悲哀，最终损害的是整个国家的利益。

2、勇于实践，积极开展审计转型工作

审计机关要勇于实践，积极开展审计转型工作探索。面对审计转型的新形势，审计干部要加强理论学习，要围绕“审计免疫系统”这一理论开展实践活动。在工作中应多组织业务交流，通过对好的经济责任审计项目的共同学习研讨，使经济责任审计从方案的制订、项目的实施以及最后的责任评价都能做到精益求精。积极探索将经济责任审计由过去的财务审计向兼顾决策、管理、效益审计转型，将由过去的事后审计向事后审计、事中审计同时并行的方式转型。并在工作中逐步建立起一套完善的经济责任审计评价指标体系。

3、积极努力，完善审计问责机制

应完善经济责任审计行政问责机制，使经济责任审计结果得到全面转化落实，促进“审计免疫系统”功能得到充分发挥。经济责任审计的目的就是对领导干部的经济责任履行情况进行总结评价，并让其承担相应的责任后果。如果对其责任过失不作追究，就失去了经济责任审计的意义。

4、严谨细致，提高审计人员业务素质

首先是强化职业准入。目前我国审计人员仍有很多是通过国家公务员考试录用，对人员专业素质和执业经验上没有明确要求。而在许多审计体制较为先进的国家里，审计人员的受聘专业资格要求比国家公务员更加严格。因此，审计执业资格的认证上岗是今后审计职业化的发展方向。二是强化后续培训。从某种意义上说，一个人的再学习能力甚至比自己掌握的知识更重要。要尽量创造条件，通过专业培训，更新专业知识，对在职审计工作者实施终身学习制度，构建学习型机关，使之逐步适应现代审计职业化发展的要求。三是建立特约审计人员人才库。审计机关的人才是有限的，而社会上的人才是无限的。我们不能把目光局限在审计机关内部，而是要把目光投向整个社会，适时聘请特约审计人员加入审计队伍，发挥特殊作用，共同搞好审计工作。

审计人员应当形成一种基本的职业意识，即发现财政、财务收支及经济活动的错误和缺陷，在不受外界干扰的情况下独立做出判断，并能顶住外界压力予以公布。这种职业意识应随着经济责任审计的职业化规范的健全而逐步强化，将审计人员从行为的强化延伸到思想意识上的强化，帮助审计人员树立一种公正、负责的职业意识，保持审计的独立性。

四、结语

经济责任审计监督的“免疫系统”功能的有效发挥对于维护社会主义市场经济秩序、保护经济社会的健康发展、推动民主法治、促进廉政建设都能起到治本作用，意义十分重大。我们审计机关作为专门的综合经济监督机构，应当发挥好自己在权力制约监督中的作用，不断发展完善经济责任审计工作。

[1]朱锦余，《经济责任审计》，东北财经大学出版社，2002，10

[2]齐国生，《对审计人才队伍建设的五点思考》，中国审计，2005，2

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[4]王鸿，《浅析国家审计人员职业准入与遴选制度》，中国审计，2005，6

[5]曹永强，《莫把离任审计当马后炮》，中国审计，2005，6

[6]李金华，《审计理论研究》，北京，中国审计出版社，2001